Hợp nhất các văn phòng chính quyền địa phương trong tiến trình sắp xếp tổ chức bộ máy hệ thống chính trị

Về tổ chức, chính quyền địa phương có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” (Điều 111 Hiến pháp năm 2013); Chính quyền địa phương thực hiện chức năng quan trọng hàng đầu là tổ chức và đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương” (Điều 112 Hiến pháp năm 2013). Trong đó, “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” (khoản 1, Điều 113 Hiến pháp năm 2013); “Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” (khoản 1 Điều 114 Hiến pháp năm 2013).

Bên cạnh các cơ quan Hiến định, trong hoạt động bộ máy chính quyền địa phương có các cơ quan luật định, trong đó, đoàn đại biểu Quốc hội “Đoàn đại biểu Quốc hội là tổ chức của các đại biểu Quốc hội được bầu tại một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hoặc được chuyển đến công tác tại tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” (khoản 1 Điều 43 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014).

Theo luật định, giúp việc cho hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương cấp tỉnh hiện có các văn phòng thực hiện tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động:

Một là, Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân, thường trực Hội đồng nhân dân, ban của Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (khoản 1 Điều 127 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015);

Hai là, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (khoản 2 Điều 127 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015);

Ba là, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội là cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của các đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội tại địa phương (khoản 4 Điều 43 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014).

Điểm chung nhiệm vụ, quyền hạn của các văn phòng (sau đây gọi là văn phòng chính quyền địa phương, như đề án của Văn phòng Quốc hội) đều thực hiện “tham mưu, giúp việc, phục vụ” cho các chủ thể Hiến định, luật định.

Về lịch sử các cơ quan văn phòng chính quyền địa phương: Ngay sau khi nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời năm 1945, Ủy ban kháng chiến hành chính (sau đó là Ủy ban hành chính) cấp tỉnh được thành lập với tư cách là cơ quan chuyên môn giúp việc cho Ủy ban kháng chiến hành chính (Ủy ban hành chính) các cấp. Thời kỳ này, do đất nước còn đang tiến hành kháng chiến, kiến quốc nên các công việc giúp việc cho Quốc hội, Hội đồng nhân dân còn chưa có sự tách bạch, rõ ràng.

Sau khi đất nước thống nhất, tổ chức và hoạt động của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp bước vào giai đoạn mới có quy mô, tổ chức chặt chẽ hơn. Theo đó, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983 cơ quan giúp việc của Hội đồng nhân dân dần được hình thành Ban Thư ký Hội đồng nhân dân cấp tỉnh giữ vai trò giúp Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong việc chuẩn bị các kỳ họp theo luật định. Trong Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội năm 1993 quy định: Đoàn đại biểu Quốc hội có thư ký chuyên trách giúp việc.

Năm 2001, Chính phủ ban hành Nghị định số 12/2001/NĐ-CP ngày 27/3/2001 về việc hỗ tổ chức lại một số cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và Ủy ban nhân dân quận , huyện , thị xã , thành phố thuộc tỉnh trong đó đổi tên văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh thành văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh. Chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh đã quy định cụ thể hơn.

Năm 2003, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 416/NQ-UBTVQH11 ngày 25/9/2003 quy định về chức năng, nhiệm vụ, tổ chức biên chế của Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội. Năm 2004, Chính phủ ban hành Nghị định số 133/2004/NĐ-CP ngày 06/6/2004 về việc thành lập và quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, biên chế của Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Từ 02 Nghị quyết này hình thành nên 3 cơ quan độc lập là: Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Năm 2007, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 545/2007/NQ-UBTVQH12 ngày 11/12/2007 thành lập và quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trên cơ sở hợp nhất Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2014, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 1097/2015/NQ-UBTVQH13 ngày 22/12/2015 thành lập và quy định chức năng, nhiệm vụ cơ cấu tổ chức của Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi là Nghị quyết số 1097/2015/NQ-UBTVQH13). Năm 2016, Chính phủ ban hành Nghị định số 48/2016/NĐ-CP ngày 27/5/2016 quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, biên chế của Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Nghị định số 48/2016/NĐ-CP). Năm 2015, Văn phòng Chính phủ và Bộ Nội vụ ban hành Thông tư liên tịch số 01/2015/TTLT-VPCP-BNV ngày 23/10/2015 Hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Thông tư liên tịch số 01/2015/TTLT-VPCP-BNV).

