Khó khăn, bất cập trong quy định về phân cấp, ủy quyền cấp, điều chỉnh, thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke

1. Đặt vấn đề

Hiện nay, quy định về kinh doanh dịch vụ karaoke được điều chỉnh bởi Nghị định số 54/2019/NĐ-CP ngày 19/6/2019 của Chính phủ, có hiệu lực từ ngày 01/9/2019 (Nghị định số 54/2019/NĐ-CP). Điều 9 Nghị định số 54/2019/NĐ-CP quy định:

“Điều 9. Thẩm quyền cấp, điều chỉnh và thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke hoặc dịch vụ vũ trường

1. Cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (sau đây gọi là cơ quan cấp giấy phép đủ điều kiện kinh doanh) có thẩm quyền cấp, điều chỉnh và thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke hoặc dịch vụ vũ trường (sau đây gọi là giấy phép đủ điều kiện kinh doanh).

2. Cơ quan cấp giấy phép đủ điều kiện kinh doanh thực hiện phân cấp, ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa cấp huyện được cấp, điều chỉnh và thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke theo quy định của pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương”.

Như vậy, theo quy định tại khoản 1 trên đây thì thẩm quyền cấp, điều chỉnh và thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke thuộc cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (cơ quan này có thể là Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch hoặc Sở Văn hóa và Thể thao, tùy thuộc việc ở cấp tỉnh có được tách và thành lập riêng một Sở Du lịch độc lập hay không). Đối với việc thực hiện nhiệm vụ này hoàn toàn diễn ra bình thường theo Quyết định số 3506/QĐ-BVHTTDL ngày 29/12/2021 của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch về việc công bố thủ tục hành chính chuẩn hóa năm 2021 thuộc phạm vi chức năng quản lý của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch và các quyết định công bố Danh mục thủ tục hành chính của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Tuy nhiên, tại khoản 2 quy định cơ quan cấp giấy phép đủ điều kiện kinh doanh (sau đây trong bài viết này viết tắt là Sở Văn hóa) thực hiện phân cấp, ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa cấp huyện được cấp, điều chỉnh và thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke theo quy định của pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương.

Từ khi Nghị định số 54/2019/NĐ-CP có hiệu lực đến nay, trong việc triển khai quy định về việc phân cấp, ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa cấp huyện ở các địa phương không đồng bộ và có sự khác nhau:

 Nhiều địa phương vẫn đang thực hiện theo văn bản phân cấp, ủy quyền đã ban hành trước đây theo Nghị định số 103/2009/NĐ-CP ngày 06/11/2009 của Chính phủ mà chưa triển khai việc phân cấp, ủy quyền cho cấp huyện theo quy định của Nghị định số 54/2019/NĐ-CP, trong khi đó các quy định chuyên ngành để làm căn cứ ban hành các văn bản phân cấp, ủy quyền trước đây đến nay đã hết hiệu lực vì đã được Nghị định số 54/2019/NĐ-CP bãi bỏ.

Một số địa phương đã triển khai quy định về việc phân cấp, ủy quyền cho cấp huyện thì cũng triển khai không giống nhau, cụ thể: Một số địa phương thực hiện việc phân cấp bằng việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật là quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh[1] phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp huyện trong tỉnh. Một số địa phương thực hiện ủy quyền cho Phòng/Trưởng phòng Văn hóa và Thông tin cấp huyện bằng quyết định hành chính của Giám đốc Sở Văn hóa[2].

Nguyên nhân của thực trạng trên là vì trong chính các cơ quan tham mưu đang có cách hiểu khác nhau về cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa cấp huyện và khác nhau trong quy định về thẩm quyền phân cấp, ủy quyền  tại Điều 9 Nghị định số 54/2019/NĐ-CP với quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương[3] cũng như Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/04/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 107/2020/NĐ-CP ngày 14/9/2020 của Chính phủ (sau đây gọi là Nghị định số 24/2014/NĐ-CP); Thông tư số 08/2021/TT-BVHTTDL ngày 08/9/2021 của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Sở Văn hóa và Thể thao, Sở Du lịch thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Phòng Văn hóa và Thông tin thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện.

