Hoàn thiện pháp luật về đầu tư theo hình thức đối tác công tư ở Việt Nam

Tóm tắt: Bài viết phân tích bất cập của pháp luật Việt Nam về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, từ đó đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về vấn đề này nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng phần vốn góp của Nhà nước trong các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư.

Abstract: The paper analyzes shortcomings of Vietnamese investment law under public-private partners (PPP) form, from that to make some recommendations for law completion on this issue in order to improve use effect of state capital in investment projects under PPP.

Trong điều kiện nền kinh tế hiện nay, các nước trên thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng đều gặp phải rất nhiều khó khăn trong việc bảo đảm nguồn thu của ngân sách nhà nước để có thể đáp ứng cho các nhu cầu chi cho các hoạt động của Nhà nước cũng như chi cho xây dựng cơ sở hạ tầng, cung cấp dịch vụ công... Để giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước, tăng cường nguồn lực đầu tư cho xây dựng cơ sở hạ tầng, một trong những biện pháp được áp dụng đó là thiết lập mối quan hệ hợp tác giữa nhà nước và tư nhân, hay còn được gọi là đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (viết tắt là PPP).

Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư được hiểu là việc thực hiện các dự án trên cơ sở hợp đồng thỏa thuận về quyền, trách nhiệm và phân chia rủi ro giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để đầu tư xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp, mở rộng, quản lý, vận hành công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trong một số lĩnh vực.

1. Pháp luật Việt Nam về đầu tư theo hình thức đối tác công tư

Các nước nói chung, Việt Nam nói riêng để thực hiện đầu tư theo hình thức PPP cần có khung pháp lý hỗ trợ cho việc thực hiện đầu tư theo phương thức này. Hiện nay, trên thế giới đã có rất nhiều nước ban hành những quy định pháp luật về PPP nhưng mỗi nước khác nhau thì lại có những cách quy định riêng. Có những nước thì ban hành Luật về PPP, có những nước thì quy định rải rác trong các văn bản pháp luật có liên quan, có những nước thì thông qua các chính sách để thực hiện. Ở Việt Nam, cơ chế hợp tác công - tư chính thức được triển khai thực hiện từ ngày 15/01/2011, sau khi Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư được ban hành kèm theo Quyết định số 71/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ, sau này là Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (Nghị định số 15/2015/NĐ-CP). Tuy nhiên, trước đó một số loại hình PPP đã được áp dụng tại Việt Nam như BOT, BTO, BT theo Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT), hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO), hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT) và hiện nay hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư chịu sự điều chỉnh trực tiếp của Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 04/5/2018 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (Nghị định số 63/2018/NĐ-CP).

Có thể nói, Việt Nam có nhiều điều kiện thuận lợi để phát triển hình thức PPP và nếu có một khuôn khổ pháp lý phù hợp sẽ góp phần thúc đẩy hợp tác kinh doanh không những trong nội địa mà còn tạo nhiều thuận lợi hơn cho các doanh nghiệp nước ngoài khi tham gia đầu tư vào Việt Nam. Tuy nhiên, thực tiễn thời gian qua cũng cho thấy, đầu tư theo hình thức PPP vẫn tồn tại những hạn chế căn bản, trở thành rào cản đối với khu vực tư nhân khi tham gia đầu tư vào cơ sở hạ tầng cũng như các lĩnh vực khác cần có sự hợp tác giữa Nhà nước và nhà đầu tư. Điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân và một trong những nguyên nhân đó là hiện nay các quy định pháp luật về điều chỉnh về phần vốn góp của nhà nước trong các dự án PPP còn chưa thực sự phù hợp.