Như vậy, nhìn lại lịch sử, có thời kỳ công tác văn phòng phục vụ Hội đồng nhân dân là bộ phận trong Văn phòng Ủy ban nhân dân, có thời kỳ Văn phòng Hội đồng nhân dân và Văn phòng Ủy ban nhân dân hợp nhất thành văn phòng chung, có thời kỳ Văn phòng Hội đồng nhân dân và Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội hợp nhất thành văn phòng chung và có thời kỳ hình thành 03 (ba) văn phòng riêng biệt, hoạt động độc lập.

Trên cơ sở các văn bản luật, các cơ quan có thẩm quyền quy định nhiệm vụ, quyền hạn cho các Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Văn phòng đoàn đại biểu Quốc hội như sau:

Thứ nhất, đối với Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh: Nghị định số 48/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân, thường trực Hội đồng nhân dân, ban của Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có tư cách pháp nhân, con dấu và tài khoản riêng.

Chế độ làm việc, Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh làm việc theo chế độ thủ trưởng kết hợp chế độ chuyên viên. Do công tác tổng hợp yêu cầu phải nắm bắt, bao quát, chỉ đạo chung các lĩnh vực chuyên môn quá rộng trong khi mỗi cá nhân chỉ có chuyên môn sâu trên một số lĩnh vực nhất định, vì vậy khó có thể làm tốt công tác tham mưu, phục vụ trên tất cả các lĩnh vực. Tổ chức thường trực Hội đồng nhân dân và các ban của Hội đồng nhân dân có nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau và trực tiếp điều hành, chỉ đạo cán bộ, chuyên viên giúp việc theo lĩnh vực được phân công nên có một số công việc Chánh Văn phòng cũng không hoàn toàn chỉ đạo, điều hành theo chế độ thủ trưởng.

Thứ  hai, đối với Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: Trên cơ sở Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, Thông tư liên tịch số 01/2015/TTLT-VPCP-BNV của Văn phòng Chính phủ và Bộ Nội vụ quy định Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, có chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về: Chương trình, kế hoạch công tác; tổ chức, quản lý và công bố các thông tin chính thức về hoạt động của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; đầu mối cổng thông tin điện tử, kết nối hệ thống thông tin hành chính điện tử chỉ đạo, điều hành của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; quản lý công báo và phục vụ các hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (bao gồm cả các Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo thẩm quyền; quản lý văn thư - lưu trữ và công tác quản trị nội bộ của văn phòng.

Chế độ làm việc, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh làm việc theo chế độ thủ trưởng. Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có tư cách pháp nhân, con dấu và tài khoản riêng.

Thứ ba, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội: Nghị quyết số 1097/2015/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội là cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của các đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội tại địa phương. Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội trực thuộc Văn phòng Quốc hội.

Nhiệm vụ của Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội: Tham mưu, tổ chức phục vụ đoàn đại biểu Quốc hội trong công tác: xây dựng pháp luật; hoạt động giám sát, khảo sát; tiếp xúc cử tri; tiếp công dân và xử lý khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân; phối hợp phục vụ hoạt động của đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội; giúp lập dự toán kinh phí hoạt động hàng năm, quản lý kinh phí và tài sản của đoàn đại biểu Quốc hội để bảo đảm các điều kiện hoạt động của đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội. Theo Nghị quyết 1097/2015/UBTVQH13, các Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội không có tư cách pháp nhân, không có tài khoản riêng; được xác định rõ chức năng, nhiệm vụ nhưng không được trao quyền hạn.

