Hoàn thiện khung pháp lý về chuyển nhượng quyền sử dụng đất

 

Cùng với việc ban hành Hiến pháp 2013, Luật Đất đai năm 2013 cũng được sửa đổi cho phù hợp với yêu cầu của đạo luật cơ bản. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 thì khi một chủ thể được Nhà nước giao quyền sử dụng đất, những người có quyền sử dụng đất được phép thực hiện việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Thực tế này trong chính sách đất đai của nước ta đã làm hình thành hai loại thị trường về chuyển quyền sử dụng đất. Quan hệ về chuyển quyền sử dụng đất giữa Nhà nước với các chủ thể khác thông qua việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất thường được gọi là thị trường sơ cấp. Quan hệ về chuyển quyền sử dụng đất giữa các chủ thể sử dụng đất thường được gọi là thị trường thứ cấp.

Hoạt động của thị trường sơ cấp trước đây mang tính hành chính bao cấp. Tuy nhiên, kể từ khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành và đặc biệt, theo quy định của Luật Đất đai 2013 thì thị trường sơ cấp đã có những cơ chế hoạt động phù hợp với kinh tế thị trường như đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất, Tổ chức phát triển quỹ đất thay mặt Nhà nước chuyển quỹ đất đã thu hồi theo quy hoạch vào thị trường thứ cấp, người bị thu hồi đất được Nhà nước bồi thường theo giá đất sát với giá thị trường, mở rộng diện nhà đầu tư tự thỏa thuận với người sử dụng đất thông qua nhận chuyển nhượng, thuê, nhận góp vốn để có đất thực hiện dự án. Sự thay đổi trên đã hạn chế, nếu không muốn nói là xóa đi, cơ chế xin - cho và lợi ích nhóm góp phần làm trong sạch thị trường quyền sử dụng đất ở nước ta. Việc hoàn thiện khung pháp lý về chuyển nhượng quyền sử dụng đất giai đoạn này có ý nghĩa quan trọng.

Một trong những yêu cầu đầu tiên khi hoàn thiện khung pháp lý về chuyển nhượng quyền sử dụng đất là phải đảm bảo tính công bằng, minh bạch về chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản để thúc đẩy hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

Trong thực tiễn, hoạt động của thị trường thứ cấp luôn phản ánh đầy đủ tính chất của hoạt động theo cơ chế thị trường. Trước đây, Nhà nước còn có những can thiệp không cần thiết vào thị trường thứ cấp, gây trở ngại cho thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Nay theo Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước không can thiệp vào các hoạt động của thị trường mà chỉ quản lý mục đích sử dụng đất đối với các loại đất quan trọng gồm đất nông nghiệp, đất chuyên trồng lúa, đất có rừng, đất phi nông nghiệp giao không thu tiền sử dụng đất, đất phi nông nghiệp giao có thu tiền sử dụng đất, đất ở.

Có thể nói, đất đai là một yếu tố không thể tách rời khỏi bất động sản, thị trường quyền sử dụng đất không thể tách rời khỏi thị trường bất động sản. Thị trường bất động sản bao gồm nhiều lĩnh vực như thị trường nhà ở, thị trường bất động sản công nghiệp, thị trường bất động sản nông nghiệp, thị trường hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và công trình công cộng; thị trường dịch vụ hỗ trợ với nhiều hình thức kinh doanh khác nhau như mua bán, chuyển nhượng, cho thuê, xây dựng - kinh doanh - chuyển giao nên thị trường quyền sử dụng đất có đặc trưng riêng trong mỗi lĩnh vực, mỗi hình thức kinh doanh bất động sản.

Với đặc trưng trên của thị trường bất động sản nên muốn thúc đẩy sự phát triển của hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất thì trong quá trình hoàn thiện khung pháp lý về chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo hướng công bằng, minh bạch, cần phải thực hiện được các vấn đề sau đây:

- Phải xác định quyền sử dụng đất là bất động sản

Luật Kinh doanh bất động sản đã xác định: “Các loại đất được phép chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai thì được phép kinh doanh quyền sử dụng đất”. Với quy định này, người ta không thể xác định được quyền sử dụng đất có phải là bất động sản hay không dù được phép kinh doanh trong thị trường bất động sản. Hiện tại, Bộ luật Dân sự năm 2015 đã dành khá nhiều điều luật để xác định các loại tài sản, nhưng chưa có sự xác định cụ thể quyền sử dụng đất có phải là bất động sản hay không. Căn cứ vào tính chất dịch dời của tài sản, Bộ luật dân sự năm 2015 tiếp tục chia tài sản thành: Bất động sản và động sản, trong đó bất động sản, đất đai chiếm vị trí đầu tiên bởi vì đặc tính vốn có tự nhiên, cố định về vị trí. Mặc dù quyền sử dụng đất đã được coi là một loại tài sản và không còn tranh luận[1] nhưng các nhà làm luật vẫn “loanh quanh” trong việc xác định đó có là bất động sản hay không bằng việc chỉ quy định chung chung: “Các tài sản khác gắn liền với đất đai” (Điều 174, Bộ luật Dân sự 2005 và được kế thừa bởi Điều 107, Bộ luật Dân sự 2015).

Quy định của pháp luật hiện hành về bất động sản như trên dẫn đến hai cách hiểu về thuật ngữ “gắn liền”. Với cách hiểu sự gắn liền đó là về mặt vật lý thì chỉ tài sản nào tồn tại ở dạng vật mà gắn liền với đất mới là bất động sản, nhưng nếu theo cách hiểu sự gắn liền đó là mối liên hệ, là đi theo thì quyền sử dụng đất phải được xác định là bất động sản.

Để thống nhất cách hiểu về loại tài sản là quyền sử dụng đất trong điều kiện luật Việt Nam, chúng tôi thấy rằng, luật phải xác định rõ: Quyền sử dụng đất là một bất động sản.

- Giải quyết triệt để các thuật ngữ khó hiểu, chưa rõ ràng

Do nhiều lý do khác nhau, quy định về sở hữu và đất đai của pháp luật hiện hành vẫn còn quá nhiều thuật ngữ khó hiểu, chung chung. Một khung pháp lý chỉ được coi là hoàn thiện chừng nào các khái niệm phải được quy định thống nhất trong luật và cụ thể, rõ ràng. Chẳng hạn, trước đây cùng khái niệm “sở hữu toàn dân” còn có khái niệm “sở hữu Nhà nước”, thì hiện nay, Hiến pháp năm 2013, Luật Đất đai năm 2013, Bộ luật Dân sự năm 2015 đều chỉ dùng một khái niệm “sở hữu toàn dân” để chỉ về hình thức sở hữu tài sản mà trong đó Nhà nước đại diện chủ sở hữu để thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối với tài sản.

Đã có nhiều bình luận về khái niệm “sở hữu toàn dân” với các góc độ khác nhau: “Về mặt lý thuyết, quyền quy hoạch sử dụng đất đương nhiên thuộc chủ sở hữu đất... Trên thực tế, nhân danh vai trò “đại diện chủ sở hữu toàn dân”, các cơ quan chính quyền nắm giữ toàn quyền và độc quyền trong việc lập và sửa đổi quy hoạch. Quá trình lạm dụng sẽ bắt đầu một cách “bài bản” khi có các nhóm lợi ích tư nhân từ phía các doanh nghiệp tham gia, thậm chí chi phối, dẫn đến hậu quả là quy hoạch không còn phục vụ các mục đích “quốc kế dân sinh” mà chỉ nhằm hỗ trợ các nhóm lợi ích tư nhân tìm kiếm lợi nhuận thông qua các dự án kinh tế cụ thể”[2]

Theo quy định của Hiến pháp và Bộ luật Dân sự, đất đai là tài sản thuộc sở hữu của nhân dân, nhân dân thực hiện quyền của chủ sở hữu đất đai thông qua người đại diện là Nhà nước. Tuy nhiên, cần phải có những quy định cụ thể về nội hàm của thuật ngữ này nhằm xác định quyền của người dân đối với việc Nhà nước thực hiện quyền của “đại diện chủ sở hữu về đất đai” như quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất, chính sách tài chính về đất đai.