Những bất cập trên dẫn tới hậu quả là một số địa phương gặp khó khăn không thực hiện được việc phân cấp, ủy quyền hoặc có triển khai thực hiện thì cũng không phù hợp.

2. Các vấn đề vướng mắc phát sinh

2.1. Chưa rõ quy định về cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa cấp huyện

Đối chiếu quy định tại Điều 9 Nghị định số 54/2019/NĐ-CP với quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Tổ chức Chính phủ và các nghị định, thông tư quy định về cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện thì thấy rằng:

Theo khoản 1 Điều 9 Nghị định số 54/2019/NĐ-CP thì Sở Văn hóa là cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa ở cấp tỉnh và là cơ quan có thẩm quyền cấp, điều chỉnh và thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke. Nếu hiểu theo logic mà văn bản đã thể hiện thì có thể suy luận rằng ở cấp huyện cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa là Phòng Văn hóa và Thông tin vì xét về vị trí và chức năng đều là cơ quan chuyên môn thực hiện chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực ở địa phương theo quy định tại Nghị định số 24/2014/NĐ-CP và Nghị định số 37/2014/NĐ-CP ngày 05/5/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 108/2020/NĐ-CP ngày 14/9/2020 của Chính phủ (sau đây gọi tắt là Nghị định số 37/2014/NĐ-CP).

Tuy nhiên, khác với việc quy định về thẩm quyền của cơ quan cấp tỉnh tại khoản 1 Điều 9 Nghị định số 54/2019/NĐ-CP, mặc dù ở cấp huyện chỉ có Phòng Văn hóa và Thông tin được tổ chức thống nhất ở các huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh nhưng tại khoản 2 Điều 9 Nghị định số 54/2019/NĐ-CP lại không quy định rõ là phân cấp, ủy quyền cho Phòng Văn hóa và Thông tin cấp huyện mà lại quy định là “phân cấp, ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa cấp huyện”. Đồng thời, tại khoản 2 Điều 19 Nghị định số 54/2019/NĐ-CP lại quy định Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm: “Chỉ đạo cơ quan cấp giấy phép đủ điều kiện kinh doanh, Công an tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Sở Công Thương, Sở Tài chính, các cơ quan, ban, ngành khác và Ủy ban nhân dân các cấp ở địa phương thực hiện quản lý nhà nước về kinh doanh dịch vụ karaoke, dịch vụ vũ trường trên địa bàn”. Chính vì vậy, hiện nay đang không có cách hiểu thống nhất về cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa cấp huyện là Ủy ban nhân dân cấp huyện hay là Phòng Văn hóa và Thông tin.

Tuy nhiên, trên cơ sở các quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện quy định tại Nghị định số 24/2014/NĐ-CP và Nghị định số 37/2014/NĐ-CP thì phải hiểu rằng cơ quan quản lý nhà nước ở cấp tỉnh là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cơ quan quản lý nhà nước ở cấp huyện là Ủy ban nhân dân cấp huyện và các các cơ quan chuyên môn chỉ là cơ quan được giao thực hiện nhiệm vụ tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực mà mình phụ trách về mặt chuyên môn.

2.2. Quy định về thẩm quyền “phân cấp, ủy quyền” không phù hợp với Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các quy định có liên quan

Sở Văn hóa là cơ quan có thẩm quyền cấp, điều chỉnh và thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke theo quy định tại khoản 1 Điều 9 Nghị định số 54/2019/NĐ-CP nên có thẩm quyền thực hiện phân cấp, ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa cấp huyện được cấp, điều chỉnh và thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke tại khoản 2 Điều 9 Nghị định số 54/2019/NĐ-CP theo quy định của pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương.

- Đối với việc phân cấp, Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định như sau:

“Điều 13. Phân cấp cho chính quyền địa phương

1. Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.

2. Việc phân cấp phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại khoản 2 Điều 11 của Luật này và phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp, trong đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp.

3. Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp.

4. Cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Căn cứ tình hình cụ thể ở địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp”.

