Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp ở Cộng hòa Pháp và kinh nghiệm cho Việt Nam

1. Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp ở Cộng hòa Pháp
Tuy nhiên, “Tổng thống Pháp (nguyên thủ quốc gia) mới là người nắm quyền hành pháp một cách thực chất”[2]. Sự kiểm soát của Nghị viện - lập pháp đối với Tổng thống và Chính phủ - hành pháp được thể hiện qua nhiều phương thức. Cụ thể:

Thứ nhất, lập pháp kiểm soát hành pháp thông qua cách hình thành hành pháp

Một trong những nội dung của việc kiểm soát hành pháp chính là kiểm soát về quy trình, cách thức hình thành nhân sự và cơ cấu tổ chức của hành pháp, vì việc kiểm soát được sự lựa chọn, hình thành bộ máy hành pháp, tạo cơ sở cho việc kiểm soát hoạt động của hành pháp. Theo đó, sự kiểm soát của lập pháp đối với cách hình thành hành pháp ở Cộng hòa Pháp được thể hiện như sau:

- Chính phủ Cộng hòa Pháp được thành lập trên cơ sở Nghị viện. Tức là, sau cuộc bầu cử Nghị viện, đảng nào chiếm đa số ghế đại biểu ở Nghị viện thì đảng đó sẽ đứng ra thành lập Chính phủ[3]. Bên cạnh đó, dù theo quy định của Hiến pháp năm 1958 của Pháp, Thủ tướng là do Tổng thống bổ nhiệm nhưng trên thực tế, Tổng thống Pháp “không thể bổ nhiệm một người nào đó khác hơn nếu như người đó không là thủ lĩnh của liên minh cầm quyền”[4]. Như vậy, Chính phủ Pháp được hình thành và hoạt động trên cơ sở tín nhiệm, ủng hộ của Nghị viện Pháp. Đây là lý do vì sao Nghị viện có quyền chất vấn, bỏ phiếu bất tín nhiệm và thậm chí là giải tán Chính phủ.

- Trong trường hợp khuyết Tổng thống thì Chủ tịch Thượng viện sẽ tạm thời thực hiện các nhiệm vụ của Tổng thống (Điều 7 Hiến pháp năm 1958). Quy định này cho thấy, khi chức danh Tổng thống bị khuyết thì vai trò của Nghị viện trong việc kiểm soát hoạt động của hành pháp là rất lớn, nhằm hạn chế tối đa việc trao toàn bộ quyền hành pháp cho Thủ tướng dù chỉ trong một khoảng thời gian rất ngắn từ 20 đến 35 ngày[5].

Thứ hai, lập pháp kiểm soát hành pháp thông qua chất vấn

Theo Điều 48 Hiến pháp năm 1958 của Pháp, mỗi tuần, Nghị viện Pháp phải dành ít nhất một buổi họp để các nghị sĩ chất vấn thành viên Chính phủ. Trên thực tế, việc chất vấn Chính phủ thường được tiến hành vào đầu giờ phiên họp buổi chiều ngày thứ tư[6].

Về hình thức, chất vấn bao gồm chất vấn bằng văn bản[7] và chất vấn miệng. Theo đó, đối với hình thức chất vấn bằng văn bản, sau khi nhận được câu hỏi bằng văn bản, các bộ trưởng sẽ trả lời bằng văn bản và câu trả lời này được đăng trên công báo trong thời hạn một tháng. Tuy nhiên, chỉ có “khoảng 85% đến 90% số câu hỏi nhận được câu trả lời, song có những vấn đề mặc dù có câu hỏi nhưng không bao giờ nhận được câu trả lời”[8]. Đối với hình thức chất vấn miệng, các câu hỏi và câu trả lời sẽ được tiến hành trong phiên chất vấn của buổi họp mỗi tuần. Câu hỏi chất vấn miệng thường gồm ba loại, đó là câu hỏi không kèm việc thảo luận, câu hỏi có kèm theo việc thảo luận và câu hỏi của đảng đoàn Nghị viện[9].