Ngoài ra, các thuật ngữ như “giá đất”, “giá trị quyền sử dụng đất”, “thị trường quyền sử dụng đất” hay “thị trường đất đai” cũng đang còn nhiều tranh luận. Để làm rõ sự khác biệt giữa giá đất và giá trị quyền sử dụng đất, luật cần quy định rõ hơn về giá đất theo hướng là đơn giá xác định bằng tiền cho một đơn vị diện tích đất nhất định. Thị trường bất động sản luôn đóng vai trò quan trọng trong quá trình phát triển của nền kinh tế của quốc gia và là động lực thúc đẩy sự phát triển các loại thị trường khác. Để bảo đảm tính minh bạch của thị trường bất động sản, cần có một hệ thống pháp luật đầy đủ, rõ ràng và ổn định, quy hoạch sử dụng đất khả thi, công khai, giá đất được xác định phù hợp với giá thị trường hoặc theo giá thị trường, cơ chế định giá chính xác; mọi thửa đất đang sử dụng phải được nhà nước công nhận về mặt pháp lý, dễ dàng đăng ký quyền sở hữu đối với mọi tài sản gắn liền với đất; thông tin về bất động sản đầy đủ, chính xác, công khai và mọi chủ thể có nhu cầu đều được quyền tiếp cận. Đồng thời phải xây dựng khung pháp lý phù hợp với các nguyên tắc thị trường, trong đó phải có quy định các vấn đề cơ bản như: Cấu trúc quan hệ sở hữu, quyền sở hữu tài sản, bất động sản, phạm vi, đối tượng của các giao dịch về bất động sản, thủ tục, hợp đồng và các biện pháp thực hiện giao dịch. Phải tạo ra và bảo đảm sự bình đẳng giữa các chủ thể tham gia thị trường, quyền tự do cạnh tranh công khai, hạn chế sự can thiệp của Nhà nước. Hệ thống thông tin công khai, minh bạch về quy hoạch, địa chính, hồ sơ, đất đai, tình trạng pháp lí của bất động sản... cần được tuyên truyền rộng rãi bởi dịch vụ hỗ trợ cho thị chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

Trong quá trình thực thi, phải đảm bảo việc đăng ký quyền sử dụng đất nhanh chóng, thuận lợi, đơn giản hóa việc thu thuế, lệ phí trước bạ. Đăng ký quyền sử dụng đất góp phần công khai hóa các thông tin liên quan đến đất đã được đăng ký quyền sử dụng, bởi đó “là việc kê khai và ghi nhận tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất và quyền quản lý đất đối với một thửa đất vào hồ sơ địa chính”[3].

Hiện nay, quy định của pháp luật về việc nộp thuế chuyển quyền và lệ phí trước bạ khi đăng ký việc chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở hữu bất động sản còn rườm rà. Vì vậy, hoàn thiện được việc đăng ký quyền sử dụng đất trước hết cần có quy định để gộp tất cả các loại phí thành một khoản thanh toán một cửa.

Tiến hành nâng cao tính liên kết, đồng bộ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch xây dựng, quy hoạch ngành, lĩnh vực khác có sử dụng đất. Công tác quy hoạch sử dụng đất phải tổng hợp, cân đối, phân bổ hợp lý, sử dụng hiệu quả đất đai cho các ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ và đơn vị hành chính. Quy hoạch xây dựng và quy hoạch ngành, lĩnh vực có sử dụng đất phải phù hợp với các chỉ tiêu, tiến độ sử dụng đất được phân bổ trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Cần thu hẹp các đối tượng được giao đất và mở rộng đối tượng được thuê đất. Quản lý chặt chẽ việc chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất có rừng phòng hộ, rừng đặc dụng theo hướng chỉ được chuyển đổi mục đích sử dụng các loại đất này sang đất phi nông nghiệp nếu để thực hiện dự án thật sự cần thiết cho lợi ích quốc gia hoặc an sinh xã hội.

Tiến hành cải cách hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai. Đây là một đòi hỏi quan trọng hiện nay nhằm góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển, đồng thời làm lành mạnh hóa thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất, phát huy mọi nguồn lực đầu tư, sản xuất, kinh doanh do đất đai mang lại. Mặc dù Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn đã có nhiều quy định mới về quản lý hành chính trong lĩnh vực đất đai nhưng vẫn còn chung chung và chưa thật sự sát với thực tế cuộc sống. Chẳng hạn, chưa có sự quy định cụ thể về hình thức cho việc lấy ý kiến của nhân dân về quy hoạch, sử dụng đất mà mới chỉ dừng lại ở việc quy định về hồ sơ lấy ý kiến, báo cáo tổng hợp, tiếp thu, giải trình ý kiến của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công khai trên trang thông tin điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Tổng cục Quản lý đất đai đối với cấp quốc gia. Để tăng cường và phát huy hiệu quả giám sát của nhân dân trong quản lý và quy hoạch đất đai, nhằm sử dụng hiệu quả nguồn lực đất đai, luật cần có quy định cụ thể về quy trình lấy ý kiến của nhân dân đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

