Hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan tư pháp địa phương

Những năm qua, để đáp ứng  yêu cầu của sự nghiệp đổi mới, được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, sự cố gắng, nỗ lực của toàn ngành, hệ thống các cơ quan tư pháp trong cả nước đã từng bước được củng cố và kiện toàn. Các cơ quan tư pháp địa phương đã khẳng định được vị trí, vai trò trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong đời sống xã hội. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp địa phương cũng đã bộc lộ những hạn chế nhất định cần phải hoàn thiện, đặc biệt là trước yêu cầu đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị.

1. Khái quát mô hình tổ chức cơ quan tư pháp địa phương và yêu cầu hoàn thiện

1.1. Khái quát về cơ quan tư pháp địa phương

Trên cơ sở Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước, ngày 22/12/2014, Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BVN hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Phòng Tư pháp thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi là Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV). Thông tư liên tịch này đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng để các địa phương kiện toàn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy, biên chế các cơ quan tư pháp. Theo đó, vị trí, vai trò của Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp được xác định như sau:

- Theo khoản 1 Điều 1 của Thông tư, Sở Tư pháp là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là UBND cấp tỉnh), thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về: Công tác xây dựng và thi hành pháp luật; theo dõi thi hành pháp luật; kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; kiểm soát thủ tục hành chính; pháp chế; phổ biến, giáo dục pháp luật; hòa giải ở cơ sở; hộ tịch; quốc tịch; chứng thực; nuôi con nuôi; lý lịch tư pháp; bồi thường nhà nước; trợ giúp pháp lý; luật sư; tư vấn pháp luật; công chứng; giám định tư pháp; bán đấu giá tài sản; trọng tài thương mại; quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và công tác tư pháp khác theo quy định của pháp luật.

- Theo khoản 1 Điều 4 của Thông tư, Phòng Tư pháp là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là UBND cấp huyện), thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND cấp huyện quản lý nhà nước về: Công tác xây dựng và thi hành pháp luật; theo dõi thi hành pháp luật; kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; kiểm soát thủ tục hành chính; phổ biến, giáo dục pháp luật; hòa giải ở cơ sở; nuôi con nuôi; hộ tịch; chứng thực; bồi thường nhà nước; trợ giúp pháp lý; quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và công tác tư pháp khác theo quy định của pháp luật.

- Đối với cấp xã, do không có cơ quan chuyên môn, nên công chức tư pháp – hộ tịch thực hiện tham mưu, giúp UBND cấp xã tổ chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã trong các lĩnh vực: Tư pháp và hộ tịch trên địa bàn theo quy định của pháp luật[1].

1.2. Yêu cầu hoàn thiện mô hình tổ chức cơ quan tư pháp địa phương

Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị Trung ương 6 Ban Chấp hành Trung ương khóa XII về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã chỉ rõ một số quan nhiệm vụ đối với cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện: “Rà soát, sắp xếp tổ chức bên trong của các sở, ngành theo hướng tinh gọn đầu mối, kiên quyết cắt giảm số lượng, sắp xếp lại phòng, chi cục, trung tâm, ban quản lý dự án và đơn vị sự nghiệp thuộc sở, ngành; sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật liên quan nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã và quy định khung số lượng cán bộ, công chức cấp xã cho phù hợp theo hướng xác định rõ vị trí việc làm, tiêu chuẩn chức danh, đặc thù của địa phương và bảo đảm giảm biên chế”. Đồng thời, Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII; Kế hoạch số 07-KH/TW ngày 27/11/2017 của Bộ Chính trị thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW và Nghị quyết số 56/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội về việc tiếp tục cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã yêu cầu các địa phương: “Rà soát, sắp xếp lại tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện theo quy định khung của Chính phủ; sắp xếp, tổ chức lại các đơn vị sự nghiệp công lập theo ngành, lĩnh vực và nhu cầu của thị trường, xã hội; thực hiện tinh giản biên chế theo lộ trình, giảm số lượng cấp phó của các cơ quan, tổ chức, đơn vị phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương” (thực hiện từ năm 2019).

Thực hiện chủ trương trên, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 10//2020/NĐ-CP ngày 14/9/2020 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Nghị định số 108/2020/NĐ-CP ngày 14/9/2020 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 37/2014/NĐ-CP ngày 05/5/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Theo đó, các Nghị định này đã bổ sung tiêu chí thành lập các tổ chức bên trong thuộc các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện. Triển khai thực hiện yêu cầu nêu trên, một số cơ quan tư pháp địa phương đã tham mưu với lãnh đạo tỉnh ủy, thành ủy tổ chức kiện toàn các cơ quan tư pháp địa phương[2].