Như vây, mặc dù có thẩm quyền cấp, điều chỉnh và thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke nhưng Sở Văn hóa không thể thực hiện được việc phân cấp cho cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa cấp huyện cấp, điều chỉnh và thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke vì Sở Văn hóa là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không đáp ứng các quy định về phân quyền và đặc biệt không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung theo Luật số 63/2020/QH14 ngày 18/6/2020 của Quốc hội).

- Đối với việc ủy quyền, Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định như sau:

“Điều 14. Ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

1. Trong trường hợp cần thiết, trừ trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 12 của Luật này, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp, Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc, Chủ tịch Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn bản.

2. Việc ủy quyền quy định tại khoản 1 Điều này phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện. Cơ quan, tổ chức, cá nhân ủy quyền có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình đã ủy quyền.

3. Cơ quan, tổ chức được ủy quyền phải thực hiện đúng nội dung và chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình được ủy quyền. Cơ quan, tổ chức nhận ủy quyền không được ủy quyền tiếp cho cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền”.

Căn cứ vào quy định trên đây có thể thấy, không có quy định về việc cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (trong trường hợp này cụ thể là Sở Văn hóa) được ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp huyện hoặc cơ quan chuyên môn cùng ngành, lĩnh vực (Phòng Văn hóa và Thông tin) thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện.

Điều này cũng phù hợp với quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định tại Điều 4 Nghị định số 24/2014/NĐ-CP, cụ thể trong 15 nhiệm vụ và quyền hạn của cấp Sở, không có quyền hạn liên quan đến việc ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp huyện hay cơ quan chuyên môn cấp huyện thực hiện nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của mình và Điều 2 về nhiệm vụ và quyền hạn của Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tại Thông tư số 08/2021/TT-BVHTTDL ngày 08/9/2021 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch.

3. Kiến nghị, đề xuất

Việc phân cấp, ủy quyền trong hoạt động của cơ quan nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước, đề cao trách nhiệm quản lý của từng cấp, ngành nhưng phải đảm bảo tuân thủ quy định của pháp luật.

Tuy nhiên, trên cơ sở các quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương, các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật khác đã viện dẫn, đối chiếu với quá trình triển khai thực hiện phân cấp, ủy quyền, việc cấp, điều chỉnh và thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke của các địa phương, có thể thấy: Nếu thực hiện việc phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp huyện bằng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cho Ủy ban nhân dân cấp huyện thì không đúng về chủ thể có thẩm quyền phân cấp được quy định tại Nghị định số 54/2019/NĐ-CP; nếu thực hiện việc ủy quyền cho Phòng/Trưởng phòng Văn hóa và Thông tin cấp huyện bằng quyết định hành chính của Giám đốc Sở Văn hóa thì cũng không đúng vì không có căn cứ để ủy quyền theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Nghị định số 24/2014/NĐ-CP.

Để kịp thời giải quyết vấn đề vướng mắc trong quá trình thực hiện quy định về thẩm quyền phân cấp, ủy quyền thực hiện việc cấp, điều chỉnh và thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke cần sớm sửa đổi quy định tại Điều 9 Nghị định số 54/2019/NĐ-CP để thể hiện rõ về cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa. Theo tác giả, thẩm quyền ban hành văn bản phân cấp, ủy quyền nên được quy định như sau:

“Điều 9. Thẩm quyền cấp, điều chỉnh và thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke hoặc dịch vụ vũ trường

1. Cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (sau đây gọi là cơ quan cấp giấy phép đủ điều kiện kinh doanh) giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện cấp, điều chỉnh và thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke hoặc dịch vụ vũ trường (sau đây gọi là giấy phép đủ điều kiện kinh doanh).

2. Cơ quan cấp giấy phép đủ điều kiện kinh doanh tham mưu Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện phân cấp, ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp huyện được cấp, điều chỉnh và thu hồi giấy phép đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ karaoke theo quy định của pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương”.

Việc sửa đổi như vậy là phù hợp với quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và quy định về phân cấp, ủy quyền theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tại điểm a, c khoản 1 Điều 4 Nghị định số 24/2014/NĐ-CP./.

Thiều Hữu Minh

Hội Luật gia tỉnh Gia Lai