 Tiếp tục hoàn thiện cơ chế tài chính đất đai. Sau khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực, chính sách tài chính, cơ chế tài chính về đất đai đã từng bước đem lại hiệu quả tích cực. Cơ chế tài chính về đất đai, được quy định một cách cụ thể, minh bạch, tăng cường việc sử dụng đất theo đúng kế hoạch sử dụng đất hàng năm đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, tăng cường sự chủ động của Nhà nước điều tiết nguồn cung về đất đai ra thị trường, nâng cao hiệu quả sử dụng đất; phát huy nguồn lực từ đất đai phục vụ cả phát triển kinh tế và xã hội. Đồng thời, đã mở rộng việc sử dụng đất cho các đối tượng và nhà đầu tư, tạo điều kiện cho nhà đầu tư cả trong nước và nước ngoài tiếp cận đất đai dễ dàng để triển khai thực hiện các dự án đầu tư thuận lợi theo tiến độ của dự án đã được phê duyệt.

Hoàn thiện cơ chế tài chính đất đai bằng việc ban hành kịp thời Quy chế mẫu về quản lý, sử dụng Quỹ phát triển đất, quy định các phương thức, nguồn vốn và cơ chế tài chính trong tạo lập phát triển quỹ đất. Tiến hành từng bước xây dựng cơ sở dữ liệu về giá đất trong cơ sở dữ liệu về đất đai đáp ứng yêu cầu xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất, định giá đất cụ thể và yêu cầu quản lý nhà nước về đất đai, cung cấp thông tin cho người dân và doanh nghiệp. Tăng cường thực hiện đấu giá, đấu thầu công khai quyền sử dụng đất, nhất là đối với các lô đất có vị trí thuận tiện, có nhiều lợi thế để nâng cao hiệu quả sử dụng đất và tăng thu ngân sách nhà nước và bổ sung cơ chế thoả thuận giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất, giá thuê đất.

Tiến hành rà soát để lập lại quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai phù hợp với yêu cầu mới của quá trình tái cơ cấu nông nghiệp. Theo thống kê năm 2013, tổng diện tích đất nông nghiệp của nước ta là 262.805km2 (chiếm tới 79,4%). Nhưng Việt Nam là một trong những quốc gia có mức độ phân mảnh đất đai cao nhất so với khu vực và thế giới. Sự phân mảnh đất đai không những không đáp ứng được yêu cầu hiện đại hóa sản xuất nông nghiệp mà còn dẫn đến tình trạng lãng phí đất đai do diện tích đất được sử dụng làm ranh giới, bờ thửa quá nhiều. Để nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp, cần tập trung đất cho phát triển nông nghiệp hiện đại, phân bổ hợp lý đất đai giữa đất trồng cây lương thực, đất trồng rừng, đất phi công nghiệp, đất dịch vụ, đất chỉnh trang và phát triển đô thị.

Với chức năng là luật quy định về quản lý nhà nước đối với đất đai, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định về điều kiện chuyển quyền sử dụng đất (trong đó có chuyển nhượng quyền sử dụng đất) bao gồm: (i) Có giấy chứng nhận; (ii) Đất không có tranh chấp; (iii) Quyền sử dụng đất không bị kê biên để bảo đảm thi hành án; (iv) Trong thời hạn sử dụng đất thì Luật Kinh doanh bất động sản không cần quy định lại các điều kiện này. Vì vậy, thay vì nhắc lại các điều kiện này (tại khoản 2, Điều 9 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014) thì khoản này chỉ cần quy định: Các loại đất được phép kinh doanh quyền sử dụng đất phải có đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật về đất đai.

Ngoài ra, cần xác định cụ thể hơn về thời điểm có hiệu lực của hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất hay thời điểm xác lập quyền sử dụng đất của bên nhận chuyển quyền sử dụng đất; đảm bảo tính thống nhất về vấn đề này trong các văn bản pháp luật.

