Hoàn thiện pháp luật về phát triển năng lượng tái tạo ở nước ta

Tóm tắt: Bài viết tập trung làm rõ thực trạng pháp luật về phát triển năng lượng tái tạo và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về phát triển năng lượng tái tạo ở nước ta trong thời gian tới.

Abstract: The article focuses on clarifying the current legal status of renewable energy development and proposing some solutions to improve the law on renewable energy development in our country in the coming time.

1. Khái quát năng lượng tái tạo và pháp luật về phát triển năng lượng tái tạo

1.1. Quan niệm về năng lượng tái tạo

Năng lượng tái tạo (NLTT) hay được gọi là năng lượng tái sinh, là nguồn năng lượng sạch, tự nhiên, liên tục được bổ sung, không thể cạn kiệt. Năng lượng tái tạo đóng vai trò quan trọng trong kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia, trong đó có Việt Nam.

 Theo tác giả Omar và cộng sự, NLTT hay năng lượng tái sinh là năng lượng từ những nguồn liên tục mà theo chuẩn mực của con người là vô hạn như năng lượng mặt trời, gió, mưa, thủy triều, sóng và địa nhiệt[1]. Pháp luật Cộng hòa nhân dân Trung Hoa[2] và pháp luật Philippines[3] đều đưa ra định nghĩa NLTT theo nguồn gốc của năng lượng. Theo đó, NLTT là năng lượng được khái thác từ gió, mặt trời, địa nhiệt, nước, sinh khối và các nguồn NLTT khác.

Ở nước ta, khoản 1 Điều 33 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 định nghĩa: Năng lượng sạch, NLTT là năng lượng được khai thác từ gió, mặt trời, địa nhiệt, nước, sinh khối và các nguồn tái tạo khác. Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 lại không đưa ra khái niệm NLTT, tuy nhiên, trong nhiều quy định của Luật này có nhắc tới vấn đề sử dụng NLTT (đi kèm với năng lượng sạch). Ví dụ: Điều 5 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 quy định về chính sách bảo vệ môi trường của Nhà nước là phát triển năng lượng sạch, phát triển NLTT (khoản 3); Điều 64 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đưa ra yêu cầu về sử dụng NLTT trong quy hoạch xây dựng…

Từ những phân tích trên, có thể hiểu, NLTT là năng lượng hữu ích, được thu thập từ các tài nguyên có khả năng tái tạo, được bổ sung một cách tự nhiên theo chu kỳ thời gian. Các dạng NLTT bao gồm: Năng lượng từ mặt trời, gió, địa nhiệt, nước, sinh khối và các nguồn tái tạo khác. Các nguồn năng lượng này tạo ra điện năng hoặc nhiệt năng, phục vụ nhu cầu sản xuất, sinh hoạt của con người.

1.2. Pháp luật về phát triển năng lượng tái tạo

Trong từ điển tiếng Việt, “phát triển” được hiểu là biến đổi hoặc làm cho biến đổi từ ít đến nhiều, hẹp đến rộng, thấp đến cao, đơn giản đến phức tạp[4]. Theo quan điểm của triết học Mác - Lênin: “Phát triển là quá trình vận động từ thấp đến cao, từ kém hoàn thiện đến hoàn thiện hơn, từ chất cũ đến chất mới ở trình độ cao hơn”[5]. Như vậy, “phát triển” được coi là một quá trình ghi nhận sự thay đổi của con người, sự vật, hiện tượng theo hướng tích cực. Theo đó, phát triển năng lượng tái tạo là một quá trình mà con người bằng các hoạt động cụ thể của mình làm cho số lượng, chất lượng năng lượng tái tạo tăng lên. Những hoạt động của con người có thể trực tiếp hoặc gián tiếp kích thích sự tăng lên này. Sự phân chia giữa hoạt động mang tính trực tiếp và hoạt động mang tính gián tiếp kích thích phát triển năng lượng tái tạo chỉ là tương đối.

Như vậy, có thể hiểu, pháp luật về phát triển NLTT là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các chủ thể thực hiện các hoạt động khác nhau nhằm trực tiếp hoặc gián tiếp kích thích việc khai thác, sản xuất và sử dụng NLTT.