Trong các dự án PPP bao giờ cũng có sự tham gia của một bên là cơ quan nhà nước có thẩm quyền và một bên là nhà đầu tư tư nhân. Mỗi bên chủ thể tham gia vào dự án với các mục tiêu khác nhau. Thông thường, đối với phía Nhà nước là nhằm hướng tới mục tiêu thu hút nguồn vốn đầu tư của các nhà đầu tư tư nhân trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công cho xã hội nhằm giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước, còn bên phía nhà đầu tư tham gia vào quan hệ này bao giờ cũng hướng tới mục tiêu lợi nhuận. Nhưng xuất phát từ đặc điểm của các dự án đầu tư theo phương thức này thường cần một nguốn vốn đầu tư rất lớn nên sẽ dẫn đến việc nếu như chỉ để cho các nhà đầu tư tư nhân bỏ vốn đầu tư thì cũng sẽ rất khó để có thể thực hiện được. Nên pháp luật Việt Nam cũng như pháp luật của nhiều nước trên thế giới khi điều chỉnh về quan hệ này và để đảm bảo tính khả thi của dự án PPP bao giờ cũng có những quy định về giá trị phần vốn nhà nước tham gia để thực hiện dự án PPP.

Trước đây, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP quy định, vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP bao gồm: Vốn ngân sách Nhà nước, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn ODA và vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài. Quy định này của Nghị định số 15/2015/NĐ-CP làm hạn chế sự tham gia từ các nguồn vốn đầu tư công hợp pháp khác, dẫn đến một số bộ, ngành và địa phương có thể cân đối từ nguồn vốn đầu tư công hợp pháp khác nhưng không đáp ứng quy định để được phép bố trí. Để khắc phục bất cập đó, khoản 1 Điều 11 Nghị định số 63/2018/NĐ-CP đã mở rộng nguồn vốn được sử dụng làm phần Nhà nước tham gia thực hiện dự án hơn rất nhiều cho phù hợp với thực tiễn hoạt động. Theo đó, phần Nhà nước tham gia trong dự án PPP được thực hiện theo một hoặc các hình thức như: Vốn góp của Nhà nước; vốn thanh toán cho nhà đầu tư; quỹ đất, trụ sở làm việc, tài sản kết cấu hạ tầng thanh toán cho nhà đầu tư hoặc quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ được nhượng cho nhà đầu tư trong dự án áp dụng loại hợp đồng BT; vốn hỗ trợ xây dựng công trình phụ trợ, bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư. Còn tại khoản 2 Điều 11 Nghị định số 63/2018/NĐ-CP quy định vốn đầu tư của Nhà nước được sử dụng để thực hiện các hoạt động: Vốn góp của Nhà nước được sử dụng để hỗ trợ xây dựng công trình nhằm đảm bảo tính khả thi tài chính cho dự án; vốn góp của Nhà nước được bố trí từ nguồn vốn đầu tư công theo quy định của pháp luật về đầu tư công hoặc tài sản công theo quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản công; vốn góp của Nhà nước được bố trí từ nguồn vốn đầu tư công không áp dụng đối với dự án BT.

2. Một số vướng mắc và giải pháp

2.1. Vướng mắc

Qua thực tiễn cho thấy, việc triển khai thi hành những quy định nêu trên của pháp luật Việt Nam về đầu tư theo hình thức PPP còn gặp một số vướng mắc như sau:

Thứ nhất, về tỷ lệ phần tham gia của Nhà nước trong các dự án PPP. Theo Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, thì phần vốn nhà nước không được vượt quá 49% tổng vốn đầu tư của dự án BOT, BTO và BT và không vượt quá 30% tổng mức đầu tư của dự án PPP, trừ trường hợp khác do Thủ tướng Chính phủ quyết định. Hiện nay, Nghị định số 63/2018/NĐ-CP đã không còn đưa ra mức quy định khung về tỷ lệ phần vốn nhà nước trong dự án PPP mà tùy vào từng dự án mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ quyết định giá trị phần Nhà nước tham gia trong các dự án PPP. Cụ thể, khoản 1 Điều 12 quy định: Giá trị phần Nhà nước tham gia trong dự án PPP được xem xét trên cơ sở phương án tài chính, khả năng cân đối của nguồn vốn và các nguồn lực khác. Quy định này sẽ không chỉ góp phần gia tăng tính khả thi cho các dự án PPP, mà còn có ý nghĩa lớn trong việc nâng cao tính hấp dẫn của dự án đối với các nhà đầu tư. Thực tế cho thấy, các dự án khác nhau sẽ cần mức độ hỗ trợ khác nhau. Mức hỗ trợ của nhà nước có thể được xem xét trên từng dự án cụ thể để đạt được mục tiêu vừa xây dựng được cơ sở hạ tầng với chất lượng và hiệu quả đầu tư cao hơn so với mô hình đầu tư truyền thống, vừa giảm được gánh nặng cho ngân sách nhà nước nếu phải đầu tư hoàn toàn bằng nguồn vốn đầu tư công. Tuy nhiên, nếu không khống chế tỷ lệ phần vốn mà Nhà nước tham gia trong các dự án PPP thì sẽ lại dẫn đến một số vấn đề như: (i) Nếu như trong các dự án PPP tỷ lệ phần vốn Nhà nước tham gia quá cao thì liệu có đảm bảo được mục đích cơ bản đặt ra khi chúng ta xây dựng và áp dụng hình thức đầu tư này hay không? Đối với Việt Nam và các nước đang phát triển thì mục tiêu chủ yếu nhất khi thực hiện hình thức đầu tư này là thu hút nguồn vốn đầu tư của các nhà đầu tư trong nước và đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài; (ii) Theo quy định hiện hành thì pháp luật không quy định về giá trị phần Nhà nước tham gia mà tùy vào từng dự án cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định giá trị phần Nhà nước tham gia trong dự án PPP khi phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi. Nếu quy định như hiện nay thì rất có thể dẫn đến trường hợp cấp có thẩm quyền xác định giá trị phần Nhà nước tham gia lớn hơn so với nhu cầu thực tế của dự án để từ đó vụ lợi cho bản thân.

Thứ hai, về nguồn vốn Nhà nước tham gia trong các dự án PPP. Nghị định số 63/2018/NĐ-CP cũng quy định rõ, trên cơ sở kế hoạch đầu tư công trung hạn và kế hoạch đầu tư công hàng năm về sử dụng vốn ngân sách, vốn trái phiếu chính phủ, vốn tín dụng phát triển nhà nước, vốn hỗ trợ phát triển chính thức và các nguồn vốn khác, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể xác định được khả năng cân đối ngân sách nhằm đáp ứng nhu cầu sử dụng vốn của dự án, xác định dự án ưu tiên đầu tư cao để bố trí vốn một cách phù hợp. Cách làm này sẽ tránh được tình trạng thiếu vốn ngân sách, tình trạng đầu tư tràn lan, không đúng mục đích, kế hoạch sử dụng vốn. Đặc biệt, nhà đầu tư được đảm bảo về nguồn vốn hỗ trợ của nhà nước đúng kế hoạch, tránh được tình trạng phải kéo dài thời gian huy động vốn do ngân sách thiếu vốn.

Trong bối cảnh đã có quy định về nguồn vốn Nhà nước tham gia trong dự án PPP nhưng việc quản lý và sử dụng còn nhiều bất cập, đặc biệt là nguồn vốn đầu tư công. Trường hợp dự án PPP sử dụng vốn đầu tư công, phần vốn này cần phải được tổng hợp trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm theo quy định của pháp luật về đầu tư công, điều này dẫn đến sự thiếu linh hoạt trong công tác bố trí vốn bởi khác với dự án đầu tư công, phần vốn đầu tư công trong dự án PPP thay đổi theo từng nghiên cứu và chỉ được xác định chính xác khi ký kết hợp đồng với nhà đầu tư.

Ngoài ra, một trong những việc mà các nhà đầu tư vẫn lo ngại khi thực hiện dự án theo hình thức PPP, đó là việc bố trí vốn của Nhà nước cho giải phóng mặt bằng. Đối với các dự án nhỏ thì điều này không đáng lo ngại, tuy nhiên ở các dự án lớn, nó có thể sẽ lại kéo dài hàng năm do ngân sách không đủ.