2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan tư pháp địa phương

2.1. Đối với Sở Tư pháp

Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV quy định theo hướng thống nhất về số lượng, tên gọi và chức năng, nhiệm vụ các phòng chuyên môn thuộc Sở Tư pháp nhằm tạo điều kiện thống nhất đầu mối quản lý giữa Bộ Tư pháp và các đơn vị thuộc Sở Tư pháp, cũng như tạo sự thống nhất, thuận tiện cho việc liên hệ, phối hợp công tác giữa các Sở Tư pháp. Theo quy định tại Điều 3 Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV, cơ cấu tổ chức của các Sở Tư pháp được quy định cụ thể như sau: Đối với Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, các tổ chức thuộc Sở Tư pháp được thành lập phù hợp với tình hình thực tế của địa phương, bao gồm Văn phòng Sở, Thanh tra Sở và không quá 09 phòng chuyên môn, nghiệp vụ; trường hợp vượt quá thì Chủ tịch UBND thành phố chỉ đạo xây dựng Đề án thành lập tổ chức và phải thống nhất với Bộ Nội vụ, Bộ Tư pháp trước khi quyết định; đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khác, cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp có Văn phòng Sở, Thanh tra Sở và 06 phòng chuyên môn, nghiệp vụ. Ngoài ra, việc thành lập Phòng Tổ chức cán bộ thuộc Sở hoặc bộ phận tổ chức cán bộ thuộc Văn phòng Sở do Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định, đồng thời, Phòng Lý lịch tư pháp được thành lập tại các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương theo Quyết định số 2369/QĐ-TTg ngày 28/12/2010 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án Xây dựng Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia và kiện toàn tổ chức thuộc Sở Tư pháp để xây dựng, quản lý cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp.

Ngoài các đơn vị thực hiện chức năng quản lý nhà nước, Sở Tư pháp còn có các đơn vị sự nghiệp trực thuộc, bao gồm các Phòng Công chứng, Trung tâm Trợ giúp pháp lý và Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản. Thực hiện Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV, cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương về cơ bản được kiện toàn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tên gọi của các Phòng chuyên môn, nghiệp vụ thuộc các Sở Tư pháp phù hợp với quy định của Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV.

2.2. Đối với Phòng Tư pháp

Theo Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV, cơ cấu tổ chức của Phòng Tư pháp được quy định như sau: Phòng Tư pháp có Trưởng phòng, không quá 03 Phó Trưởng phòng và các công chức khác. Trưởng phòng chịu trách nhiệm trước UBND, Chủ tịch UBND cấp huyện và trước pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và toàn bộ hoạt động của Phòng và công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã trên địa bàn. Phó Trưởng phòng là người giúp Trưởng phòng phụ trách và theo dõi một số mặt công tác; chịu trách nhiệm trước Trưởng phòng và trước pháp luật về nhiệm vụ được phân công. Khi Trưởng phòng vắng mặt, một Phó Trưởng phòng được Trưởng phòng ủy nhiệm điều hành các hoạt động của Phòng.

2.3. Đối với công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã

Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV không có một chương riêng hướng dẫn về công tác tư pháp của UBND cấp xã như Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV, vì trong quá trình xây dựng Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV có ý kiến cho rằng, trách nhiệm hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ đối với công tác tư pháp cấp xã đã được giao cho Sở Tư pháp và Phòng Tư pháp thực hiện, trong khi đó, việc bố trí biên chế đội ngũ công chức xã, phường, thị trấn đã được hướng dẫn trong các văn bản có liên quan của Bộ Nội vụ. Do đó, các thông tư liên tịch giữa các Bộ, ngành và Bộ Nội vụ đều được thống nhất xây dựng theo hướng chỉ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức đối với các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh và cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện.

2.4. Một số vướng mắc về tổ chức và hoạt động của cơ quan tư pháp địa phương trong thời điểm hiện nay

Một là, việc thực hiện cơ cấu tổ chức của các Sở Tư pháp theo quy định của Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV hiện đã bộc lộ những bất cập do biên chế hành chính được giao cho Sở Tư pháp hiện nay còn hạn chế, tình trạng các phòng chuyên môn, nghiệp vụ của Sở Tư pháp chỉ bố trí được từ 02 - 03 biên chế/phòng diễn ra khá phổ biến, dẫn đến những hạn chế, bất cập nhất định trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của các Sở Tư pháp. Hơn nữa, khối lượng công việc tại các Sở Tư pháp, giữa các phòng chuyên môn thuộc Sở cũng có sự khác biệt tùy theo từng địa bàn và tình hình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, do đó, dẫn đến sự không đồng đều trong việc bố trí, thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các phòng chuyên môn thuộc Sở.