Về hậu quả pháp lý, sau khi kết thúc chất vấn, Nghị viện đưa ra nghị quyết để bày tỏ quan điểm ủng hộ hay phản đối hoạt động của Chính phủ. Trong trường hợp Nghị viện đưa ra nghị quyết bất tín nhiệm thì có thể dẫn đến sự từ chức của Chính phủ.

Thứ ba, lập pháp kiểm soát hành pháp thông qua bỏ phiếu bất tín nhiệm

Theo quy định tại Điều 49 Hiến pháp năm 1958 của Pháp, việc bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ chỉ được tiến hành khi có chữ ký của ít nhất 10% số thành viên Hạ viện. Tuy nhiên, sau khi có kiến nghị này thì việc bỏ phiếu bất tín nhiệm không được tiến hành ngay, vì theo Điều 49, việc bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ chỉ được tổ chức sau 48 giờ, kể từ lúc trình kiến nghị. Thiết nghĩ, quy định này một mặt tạo điều kiện cho Nghị viện và Chính phủ “tìm kiếm những thỏa hiệp cần thiết”[10], mặt khác, đảm bảo các hạ nghị sĩ có thời gian để cân nhắc về hậu quả của việc bất tín nhiệm Chính phủ, từ đó, đưa ra được những quyết định sáng suốt, thận trọng hơn.

Về điều kiện thông qua và hậu quả pháp lý, theo Điều 49 Hiến pháp năm 1958, việc bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ được thông qua khi đạt đa số phiếu của các hạ nghị sĩ. Theo Điều 50 Hiến pháp năm 1958, nếu Hạ viện thông qua việc bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ thì Thủ tướng phải đệ đơn từ chức của Chính phủ lên Tổng thống, vì hậu quả pháp lý này khá gay gắt nên Hiến pháp quy định một nghị sĩ không thể đứng tên đề xuất quá ba kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ trong một kỳ họp thường lệ của Hạ viện và không thể quá một kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ trong kỳ họp bất thường của Hạ viện (Điều 49).

Tuy nhiên, trên thực tế, Nghị viện Pháp rất ít khi thông qua nghị quyết bất tín nhiệm Chính phủ. Nguyên nhân của thực trạng này xuất phát từ ảnh hưởng của đảng phái chính trị[11] cũng như sự thỏa hiệp cùng tồn tại giữa Nghị viện và Chính phủ[12]. Chính vì điều này, cho đến nay, nước Pháp chỉ có duy nhất một lần việc bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ được Hạ viện thông qua. Đó là lần bỏ phiếu bất tín nhiệm vào năm 1962 đối với Chính phủ của Thủ tướng Georges Pompidou[13].

Thứ tư, lập pháp kiểm soát hành pháp thông qua hoạt động của các Ủy ban

Ở Pháp, các Ủy ban đóng vai trò quan trọng trong việc kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp, chẳng hạn như: Ủy ban Điều tra, Ủy ban Đối ngoại, Ủy ban Tài chính, Ủy ban Đánh giá và kiểm tra chính sách công…

- Về Ủy ban Điều tra: Hoạt động của Ủy ban điều tra có tính chất lâm thời bởi Ủy ban này sẽ giải tán sau sáu tháng điều tra hoặc sẽ phải ngừng hoạt động khi có văn bản khởi tố vụ việc mà Ủy ban điều tra đang xem xét. Nhiệm vụ của Ủy ban này là điều tra, thu thập các thông tin về những vấn đề mà Nghị viện quan tâm, liên quan đến hoạt động của Chính phủ[14]. Sau khi kết thúc hoạt động điều tra, Ủy ban này sẽ trình báo cáo điều tra lên Nghị viện với các nội dung mang tính chất khuyến nghị, chứ không có giá trị bắt buộc và quyết định.

- Về Ủy ban Đối ngoại: Vai trò của Ủy ban này trong việc giúp lập pháp kiểm soát hành pháp được thể hiện qua hoạt động thẩm định các dự luật phê chuẩn điều ước quốc tế, các dự chi ngân sách cho lĩnh vực đối ngoại và thông qua việc tiến hành các cuộc điều trần[15] với quyền triệu tập Thủ tướng, các bộ trưởng liên quan đến đối ngoại[16], các quan chức ngoại giao cấp cao, các chuyên gia.