Thứ tư, về văn bản quy định nhiệm vụ quyền hạn các văn phòng. Xét theo hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có thể thấy cơ sở pháp lý quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan tham mưu đều là văn bản quy phạm pháp luật, nhưng xét theo thứ bậc hiệu lực hệ thống văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, về nhận thức theo hệ thống văn bản pháp luật thì dẫn đến giá trị hiệu lực văn bản cũng khác nhau, như: Nghị quyết Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định nhiệm vụ, quyền hạn cho văn phòng đoàn đại biểu Quốc hội; Nghị định Chính phủ quy định nhiệm vụ cho Văn phòng Hội đồng nhân dân; Thông tư của Bộ Nội vụ quy định nhiệm vụ cho Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh. Hiệu lực các văn bản khác nhau trong hệ thống, nhưng cùng điều chỉnh một nội dung là nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan tham mưu của chủ thể thuộc Chính quyền địa phương là chưa thống nhất.

Hiện nay, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 580/2018/UBTVQH14, ngày 04/10/ 2018 về việc thí điểm hợp nhất Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Văn phòng Hội đồng nhân dân và Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Việc hợp nhất các văn phòng chính quyền địa phương là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước (Quốc hội, Chính phủ), tác động đến đội ngũ công chức, cán bộ thực hiện công tác tham mưu ở các địa phương. Nhìn theo cơ chế vận hành bộ máy, việc hợp nhất chỉ mang tính “kỹ thuật” để vận hành “bộ máy” nhà nước hoạt động hiệu quả, vì cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương vẫn giữ nguyên theo quy định của Hiến pháp và các văn bản luật.

- Về mặt đường lối, theo Hiến pháp Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo nhà nước và xã hội “là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội” (Điều 4, Hiến pháp năm 2013); với nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Điều 2, Hiến pháp năm 2013). Trong công cuộc đổi mới toàn diện, đồng bộ đất nước ta hiện nay, Đảng và Nhà nước luôn quan tâm đổi mới hệ thống chính trị, trong đó có việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp. Một trong những nội dung đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan này là và cần thực hiện đồng bộ cả về chiều rộng và chiều sâu.

Với định hướng trên, trong tổ chức bộ máy nhà nước luôn tuân thủ và thực hiện phương hướng trên trong thực tiễn. Để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của cơ quan tham mưu, giúp việc (Văn phòng) Đoàn đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Công tác văn phòng là công tác quan trọng không thể thiếu trong hoạt động của các chủ thể trong tổ chức Chính quyền địa phương cấp tỉnh; xuất phát từ chất lượng tham mưu, giúp việc của văn phòng tác động trực tiếp đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Đoàn đại biểu Quốc hội cũng như việc chỉ đạo, điều hành của lãnh đạo trong công tác tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật và kinh tế - xã hội địa phương. Để phát huy hơn nữa chất lượng công tác tham mưu, thì việc sắp xếp cơ quan tham mưu, việc đổi mới nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động việc đổi mới hoạt động của văn phòng chính quyền địa phương là một nội dung quan trọng, là yêu cầu mang tính khách quan.

- Về mặt pháp luật, với hệ thống pháp luật thống nhất, Quốc hội thực hiện các chức năng, trong đó có hành luật “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp…” (Điều 69, Hiến pháp năm 2013); Chính phủ thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn, trong đó có “Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước” (khoản 1, Điều 96, Hiến pháp năm 2013); Chính quyền địa phương với chức năng, nhiệm vụ chính là “triển khai và bảo đảm thi hành hiến pháp và pháp luật trên địa bàn địa phương” (khoản 1, Điều 112, Hiến pháp năm 2013), trong đó, Hội đồng nhân dân được xác định là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” (khoản 1, Điều 113, Hiến pháp năm 2013), với thẩm quyền “Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân” (khoản 2, Điều 113, Hiến pháp năm 2013). Ở cấp địa phương chỉ có Hội đồng nhân dân cấp tỉnh mới được ban hành chính sách “Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên” (khoản 2, Điều 27, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015); Ủy ban nhân dân được xác định là “cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” (khoản 1, Điều 114, Hiến pháp năm 2013), chịu trách nhiệm tổ chức việc thi hành văn bản cấp trên “… tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao” (khoản 2, Điều 114, Hiến pháp năm 2013).