2. Thực trạng pháp luật về phát triển năng lượng tái tạo và những vấn đề đặt ra

Ở nước ta, việc xây dựng và ban hành pháp luật về phát triển NLTT gắn liền với thời kỳ đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Giai đoạn trước năm 2011, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2007 về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050 (Nghị quyết số 18-NQ/TW). Trên cơ sở Nghị quyết số 18-NQ/TW, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1855/QĐ-TTg ngày 27/12/2007 phê duyệt Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050 với quan điểm ưu tiên phát triển năng lượng tái tạo; mục tiêu là đẩy mạnh phát triển nguồn NLTT và định hướng là phát triển, khuyến khích phát triển nguồn điện sử dụng NLTT. Đồng thời, đề ra nhiệm vụ xây dựng và thực hiện các chính sách đầu tư cho phát triển các nguồn NLTT, thành lập quỹ phát triển năng lượng để hỗ trợ đầu tư cho phát triển NLTT, tìm kiếm, thăm dò, phát triển nguồn NLTT.

Giai đoạn sau năm 2011, nhiều văn bản luật cụ thể hóa những quan điểm của Đảng về phát triển năng lượng nói chung và NLTT nói riêng được ban hành. Cụ thể như: Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Luật Đầu tư năm 2014, Luật Điện lực năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2012), Luật Chuyển giao công nghệ năm 2017 đã quy định tương đối rõ nội dung chính sách, pháp luật về phát triển NLTT. Ngoài ra, một số văn bản pháp luật liên quan đến phát triển các nguồn NLTT chính được ban hành như: Quyết định số 2068/QĐ-TTg ngày 25/11/2015 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển NLTT của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 (Quyết định số 2068/QĐ-TTg); Quyết định số 428/QĐ-TTg ngày 18/3/2016 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 có xét đến năm 2030; Quyết định số 24/2014/QĐ-TTg ngày 10/5/2014 của Thủ tướng Chính phủ về cơ chế hỗ trợ phát triển các dự án điện sinh khối tại Việt Nam; Quyết định số 37/2011/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 29/6/2011 về cơ chế hỗ trợ phát triển các dự án điện gió tại Việt Nam; Quyết định số 11/2017/QĐ-TTg ngày 11/4/2017 của Thủ tướng Chính phủ về cơ chế khuyến khích phát triển các dự án điện mặt trời tại Việt Nam; Thông tư số 16/2017/TT-BCT ngày 12/9/2017 của Bộ trưởng Bộ Công Thương quy định về phát triển dự án và hợp đồng mua bán điện mẫu áp dụng cho các dự án điện mặt trời (được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Thông tư số 05/2019/TT-BCT ngày 11/3/2019 của Bộ trưởng Bộ Công Thương).

Ngày 11/02/2020, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 55-NQ/TW về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 (Nghị quyết số 55-NQ/TW), trong đó xác định phát triển NLTT tạo như sau: Phát triển đồng bộ, hợp lý và đa dạng hóa các loại hình năng lượng; ưu tiên khai thác, sử dụng triệt để và hiệu quả các nguồn NLTT, năng lượng mới, năng lượng sạch; khai thác và sử dụng hợp lý các nguồn năng lượng hóa thạch trong nước, chú trọng mục tiêu bình ổn, điều tiết và yêu cầu dự trữ năng lượng quốc gia; ưu tiên phát triển điện khí, có lộ trình giảm tỷ trọng điện than một cách hợp lý; chủ động nhập khẩu nhiên liệu từ nước ngoài cho các nhà máy điện. Phân bổ tối ưu hệ thống năng lượng quốc gia trong tất cả các lĩnh vực trên cơ sở lợi thế so sánh của từng vùng, địa phương.

Với các văn bản nêu trên, một hệ thống các cơ chế, chính sách, pháp luật về phát triển NLTT đã được xây dựng và từng bước hoàn thiện tạo cơ sở pháp lý cho sự phát triển NLTT trong tình hình mới như: (i) Đẩy mạnh sự kết hợp phát triển NLTT với triển khai thực hiện các mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường; (ii) Phát triển và sử dụng NLTT kết hợp với phát triển công nghiệp NLTT, ưu tiên phát triển nhanh những lĩnh vực NLTT có nguồn tài nguyên lớn và triển vọng thương mại tốt như điện gió, điện mặt trời và điện sinh khối; (iii) Khuyến khích hình thành thị trường về NLTT, ưu tiên đầu tư và sử dụng NLTT trong phát triển ngành năng lượng, làm cơ sở cho xây dựng, thúc đẩy phát triển thị trường NLTT; (iv) Khuyến khích các tổ chức, cá nhân với các hình thức sở hữu khác nhau tham gia vào việc phát triển và sử dụng NLTT. Nhà nước bảo hộ các quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân phát triển và sử dụng NLTT. Từ đó, tạo cơ sở cho việc đạt mục tiêu “cung cấp đủ nhu cầu năng lượng trong nước, đáp ứng cho các mục tiêu của Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm 2021 - 2030, trong đó, năng lượng sơ cấp đến năm 2030 đạt khoảng 175 - 195 triệu TOE (tấn dầu quy đổi); đến năm 2045, đạt khoảng 320 - 350 triệu TOE; tổng công suất của các nguồn điện đến năm 2030 đạt khoảng 125 - 130 GW, sản lượng điện đạt khoảng 550 - 600 tỷ KWh. Tỉ lệ các nguồn NLTT trong tổng cung năng lượng sơ cấp đạt khoảng 15 - 20% vào năm 2030; 25 - 30% vào năm 2045” mà Nghị quyết số 55 NQ-TW đã đề ra.