- Về Ủy ban Tài chính: Vào đầu mỗi nhiệm kỳ, Ủy ban Tài chính chỉ định nghị sĩ phụ trách về ngân sách của bộ. Thông thường, nghị sĩ được chỉ định không là thành viên của Ủy ban tài chính, mà là thành viên của Ủy ban có thẩm quyền liên quan đến bộ do mình phụ trách. Mỗi nghị sĩ sẽ xem xét ngân sách của một bộ trong suốt nhiệm kỳ của mình. Tuy nhiên, “vai trò của các nghị sĩ này chỉ dừng lại ở mức độ là người tư vấn”[17], còn quyền quyết định vẫn thuộc về Nghị viện.

Thứ năm, lập pháp kiểm soát hành pháp thông qua xét xử

Xét xử là một trong những phương thức quan trọng để lập pháp kiểm soát hành pháp. Nếu như Nghị viện Pháp chỉ có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ, không thể bỏ phiếu bất tín nhiệm Tổng thống thì với phương thức này, Nghị viện Pháp có thể xét xử cả Tổng thống và các thành viên của Chính phủ. Theo đó, Tổng thống Pháp chỉ bị xét xử khi “phạm tội phản quốc hoặc âm mưu xâm hại an toàn của Nhà nước”[18]. Một trong hai viện sẽ tiến hành buộc tội và nếu việc buộc tội được thông qua thì Nghị viện thành lập một Tòa án đặc biệt để xét xử Tổng thống. Nếu có hai phần ba số thành viên của Tòa án này biểu quyết đồng ý cách chức Tổng thống thì Tòa án ra phán quyết cách chức Tổng thống. Phán quyết này có hiệu lực ngay lập tức[19].

Bên cạnh đó, các thành viên của Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm hình sự đối với các tội nghiêm trọng. Việc xét xử các thành viên của Chính phủ sẽ được tiến hành bởi Tòa án công lý của Cộng hòa Pháp. Tòa án này bao gồm 15 thành viên, trong đó, có 12 nghị sĩ và ba thẩm phán, một trong những người này sẽ làm chủ tọa. Theo đó, khi bất cứ một người nào bị thiệt hại do hành vi phạm tội của thành viên Chính phủ gây ra trong khi thi hành công vụ thì người đó có quyền gửi đơn kiện lên một Ủy ban giải quyết đơn thư khiếu nại. Ủy ban này có quyền quyết định đình chỉ vụ việc hoặc chuyển hồ sơ sang Viện trưởng Viện công tố để chuyển đến Toà án công lý Cộng hoà[20].

Ngoài việc sử dụng các phương thức cơ bản trên, việc kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp còn được đảm bảo khách quan, hiệu quả bởi nguyên tắc “bất khả kiêm nhiệm” (Điều 23 Hiến pháp năm 1958) và “bất khả xâm phạm nghị sĩ” (Điều 26 Hiến pháp năm 1958). Theo nguyên tắc “bất khả kiêm nhiệm”, thành viên của Chính phủ không được đồng thời kiêm nhiệm nghị sĩ. Nguyên tắc này có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo tính khách quan của sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp ở Cộng hòa Pháp. Còn theo nguyên tắc “bất khả xâm phạm nghị sĩ” thì nghị sĩ không thể bị truy tố, điều tra, bắt giữ, xét xử vì những ý kiến phát biểu khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Nguyên tắc này nhằm đảm bảo nghị sĩ có thể tự do phát biểu quan điểm của mình[21], đặc biệt là trong hoạt động chất vấn.