- Xét theo các yếu tố thời cơ, việc hợp nhất văn phòng chính quyền địa phương đặt trong thời điểm hiện nay có thể là hội tụ được các yếu tố quyết định thành công trong việc hợp nhất, đó là: Thiên thời; Địa lợi; Nhân hòa. Thiên thời là Đảng Cộng sản Việt Nam đã có chủ trương bằng văn bản để thực hiện việc hợp nhất; Địa lợi đó là lĩnh vực cải cách hành chính, cụ thể là hợp nhất các cơ quan văn phòng của chính quyền địa phương; Nhân hòa đó là sự mong muốn của người dân và đội ngũ cán bộ, công chức về tổ chức tinh gọn, hoạt động hiệu quả của bộ máy nhà nước. Vấn đề là việc tổ chức thực hiện của các địa phương.

Theo Hiến pháp và các văn bản luật liên quan, “giám sát” là một chức năng chính của hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước, ở địa phương Đoàn đại biểu Quốc hội có nhiệm vụ “Tổ chức hoạt động giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội và tổ chức để các đại biểu Quốc hội trong Đoàn thực hiện nhiệm vụ giám sát tại địa phương; tham gia và phối hợp với Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội trong các hoạt động giám sát tại địa phương” (điểm c, khoản 1, Điều 43, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014). Theo quy định Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân, các Ban của Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân, tổ đại biểu Hội đồng nhân dân thực hiện giám sát việc thực hiện pháp luật các chủ thể ở địa phương, trong đó có Ủy ban nhân dân (Quy định từ Điều 57 đến Điều 87, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015). Từ quy định này, có ý kiến cho rằng việc hợp nhất có thể dẫn đến việc văn phòng chính quyền địa phương hoạt động không hiệu quả và dẫn đến ảnh hưởng đến vị trí của các chủ thể được quy định trong Hiến pháp, luật. Với ý kiến này, tác giả bài viết cho rằng:

Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam với bộ máy nhà nước và xã hội, trên cơ sở hệ thống pháp luật cho thấy, việc giám sát các hoạt động của cơ quan nhà nước không chỉ có Hội đồng nhân dân mà có cả một hệ thống các cơ quan thực hiện chức năng giám sát, kiểm tra với phạm vi, nhiệm vụ khác nhau nhưng chung một mục đích là làm cho hệ thống chính trị nói chung và bộ máy nhà nước nói riêng hoạt động hiệu lực và hiệu quả, như: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên (Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015); cơ quan truyền thông (thể hiện qua hoạt động báo chí theo Luật Báo chí năm 2016); hoạt động thanh tra (Luật Thanh tra năm 2010); hoạt động kiểm toán (Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2015)… Bên cạnh đó có các thiết chế của Đảng như, Ủy ban kiểm tra Đảng, giám sát của Đảng… Hội đồng nhân dân được xác định là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”, nhưng thực tiễn cho thấy “cột đèn không tự sáng chân”, vụ Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh Gia Lai sử dụng kinh phí sai quy định đã được Ủy ban Kiểm tra Tỉnh ủy Gia Lai công bố kết luật và báo chí vào cuộc cho thấy cơ chế thực hiện giám sát, kiểm tra có nhiều kênh để đảm bảo hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước[i].

Bên cạnh việc thực hiện chủ trương hợp nhất các văn phòng địa phương thì cũng cần đặt việc hợp nhất trong hệ thống chính trị để có sự điều chỉnh một số nhiệm vụ của cơ quan tham mưu, như: Xem xét nhiệm vụ, quyền hạn của văn phòng chính quyền địa phương trong mối quan hệ với các cơ quan tham mưu cùng cấp để đảm bảo sự phối hợp trong hoạt động, sự thống nhất trong việc tham mưu thực hiện nhiệm vụ ở địa phương.