Tuy nhiên, thực tế cho thấy, bên cạnh những kết quả đạt được, hệ thống văn bản pháp luật về phát triển NLTT ở nước ta còn có những hạn chế nhất định, cụ thể như: Các quy định còn chung chung, chưa điều chỉnh hết các quan hệ phát sinh; các quy định nằm rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau và phần lớn là các văn bản dưới luật, nhiều quy định còn mâu thuẫn, chồng chéo, chưa có một văn bản luật chuyên biệt về phát triển NLTT; thiếu các bản quy hoạch phát triển NLTT với những số liệu đáng tin cậy về tiềm năng NLTT; thiếu các bộ quy chuẩn kỹ thuật về công nghệ NLTT; thiếu các quy định về phát triển thị trường NLTT; thiếu các quy định về chính sách hỗ trợ đối với chủ thể khai thác, sản xuất, sử dụng NLTT quy mô nhỏ mang tính chất tiêu dùng; việc phát triển khoa học - công nghệ năng lượng sạch còn gặp nhiều khó khăn, Việt Nam vẫn phải phụ thuộc vào nhập khẩu thiết bị, máy móc cho các dự án phát triển NLTT; năng lượng hóa thạch vẫn được Nhà nước trợ giá… Những khó khăn đó làm cho thực tế khai thác, sản xuất, sử dụng NLTT ở nước ta chưa tương xứng với tiềm năng, chưa có nhiều dự án phát triển năng lượng tái tạo quy mô lớn.

Về cơ chế, chính sách: (i) Giá điện từ nguồn NLTT hiện cao hơn so với nguồn điện từ nguồn năng lượng truyền thống (nhiệt điện, thủy điện lớn…). Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) đang được Nhà nước giao thực hiện mua toàn bộ sản lượng điện từ các dự án điện NLTT với mức giá do Nhà nước quy định. Như vậy, EVN đang thực hiện chức năng thay Nhà nước, chi phí bù giá cho NLTT đang được hòa chung với chi phí của Ngành Điện, chưa tách rõ ràng trong hóa đơn tiền điện. Khi tỷ trọng NLTT tăng lên thì thành phần bù giá sẽ ngày càng tăng và ảnh hưởng lớn đến chi phí giá thành ngành điện[6]; (ii) Thị trường NLTT cần có các chính sách và thủ tục pháp lý rõ ràng để thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư. Các cơ chế hỗ trợ thời gian qua chưa đưa ra được định hướng lâu dài: Từ đầu năm 2021 đến nay, các dự án điện mặt trời không được áp dụng biểu giá điện hỗ trợ (FIT), trong khi cơ chế đấu thầu chưa được ban hành. Tương tự, các dự án điện gió sau ngày 01/11/2021 cũng chưa có cơ chế áp dụng; (iii) Biểu giá điện hỗ trợ được áp dụng thống nhất trong cả nước dẫn đến hiện tượng tập trung phát triển tại các khu vực có tiềm năng kinh tế lớn (bức xạ điện mặt trời cao, tốc độ gió bình quân lớn), hệ quả là quá tải lưới điện một số khu vực hoặc đầu tư tại những nơi có nhu cầu điện thấp, phải tải điện đi xa. Để khắc phục nhược điểm này, cần có chính sách khuyến khích phát triển theo vùng, miền; (iv) Thiếu tiêu chuẩn, quy chuẩn của các dự án NLTT: Cần có các tiêu chuẩn và chứng chỉ để bảo đảm rằng, thiết bị được sản xuất hoặc mua sắm từ nước ngoài phù hợp với tiêu chuẩn hiện hành. Việc ban hành các tiêu chuẩn là cần thiết để bảo đảm rằng, các doanh nghiệp đang vận hành nhà máy đã tuân thủ luật pháp hiện hành; (v) Hiện nay, trên thực tế, phát triển NLTT còn bao gồm nhiều hình thức khác như bình đun nước nóng, xe sử dụng năng lượng mặt trời… tuy nhiên những cách thức khai thác, sản xuất NLTT này hiện chưa nhận được sự hỗ trợ đáng kể từ Nhà nước. Những hạn chế nêu trên phần nào đã ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả và sự phát triển của NLTT ở nước ta trong thời gian qua.