Kinh nghiệm thực hiện chương trình PPP thành công của các quốc gia như: Hàn Quốc, Ấn Độ, Philippines cho thấy, trong giai đoạn đầu thực hiện PPP, Chính phủ cần có chiến lược tổng thể về các chính sách hỗ trợ đặc thù cho dự án PPP bên cạnh các hình thức ưu đãi đầu tư thông thường như ưu đãi về thuế, đất đai. Theo đó, các quốc gia nêu trên đã thiết lập các cơ chế như: Quỹ bù đắp thiếu hụt tài chính (Quỹ VGF), quỹ dự phòng dành cho bảo lãnh chính phủ, áp dụng bảo lãnh doanh thu tối thiểu…

Pháp luật PPP cần có các quy định về ưu đãi, chính sách hỗ trợ phù hợp trên cơ sở một số nguyên tắc nhất định, đồng thời cần lưu ý các chính sách nhằm đẩy nhanh quá trình thực hiện dự án như: Giải phóng mặt bằng, cơ chế huy động vốn cho dự án, vốn đầu tư nhà nước tham gia thực hiện dự án.

2.2. Giải pháp

Phần vốn góp của Nhà nước là một trong các yếu tố quan trọng góp phần cho việc thực hiện thành công các hợp đồng PPP. Chính vì vậy, cần phải có những giải pháp nhằm hoàn thiện hơn các quy định pháp luật về vấn đề này. Cụ thể:

Thứ nhất, cần xác định giá trị phần Nhà nước tham gia trong các dự án PPP. Về vấn đề này, hiện nay có 02 quan điểm: Quan điểm thứ nhất cho rằng, cần xác định giá trị phần vốn nhà nước tham gia vào dự án PPP trong khoảng trên 30% và khống chế dưới 50 % để khuyến khích và thu hút nguồn vốn của các nhà đầu tư tham gia dự án PPP. Quan điểm thứ hai cho rằng, không nên khống chế giá trị phần nhà nước tham gia mà quy định như hiện nay là hoàn toàn phù hợp.

Theo quan điểm của tác giả, quy định này cần phải xác định rõ giá trị phần vốn Nhà nước tham gia, nếu không quy định như vậy sẽ là không phù hợp với mục đích khi thực hiện đầu tư theo hình thức này bởi lẽ một trong những mục tiêu của PPP là huy động vốn từ các nhà đầu tư tư nhân, giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Hơn nữa, sẽ giảm được tình trạng tùy tiện của cấp có thẩm quyền khi quyết định về giá trị phần tham gia của Nhà nước trong dự án vì đã có sự ràng buộc bởi các quy định pháp luật. Mục tiêu của việc đặt ra các quy định pháp luật như vậy không chỉ nhằm đảm bảo trách nhiệm của Nhà nước trong thực hiện cam kết của mình, bên cạnh trách nhiệm của nhà đầu tư trong việc góp vốn, huy động vốn để thực hiện dự án, mà còn tạo cơ chế để đảm bảo quản lý chặt chẽ, hiệu quả nguồn vốn đầu tư công. Đặc biệt, phải làm rõ mục đích sử dụng nguồn nhà nước trong các dự án này đối với từng loại hợp đồng dự án.

Thứ hai, định hình cụ thể nguồn vốn Nhà nước tham gia trong dự án PPP. Từ thực tiễn nêu trên và qua nghiên cứu về bối cảnh nước ta, các giải pháp được đưa ra để đảm bảo việc quản lý và sử dụng nguồn vốn của Nhà nước tham gia trong các dự án PPP là: (i) Định hình phần vốn Nhà nước dưới dạng chương trình mục tiêu; (ii) Định hình phần vốn Nhà nước dưới dạng dòng ngân sách riêng nằm trong kế hoạch đầu tư công, kế hoạch tài chính trung hạn, hàng năm; (iii) Định hình phần vốn Nhà nước dưới dạng Quỹ hỗ trợ phần vốn Nhà nước trong các dự án PPP[1].