Một là, trong mối quan hệ với các cơ quan chuyên môn cùng cấp. Khi việc hợp nhất thành công văn phòng chính quyền địa phương và các sở, ban ngành của Ủy ban nhân dân là cơ quan “tham mưu, giúp việc”, với văn phòng thêm nhiệm vụ “phục vụ”, xét trong hoạt động chuyên ngành cần quy định rõ hơn về cơ chế phối hợp và thực hiện nhiệm vụ của văn phòng chính quyền địa phương với các cơ quan chuyên môn. Với quy định pháp luật hiện hành, thực tiễn thực hiện thì việc chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ chuyên môn là có cơ sở. Một nội dung do cơ quan chuyên ngành trình Ủy ban nhân dân tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh thì văn phòng chính quyền địa phương có bộ phận tương ứng thực hiện đúng nhiệm vụ cơ quan chuyên môn đã thực hiện, trong một số trường hợp ý kiến tham mưu của văn phòng chính quyền địa phương vô hiệu hóa ý kiến của cơ quan chuyên ngành. Đặt trường hợp, một văn bản Ủy ban nhân dân bị phát hiện sai phạm theo cơ chế kiểm tra văn bản hiện hành thì trách nhiệm là Chủ tịch Ủy ban nhân dân, đến thủ trưởng cơ quan chuyên môn. Về pháp luật “Thủ trưởng cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm trước pháp luật và Chủ tịch Ủy ban nhân dân”, cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân với cơ cấu các lãnh đạo, phòng, các bộ phận chuyên môn tham mưu, giúp thủ trưởng cơ quan chuyên môn (với cơ cấu nhân sự trên dưới 50 người). Do vậy, nội dung này cần xác định rõ trong việc hợp nhất Văn phòng Chính quyền địa phương để đảm bảo khi hợp nhất hoạt động các cơ quan chuyên môn sẽ thông suốt.

Hai là, trong mối quan hệ với Văn phòng Tỉnh ủy. Khi việc thí điểm hợp nhất văn phòng chính quyền địa phương thành công, thì cơ quan tham mưu cấp tỉnh còn lại hai văn phòng là văn phòng chính quyền địa phương (tạm gọi như trong đề án của Quốc hội) và Văn phòng Tỉnh ủy. Quy định nhiệm vụ, quyền hạn của văn phòng chính quyền địa phương thể hiện rõ theo pháp luật, nhưng Văn phòng Tỉnh ủy là cơ quan trong hệ thống tổ chức của Đảng, do vậy, nhiệm vụ của Văn phòng Tỉnh ủy thực hiện việc tham mưu ban hành “định hướng, chủ trương, đường lối” trên địa bàn địa phương.

Hiện nay, một số địa phương thực hiện thí điểm việc hợp nhất một số công tác trong cơ quan Đảng với công tác của Chính quyền, như công tác kiểm tra của Đảng và Thanh tra của Chính quyền; công tác Tổ chức của Đảng với công tác Nội vụ của Chính quyền[ii]… thì cũng cần tính đến việc điều chỉnh một số nhiệm vụ tham mưu giữa Văn phòng Chính quyền địa phương và Văn phòng Tỉnh ủy trên cơ sở quy định của Đảng và pháp luật của Nhà nước cho phù hợp.

Căn cứ theo quy định nhiệm vụ, quyền hạn các Văn phòng trong chủ trương chung của Đảng và hệ thống pháp luật thì các Văn phòng thực hiện tham mưu, giúp việc một số nhiệm vụ chung như: Phòng, chống tham nhũng (khoản 8, Điều 30, Luật Phòng, chống tham nhũng); tiếp dân (Luật Tiếp công dân),… và nhiều văn bản thực hiện các nhiệm vụ chung. Trên cơ sở hệ thống pháp luật có thể tiếp cận nhiệm vụ, quyền hạn Văn phòng Chính quyền địa phương và Văn phòng Tỉnh ủy theo tính chất công việc tham mưu “xây dựng chính sách” và “giải quyết sự vụ”.