3. Hoàn thiện pháp luật về phát triển năng lượng tái tạo đáp ứng yêu cầu của tình hình mới

Trong bối cảnh biến đổi khí hậu đang tác động tiêu cực trên toàn thế giới, Việt Nam cũng phải đối diện với “bài toán” tìm nguồn năng lượng mới và NLTT chính là nguồn năng lượng của tương lai. Phát triển NLTT hướng tới giảm thiểu carbon là một trong những mục tiêu ưu tiên của Việt Nam là giảm dần sự phụ thuộc vào các dạng năng lượng phát điện truyền thống. Để đáp ứng mục tiêu về phát triển NLTT đặt ra tại Nghị quyết số 55-NQ/TW, trong thời gian tới, cần thực hiện tổng thể các giải pháp sau:

Một là, triển khai có hiệu quả một số nhiệm vụ và giải pháp theo Nghị quyết số 55-NQ/TW, bao gồm: Xây dựng các cơ chế, chính sách đột phá để khuyến khích và thúc đẩy phát triển mạnh mẽ các nguồn NLTT nhằm thay thế tối đa các nguồn năng lượng hóa thạch; hình thành và phát triển một số trung tâm NLTT tại các vùng và các địa phương có lợi thế; đầu tư hiện đại hóa ngành điện từ khâu sản xuất, truyền tải đến phân phối đáp ứng yêu cầu phát triển của thị trường điện, có khả năng tích hợp quy mô lớn nguồn NLTT; đẩy nhanh lộ trình thực hiện thị trường điện cạnh tranh, cơ chế hợp đồng mua bán điện trực tiếp giữa nhà sản xuất và khách hàng tiêu thụ, cơ chế đấu thầu, đấu giá cung cấp năng lượng phù hợp, đặc biệt trong các dự án đầu tư NLTT; có chính sách khuyến khích tiêu thụ sử dụng năng lượng sạch, tái tạo; phát triển thị trường năng lượng đồng bộ, liên thông giữa các phân ngành điện, than, dầu khí và NLTT, kết nối với thị trường khu vực và thế giới; hoàn thiện chính sách thuế khuyến khích sản xuất, sử dụng năng lượng sạch, tái tạo; hoàn thiện cơ chế và thực hiện chính sách về tiêu chuẩn tỉ lệ NLTT trong cơ cấu đầu tư và cung cấp năng lượng; nghiên cứu, xây dựng và ban hành luật về NLTT; tiếp tục triển khai các chương trình khoa học - công nghệ về nghiên cứu ứng dụng và phát triển NLTT[7].

Hai là, tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về phát triển NLTT, hướng tới xây dựng một văn bản luật chuyên biệt về phát triển NLTT. Nhiều quốc gia trên thế giới đã xây dựng một đạo luật riêng về lĩnh vực này với các tên chủ yếu là: Luật Năng lượng tái tạo, Luật Năng lượng sạch… Ở Việt Nam, có thể nghiên cứu xây dựng Luật Phát triển năng lượng tái tạo (sau đây gọi tắt là Luật). Theo đó, Luật cần quy định các nội dung sau:

(i) Phạm vi điều chỉnh của Luật là các hoạt động trực tiếp khai thác, sản xuất và sử dụng NLTT và các hoạt động kích thích khai thác, sản xuất và sử dụng năng lượng tái tạo; chính sách, biện pháp hỗ trợ, khuyến khích của Nhà nước cho khai thác, sản xuất và sử dụng NLTT; vị trí, vai trò của các bên trong phát triển NLTT (gồm cơ quan quản lý nhà nước, chủ thể khai thác, sản xuất, sử dụng năng lượng tái tạo). Luật này áp dụng đối với cơ quan nhà nước, chủ thể khai thác, sản xuất và sử dụng NLTT, cộng đồng dân cư trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bao gồm đất liền, hải đảo, vùng thềm lục địa, vùng biển và vùng trời.