Nếu như Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản đã xác định cụ thể về thời điểm có hiệu lực của hợp đồng mua bán nhà ở[4], hợp đồng kinh doanh bất động sản[5] thì quy định của Bộ luật Dân sự và Luật Đất đai còn hết sức mập mờ, khó hiểu. Bộ luật Dân sự (cả Bộ luật Dân sự năm 2005 và Bộ luật Dân sự năm 2015) đều quy định rằng: “Việc chuyển quyền sử dụng đất có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký theo quy định của Luật Đất đai”,[6] đồng thời, khoản 3, Điều 188, Luật Đất đai năm 2013 cũng đã quy định: “Việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất phải đăng ký tại cơ quan đăng ký đất đai và có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính”. Khái niệm “Việc chuyển quyền sử dụng đất” (thuật ngữ dùng trong Bộ luật Dân sự) và “Việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất” (thuật ngữ được dùng trong Luật Đất đai năm 2013) được hiểu là giao dịch chuyển quyền sử dụng đất hay việc thực hiện các thủ tục chuyển quyền sử dụng đất?

Có cách hiểu cho rằng các thật ngữ trên đều nhằm xác định thời điểm dịch chuyển quyền sử dụng đất từ người chuyển quyền sang bên nhận chuyển quyền sử dụng đất. Xét theo ngữ cảnh thì thuật ngữ: “Việc chuyển quyền sử dụng đất” trong Bộ luật Dân sự là nói đến thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất, và vì thế “chuyển quyền sử dụng đất có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký” sẽ được hiểu là quyền sử dụng đất được xác lập ở bên nhận chuyển nhượng từ thời điểm đăng ký. Ngược lại, thuật ngữ “Việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất” trong Luật Đất đai là nói đến các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất, vì vậy sẽ được hiểu là các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất có hiệu lực từ thời điểm đăng ký.

Cho đến thời điểm này, Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai. Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản đều đã được sửa đổi, bổ sung và ban hành với nhiều sửa đổi và quy định mới phù hợp với thực tiễn đời sống. Trong quá trình hoàn thiện quy định pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất cần chú trọng một số điểm sau:

Một là, đảm bảo tính công bằng, quyền tự định đoạt, quyền tự do kinh doanh trong hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

Hai là, đảm bảo tính an toàn, nhanh gọn và hiệu quả trong các giao dịch chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

Ba là, cần xác định quyền sử dụng đất là một loại bất động sản thuộc quyền sở hữu của người sử dụng đất; xác định lại điều kiện chuyển quyền sử dụng đất, xem xét để sửa đổi lại khoản 2, Điều 210, Luật đất đai năm 2013.

Đây có thể xem là phương hướng của khung pháp lý để thị trường bất động sản được phát triển lành mạnh.

Tài liệu tham khảo:

[1]. Xem “Nghiên cứu về tài sản trong Luật Dân sự Việt Nam” - Nguyễn Ngọc Điện, NXB Trẻ thành phố Hồ Chí Minh 1999.

[2]. Xem “Chế độ sở hữu toàn dân và vấn đề sở hữu đất đai” - Bài viết của LS. Nguyễn Tiến Lập đăng trên Báo điện tử Tia sáng của Bộ Khoa học & Công nghệ ngày 20/10/2010.

[3]. Xem khoản 15, Điều 3, Luật Đất đai 2013.

[4]. Khoản 1, Điều 122. Luật Nhà ở quy định:

Trường hợp mua bán, tặng cho, đổi, góp vốn, thế chấp nhà ở, chuyển nhượng hợp đồng mua bán nhà ở thương mại thì phải thực hiện công chứng, chứng thực hợp đồng, trừ trường hợp quy định tại khoản 2 Điều này. Đối với các giao dịch quy định tại khoản này thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng là thời điểm công chứng, chứng thực hợp đồng.

[5]. Khoản 3, Điều 17, Luật Kinh doanh bất động sản quy định:

Thời điểm có hiệu lực của hợp đồng do các bên thỏa thuận và ghi trong hợp đồng. Trường hợp hợp đồng có công chứng, chứng thực thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng là thời điểm công chứng, chứng thực. Trường hợp các bên không có thỏa thuận, không có công chứng, chứng thực thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng là thời điểm các bên ký kết hợp đồng.

[6]. Xem Điều 692, Bộ luật Dân sự năm 2005 và Điều 503, Bộ luật Dân sự năm 2015.