Việc tham mưu xây dựng chính sách liên quan đến: xây dựng đường lối, chủ trương, chính sách, kiểm tra Đảng, giám sát Đảng, có thể đề cập đến một số nhiệm vụ các văn phòng đang tham mưu, như: Tham mưu cho đại biểu Quốc hội tham gia hoạt động lập hiến, lập pháp của Quốc hội[iii] (Điều 69, Hiến pháp năm 2013); hoạt động ban hành chính sách của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh[iv] (Điều 27 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015); thực hiện nhiệm vụ tham mưu, phục vụ các hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực của Đoàn đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân; hoạt động kiểm tra của cơ quan Ủy ban kiểm tra Tỉnh ủy. Những việc liên quan đến giải quyết sự vụ, như: Tiếp công dân; tin học; giải quyết khiếu nại, tố cáo; liên quan đến hành chính quản trị, như: tài chính, phục vụ, văn thư…

Để thực hiện tốt việc hợp nhất một số các cơ quan trong hệ thống chính trị, bên cạnh chủ trương của Đảng, thì “vị trí việc làm” là cơ sở quy định nhiệm vụ của các chủ thể liên quan để tiến hành hành hợp nhất; điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan. Hiện nay, việc xây dựng vị trí việc làm đang tiến hành theo phương thức “đếm việc”, theo phương thức này khi thực hiện công việc “xây dựng chính sách” và “giải quyết sự vụ” được xem xét như nhau. Thực hiện tham mưu xây dựng, thẩm định, thẩm tra… dự án luật, được tính là một việc như giải quyết sự vụ thủ tục hành chính, giải quyết khiếu nại, tố cáo… dẫn đến đánh giá ngang bằng và chưa phân biệt được tầm quan trọng của công việc tham mưu “xây dựng chính sách” với “giải quyết sự vụ”.

Chính quyền địa phương cấp tỉnh là đầu mối tiếp nhận, triển khai đường lối, chính sách của Đảng, quy định pháp luật của Nhà nước ở địa phương. Thực tiễn cho thấy, Chính quyền cấp tỉnh vững mạnh không những tự chủ được ngân sách, phát triển kinh tế - xã hội, mà có thể đóng góp cho ngân sách trung ương góp phần phát triển đất nước, đặt trong điều kiện hiện nay điều này rất cần thiết, đạt được kết quả đó mới thấy được vai trò quan trọng của công tác văn phòng chính quyền địa phương.

Trong một chỉnh thể, công tác văn phòng luôn góp phần “quan trọng” trong hoạt động của cơ quan chủ quản, nhưng việc “quyết định” là của chủ thể chủ quản, có thể nói “tham mưu quan trọng”, nhưng “chủ quản quyết định”. Để nhìn rõ hơn về mối quan hệ này, có thể xem điển tích sau: Sau một trật đánh thắng liên quân, Napoleon Bônapacter hứng chí vỗ vai người trợ lý chiến trường và bảo “Ngươi cứ trung thành và tận tụy với ta, sau này lịch sử sẽ ghi nhận công lao và mọi người sẽ biết ngươi”…, người trợ lý mới hỏi “Vậy, Thống chế có biết tên người trợ lý của Alexander Đại đế là ai không ạ?”… Với tài trí thông minh của mình, Napoleon Bônapacter thừa hiểu, chính ông không biết tên người trợ lý của Alexander Đại đế thì làm sao họ biết được tên nguời trợ lý của ông. Câu chuyện trên cho thấy, trong cuộc sống may mắn gặp được một người rộng lượng cũng cần xem vị trí của mình mà làm cho tốt, đó là tính “quan trọng” và tính “quyết định” phục thuộc vào vị thế xã hội dưới góc nhìn xã hội; phân công lao động xã hội dưới góc nhìn của Chủ nghĩa Mác - Lênin.