Các phương án được đưa ra đều có các ưu nhược điểm riêng. Ví dụ, việc xây dựng chương trình mục tiêu có thể tạo tính linh hoạt cho các dự án thuộc chương trình nhưng tổng thể vẫn phụ thuộc rất lớn vào kế hoạch đầu tư công trung hạn; hay việc xây dựng Quỹ hỗ trợ phần vốn Nhà nước trong các dự án PPP sẽ là cơ chế linh hoạt nhất (huy động được nhiều nguồn vốn như ODA của nhiều nhà tài trợ, ngân sách nhà nước) nhưng song hành với cơ chế này là bộ máy tổ chức để vận hành Quỹ. Vì vậy, trong thời gian tới, Việt Nam muốn thực hiện các dự án PPP một các hiệu quả nhất cần phải có các quy định pháp luật về việc thành lập và quản lý Quỹ hỗ trợ phần vốn Nhà nước trong các dự án PPP để có thể thực hiện các dự án PPP một cách chủ động, tích cực và hiệu quả. Phần vốn góp của Nhà nước là một trong các yếu tố quan trọng góp phần cho việc thực hiện thành công các hợp đồng PPP. Chính vì vậy, cần phải có những giải pháp nhằm hoàn thiện hơn các quy định pháp luật về vấn đề này.

Các bằng chứng cho thấy, cấu trúc tài trợ (đó là phần vốn góp của Nhà nước và tư nhân trong dự án PPP) rất quan trọng đối với thành công của PPP. Chẳng hạn, Chính phủ Hồng Kông sử dụng bộ ba tiêu chuẩn (tài trợ, kỹ thuật và vận hành) để đánh giá các nhà thầu dự án đường hầm theo tỷ trọng lần lượt là 65%, 20% và 15%. Với lập luận rằng, do đặc thù rủi ro cao của các dự án đường bộ nên tài trợ từ nợ của tư nhân bị hạn chế, Chính phủ cần mở rộng biên độ hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi về tài chính của dự án. Đóng góp quan trọng của nghiên cứu này là xây dựng một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn bao gồm: Vốn mồi (là phần vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời, tăng tính hấp dẫn của dự án PPP, đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính phủ, phần vốn này Chính phủ không thu lợi nhuận giúp tư nhân mau hoàn vốn), vốn chủ sở hữu và nợ. Cấu trúc này đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển.

Theo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (WB), khả thi về tài chính của dự án phụ thuộc chủ yếu vào nhu cầu thị trường, cơ cấu thuế, thời gian nhượng quyền, tính hấp dẫn của dự án và các rủi ro bất khả kháng. Các hỗ trợ của Chính phủ là cần thiết (đặc biệt đối với các nước đang phát triển) để đảm bảo có thể thu hút được tư nhân tham gia và nhu cầu của người dân được thỏa mãn. Do đó, tại các nước đang phát triển, PPP sẽ không thu hút được khu vực tư nhân nếu mức độ hỗ trợ của Chính phủ không đủ lớn.

Như vậy, mức hỗ trợ của Chính phủ phù hợp sẽ cải thiện điều kiện tài chính và tăng tính hấp dẫn của dự án PPP. Nếu mức hỗ trợ quá nhiều sẽ gia tăng mối quan ngại rằng khu vực tư nhân thu được nhiều lợi nhuận từ khu vực công. Nhưng nếu mức hỗ trợ quá thấp thì cũng không thế thu hút được sự tham gia của các nhà đầu tư nhân bởi đặc điểm của các dự án PPP thường cần nguồn vốn rất lớn, thời gian thực hiện lại kéo dài có khi đến 30 năm. Do vậy, các quy định pháp luật khi điều chỉnh về giá trị phần tham gia của Nhà nước như thế nào, mức độ hỗ trợ ra sao cần phải được nghiên cứu trên nhiều góc độ khác nhau từ điều kiện kinh tế - xã hội cho đến khả năng chi trả của ngân sách nhà nước, hiệu quả từ dự án đem lại để có thể đưa ra các quy định pháp luật vừa bảo đảm tính khả thi, tính phù hợp.

Đồng thời, cần nâng cao hiệu quả đầu tư trong các dự án PPP. Cách làm này sẽ tránh được tình trạng thiếu vốn ngân sách, tình trạng đầu tư tràn lan, không đúng mục đích, kế hoạch sử dụng vốn. Đặc biệt, nhà đầu tư được đảm bảo về nguồn vốn hỗ trợ của nhà nước đúng kế hoạch, tránh được tình trạng phải kéo dài thời gian huy động vốn do ngân sách thiếu vốn.