Hai là, việc quy định cơ cấu tổ chức của Phòng Tư pháp có ý nghĩa quan trọng vì nó giúp xác định định biên của Phòng Tư pháp phải có tối thiểu từ 04 đến 05 biên chế để giúp UBND cấp huyện triển khai công tác tư pháp ở địa phương như đã nêu ở trên. Qua theo dõi, tổng hợp báo cáo của các địa phương, hiện nay, trung bình mỗi Phòng Tư pháp trên cả nước có 4,6 công chức/phòng. Tuy nhiên, việc thực hiện cơ cấu tổ chức của Phòng Tư pháp theo quy định của Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV trong bối cảnh thực hiện chủ trương tinh giản tổ chức bộ máy, biên chế hiện nay về cơ bản là khó khả thi, đòi hỏi cần nghiên cứu, sửa đổi cho phù hợp với thực tiễn và yêu cầu thực thi nhiệm vụ.

Ba là, hiện nay các quy định về chức năng, nhiệm vụ và việc bố trí đội ngũ công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã đang nằm trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, như: Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 34/2019/NĐ-CP ngày 24/4/2019 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số quy định về cán bộ, công chức cấp xã và người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố); Thông tư số 13/2019/TT-BNV ngày 06/11/2019 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ hướng dẫn một số quy định về cán bộ, công chức cấp xã và người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố; Nghị định số 123/2015/NĐ-CP ngày 15/11/2015 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Hộ tịch. Thực tế này dẫn đến việc triển khai công tác tư pháp cấp xã còn nhiều khó khăn do chưa bao quát được hết các nhiệm vụ theo quy định, chất lượng và hiệu quả quản lý còn thấp, gây ảnh hưởng nhất định tới quyền và lợi ích của công dân, hạn chế tới sự phát triển kinh tế - xã hội và quản lý thống nhất công tác tư pháp từ Trung ương tới cơ sở.

Bốn là, sau hơn bốn năm thực hiện Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV, nhiều quy định của Thông tư không còn phù hợp với các văn bản mới được ban hành, như công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; công tác bồi thường nhà nước; công tác trợ giúp pháp lý; công tác bổ trợ tư pháp cần được rà soát, cập nhật để bảo đảm phù hợp với quy định của các văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành trong các lĩnh vực nêu trên.

Năm là, việc phân cấp trong một số lĩnh vực của Bộ, Ngành trong thời gian qua còn lúng túng; chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tư pháp có việc chưa tập trung vào việc tham mưu, quản lý vĩ mô, đặc biệt là trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; có những việc Bộ đang làm mang tính sự vụ; có việc cấp tỉnh, cấp huyện có thể làm được. Ngược lại, có những việc Bộ cần quản lý thống nhất nhưng đang được phân cấp cho cấp dưới, thậm chí cấp xã thực hiện. Do vậy, trong thời gian tới, cần nghiên cứu lại việc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ.

3. Một số giải pháp hoàn thiện mô hình tổ chức hoạt động của các cơ quan tư pháp địa phương

Thứ nhất, về thể chế, trên cơ sở Nghị định số 107/2020/NĐ-CP, Nghị định số 108/2020/NĐ-CP, Bộ Tư pháp ban hành Thông tư thay thế Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV và UBND cấp tỉnh tổ chức thực hiện việc sắp xếp, kiện toàn tổ chức bộ của các cơ quan tư pháp địa phương.