Chủ trương hợp nhất Văn phòng Chính quyền địa phương đã được nêu ra trong các văn bản của cơ quan nhà nước ở trung ương, trên cơ sở pháp luật hiện hành và thực tiễn thực hiện công tác của các cơ quan chuyên môn trong tổ chức Chính quyền địa phương; xu hướng trong cải cách hành chính thì việc nâng cao chất lượng công tác tham mưu là yêu cầu khách quan; sắp xếp các cơ quan tham mưu là yêu cầu nội tại của bộ máy nhà nước. Nên cần có sự điều chỉnh cho phù hợp với vị trí các cơ quan tham mưu của các chủ thể trong hệ thống chính trị địa phương. Trên cơ sở chủ trương của Đảng và pháp luật Nhà nước trong việc thực hiện việc hợp nhất Văn phòng Chính quyền địa phương, tác giả bài viết có một số đề xuất như sau:

Thứ nhất, cần sửa đổi các văn bản pháp luật liên quan đến tổ chức chính quyền địa phương. Hiện nay, việc hợp nhất Văn phòng Chính quyền địa phương vướng một số quy định liên quan đến Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014; cơ cấu tổ chức Thường trực Hội đồng nhân dân, cơ cấu tổ chức Ủy ban nhân dân theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và các văn bản pháp luật liên quan đến nội dung này. Do vậy, cần sửa đổi các văn bản pháp luật trên cho phù hợp với chủ trương hợp nhất các Văn phòng Chính quyền địa phương. Nhưng để từng bước hoàn thiện bộ máy nhà nước cần xem xét đối chiếu với nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan tham mưu, giúp việc cùng cấp đề điều chỉnh cho phù hợp. Trong đó, xác định mối quan hệ trách nhiệm theo pháp luật của Văn phòng Chính quyền địa phương với các cơ quan chuyên môn theo hướng tăng cường trách nhiệm thủ trưởng cơ quan trước pháp luật và chủ thể có thẩm quyền địa phương; cũng cố và phát huy năng lực chuyên ngành trong quản lý theo thẩm quyền chung của địa phương.

Thứ hai, cần xây dựng và hoàn thiện vị trí việc làm. Trên cơ sở chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước, vị trí việc làm là cơ sở để tiến hành sắp xếp bộ máy hệ thống chính trị. Việc hợp nhất các văn phòng chính quyền địa phương thành công có thể là cơ sở để điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn các cơ quan chuyên môn cùng cấp cho phù hợp. Do đó, việc xây dựng vị trí việc làm cần được đẩy mạnh hơn và cần được thực hiện đồng bộ trong toàn hệ thống chính trị. Căn cứ vào chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước, vị trí việc làm là cơ sở để thực hiện việc hợp nhất; điều chỉnh nhiệm vụ các cơ quan nhà nước cùng chức năng hoặc cùng thực hiện một số nhiệm vụ tương đồng, tránh chồng chéo trong việc thực hiện nhiệm vụ trong các cơ quan nhà nước nói riêng và hệ thống chính trị nói chung. Vị trí việc làm trong hệ thống chính trị là cơ sở để tuyển chọn và sử dụng hiệu quả lao động được tuyển dụng; là cơ sở để sắp xếp, điều chỉnh nhiệm vụ của các cơ quan dần hoàn thiện bộ máy nhà nước nói riêng, hệ thống chính trị nói chung.

Thứ ba, cần thống nhất mô hình hành chính quản trị. Bên cạnh tiếp cận các nhiệm vụ theo hướng “xây dựng chính sách” và “giải quyết sự vụ” của cơ quan tham mưu, giúp việc chính quyền địa phương thì cũng cần xem xét một số hoạt động “hành chính quản trị”, như:  Tài chính, văn thư, tạp vụ… theo mô hình phục vụ chung cho toàn bộ hoạt động chính quyền địa phương cùng cấp.