(ii) Luật cần làm rõ khái niệm NLTT. Theo đó, NLTT có thể được định nghĩa là năng lượng được khai thác từ nước, gió, ánh sáng mặt trời, địa nhiệt, sóng biển, nhiên liệu sinh học và các nguồn tài nguyên năng lượng có khả năng tái tạo khác.

(iii) Luật cần quy định rõ các biện pháp hỗ trợ, ưu đãi nhằm phát triển NLTT bao gồm: Ưu đãi về vốn, thuế, phí; ưu đãi về hạ tầng đất đai; trợ giá đối với sản phẩm; hỗ trợ nối lưới cho các dự án sản xuất điện từ NLTT; hỗ trợ tài chính trực tiếp cho hoạt động khai thác, sản xuất, sử dụng NLTT quy mô nhỏ mang tính chất tiêu dùng.

(iv) Luật cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong phát triển NLTT gồm: Xây dựng chính sách, pháp luật phát triển NLTT; đánh giá tiềm năng, điều tra và lập quy hoạch phát triển NLTT; xây dựng quy chuẩn kỹ thuật công nghệ khai thác, sản xuất và sử dụng NLTT; lập biểu giá chi phí tránh được cho các dự án điện được sản xuất từ NLTT; quy định trách nhiệm mua điện được sản xuất từ NLTT; hợp tác quốc tế nhằm phát triển NLTT…

(v) Luật cần quy định quyền và nghĩa vụ của chủ dự án đầu tư khai thác, sản xuất NLTT (bao gồm cả người khai thác, sản xuất nhỏ lẻ phục vụ mục đích tiêu dùng cá nhân). Quyền của chủ dự án khai thác, sản xuất NLTT gồm: Được thực hiện dự án theo quy định của pháp luật; được hưởng những biện pháp ưu đãi, khuyến khích. Nghĩa vụ của chủ dự án khai thác, sản xuất năng lượng tái tạo gồm: Thực hiện nghĩa bảo vệ môi trường khi triển khai những dự án khai thác, sản xuất NLTT; phải tham vấn cộng đồng dân cư khi triển khai thực hiện dự án phát triển NLTT; thực hiện các nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước…

(vi) Luật cần quy định rõ sự tham gia của cộng đồng dân cư vào quá trình triển khai dự án NLTT. Cộng đồng dân cư với tư cách là chủ thể được hưởng lợi nhưng cũng có thể bị tác động tiêu cực (chủ yếu là tình trạng ô nhiễm môi trường) có quyền tham gia giám sát hoạt động của các dự án NLTT. Chủ dự án đầu tư khi lập hồ sơ xin phép đầu tư phải lấy ý kiến của cộng đồng dân cư lân cận.

Ba là, một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về phát triển NLTT:

(i) Đẩy nhanh tiến độ lập và thực hiện các quy hoạch có liên quan, bao gồm: Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2045 (Quy hoạch điện VIII) đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt nhiệm vụ tại Quyết định số 1264/QĐ-TTg ngày 01/10/2019; Quy hoạch tổng thể về năng lượng quốc gia giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt nhiệm vụ tại Quyết định số 1743/QĐ-TTg ngày 03/12/2019. Ngoài ra, cần nghiên cứu hoàn thiện các cơ chế, chính sách về đất đai, thuế, ưu đãi tín dụng có liên quan trong phát triển NLTT.

(ii) Tiếp tục triển khai thực hiện Quyết định số 2068/QĐ-TTg bao gồm: Tăng cường quản lý nhà nước trong phát triển và sử dụng năng lượng tái tạo; điều tra tài nguyên nguồn NLTT; lập quy hoạch và kế hoạch phát triển nguồn NLTT; xây dựng để áp dụng hoặc công bố áp dụng các tiêu chuẩn kỹ thuật quốc gia cho lưới điện đồng bộ với các nguồn điện sử dụng NLTT và các tiêu chuẩn kỹ thuật quốc gia đối với các công trình, thiết bị khác liên quan đến NLTT; nâng cao tỷ lệ phát triển và sử dụng các nguồn NLTT; hỗ trợ tài chính cho phát triển và sử dụng NLTT; phát triển nguồn nhân lực cho NLTT; hỗ trợ hình thành thị trường và công nghệ NLTT; tăng cường công tác thông tin, tuyên truyền, nâng cao nhận thức của người dân, cộng đồng về phát triển và sử dụng NLTT; tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực NLTT.