Thứ hai, thực hiện rà soát, sắp xếp lại tổ chức bộ máy của các cơ quan tư pháp địa phương theo hướng sau:

- Đối với Sở Tư pháp, UBND các tỉnh thực hiện rà soát, sắp xếp các phòng thuộc Sở Tư pháp tại các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương theo hướng: (i) Các tổ chức được thành lập thống nhất thuộc các Sở Tư pháp gồm có: Văn phòng, Thanh tra2; (ii) Các phòng nghiệp vụ; (iii) Các đơn vị sự nghiệp trực thuộc Sở. Trong đó, việc thành lập các phòng chuyên môn, nghiệp vụ được thành lập phù hợp với đặc điểm của từng địa phương theo các lĩnh vực: Xây dựng và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; hành chính tư pháp; bổ trợ tư pháp; lý lịch tư pháp. Căn cứ vào khối lượng công việc, tính chất, đặc điểm quản lý của công tác tư pháp cụ thể của địa phương, Giám đốc Sở Tư pháp chủ trì, phối hợp với Giám đốc Sở Nội vụ trình UBND cấp tỉnh quyết định cụ thể tên gọi các phòng nghiệp vụ để bao quát các lĩnh vực nêu của Sở Tư pháp với số lượng là: 07 đối với Sở Tư pháp cấp tỉnh loại đặc biệt; 06 đối với Sở Tư pháp cấp tỉnh loại 01; 05 đối với Sở Tư pháp cấp tỉnh loại 02 và loại 03.

- Đối với các đơn vị sự nghiệp thuộc Sở, thực hiện rà soát, sắp xếp, kiện toàn các đơn vị sự nghiệp đảm bảo phù hợp với Danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước của Bộ Tư pháp, bảo đảm tinh gọn, có cơ cấu hợp lý và đồng bộ, thống nhất. Trong quá trình sắp xếp, giảm tối thiểu 10% đơn vị sự nghiệp công lập và giảm tối thiểu 10% biên chế sự nghiệp hưởng lương từ ngân sách nhà nước so với năm 2015.

- Đối với Phòng Tư pháp, cần quy định rõ số lượng biên chế tối thiểu của Phòng Tư pháp nhằm khắc phục tình trạng thành lập phòng có quy mô quá nhỏ (dưới 05 biên chế, thậm chí, chỉ có 01 đến 02 biên chế/phòng); quy định rõ số lượng Phó Trưởng phòng (có thể theo phương án quy định số lượng bình quân mỗi phòng có 02 Phó Trưởng phòng hoặc quy định số lượng Phó Trưởng phòng căn cứ vào số lượng biên chế của phòng và theo loại đơn vị hành chính loại I, loại II, loại III).

- Đối với công tác tư pháp ở cấp xã, tiến hành sửa đổi Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BNT-BN ngày 22/12/2014 của Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Phòng Tư pháp thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh theo hướng bổ sung thêm 01 chương về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND xã và vị trí vai trò, nhiệm vụ của công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã. Việc sửa đổi này giúp cho việc triển khai công tác tư pháp ở cấp xã được thuận lợi, tránh tình trạng mỗi địa phương lại quy định khác nhau, không đầy đủ về nhiệm vụ tư pháp cấp xã, đồng thời, giúp cho việc xác định vị trí việc làm và định biên cho công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã ở các địa phương được thuận lợi hơn.

Thứ ba, kiện toàn đội ngũ cán bộ, thực hiện rà soát, sắp xếp gắn với cơ cấu lại và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; hoàn thiện các quy định, quy chế nội bộ trong công tác cán bộ, đặc biệt là liên quan đến chế độ, chính sách của cán bộ, công chức, đảm bảo hiệu lực, hiệu quả, dân chủ, công khai và minh bạch. Tăng cường kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định về sắp xếp, tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế, thực hiện quy trình bổ nhiệm cán bộ và việc thực hiện các chế độ chính sách khác đối với cán bộ, công chức, viên chức; tiếp tục thực hiện nghiêm chỉ tiêu tinh giản biên chế theo yêu cầu của Nghị quyết số 39-NQ/TW, Nghị quyết số 18-NQ/TW và Nghị quyết số 19-NQ/TW.

Thứ tư, quản lý biên chế gắn với vị trí việc làm; đẩy nhanh tiến độ xây dựng, hoàn thiện danh mục và bản mô tả vị trí việc làm trong của các cơ quan tư pháp địa phương để thực hiện sắp xếp, bố trí cán bộ, công chức, viên chức, tinh giản biên chế và cải cách chính sách tiền lương.  

[1]. Khoản 6 Điều 2 Thông tư số 13/2019/TT-BNV ngày 06/11/2019 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ hướng dẫn một số quy định về cán bộ, công chức cấp xã và người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố

[2]. Theo quy định tại Điều 4 và Điều 23 Luật Thanh tra thì: Thanh tra sở là cơ quan của sở, giúp Giám đốc sở tiến hành thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật; Thanh tra sở được thành lập ở những sở thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ủy quyền của Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc theo quy định của pháp luật.