2. Kinh nghiệm cho Việt Nam

Qua nghiên cứu về sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp ở Cộng hòa Pháp, có thể rút ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam hiện nay, cụ thể:

Thứ nhất, về hậu quả pháp lý của chất vấn. Không chỉ có Pháp mà hầu hết ở các nước khác, sau khi kết thúc phiên chất vấn hành pháp, Nghị viện sẽ thể hiện thái độ ủng hộ, không ủng hộ, tín nhiệm hay không tín nhiệm đối với hành pháp thông qua sự biểu quyết của từng nghị sĩ. Tuy nhiên, theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, mặc dù sau phiên chất vấn, Quốc hội ra nghị quyết về chất vấn, nhưng nghị quyết này vẫn chưa có nội dung thể hiện được thái độ ủng hộ hay không ủng hộ của Quốc hội đối với việc trả lời chất vấn của các thành viên Chính phủ. Đây là vấn đề mà nước ta cần tham khảo kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp khi quy định về hậu quả pháp lý của việc chất vấn, nhằm đảm bảo được mục đích của chất vấn.

Thứ hai, về quy định việc bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ chỉ được tổ chức sau 48 giờ kể từ lúc trình kiến nghị tại Điều 49 Hiến pháp năm 1958 của Cộng hòa Pháp. Như đã phân tích, quy định này có ý nghĩa trong việc tạo điều kiện cho Nghị viện và Chính phủ có những thỏa thuận cần thiết cũng như giúp các nghị sĩ suy nghĩ thận trọng hơn về những hậu quả có thể xảy ra khi việc bỏ phiếu bất tín nhiệm thành công, Chính phủ phải từ chức. Vì thế, đây là một kinh nghiệm mà nước ta có thể nghiên cứu để tiếp thu trong quá trình hoàn thiện chế định bỏ phiếu tín nhiệm.

Thứ ba, về vai trò của các Ủy ban. Từ thực tiễn của Cộng hòa Pháp có thể thấy, các Ủy ban đóng vai trò quan trọng trong việc giúp lập pháp kiểm soát hành pháp. Tham khảo kinh nghiệm này, nước ta cần nghiên cứu để nâng cao hiệu quả hoạt động của các Ủy ban theo hướng trao cho Ủy ban đủ thẩm quyền để đảm bảo Ủy ban thực hiện đúng nhiệm vụ của mình cũng như thành lập các Ủy ban theo lĩnh vực chuyên sâu hơn.

Thứ tư, về nguyên tắc “bất khả kiêm nhiệm” ở Cộng hòa Pháp. Có thể thấy, một trong những yếu tố cơ bản để đảm bảo sự khách quan trong hoạt động kiểm soát là chủ thể kiểm soát và đối tượng kiểm soát phải có sự tách bạch. Tuy nhiên, thực tế nước ta hiện nay, hầu hết các thành viên của Chính phủ đều là đại biểu Quốc hội. Điều này đã làm giảm đi phần nào tính khách quan trong hoạt động kiểm soát của Quốc hội đối với Chính phủ. Vì thế, thiết nghĩ, trong thời gian tới, chúng ta nên tham khảo nguyên tắc trên ở Cộng hòa Pháp để hạn chế việc các thành viên của Chính phủ là đại biểu Quốc hội, nhằm đảm bảo tính khách quan trong sự kiểm soát của Quốc hội đối với Chính phủ.

Thứ năm, về nguyên tắc “bất khả xâm phạm nghị sĩ”. Có thể thấy, việc đại biểu Quốc hội được miễn trừ về những hậu quả pháp lý đối với phát biểu của mình là điều kiện cần thiết để Quốc hội thực hiện tốt sự kiểm soát đối với Chính phủ. Bởi lẽ, nếu đại biểu Quốc hội không thể tự do phát biểu về các vấn đề đang được thảo luận tại Quốc hội hay các chất vấn đối với Chính phủ thì đại biểu Quốc hội không thể truy cứu được “tới cùng” đối với trách nhiệm của Chính phủ, từ đó làm giảm hiệu quả kiểm soátChính phủ. Tuy nhiên, pháp luật nước ta hiện nay vẫn chưa quy định về quyền miễn trừ này của đại biểu Quốc hội. Vì thế, thiết nghĩ, trong thời gian tới, nước ta cần nghiên cứu để bổ sung các quy định về quyền miễn trừ của đại biểu Quốc hội đối với các phát biểu của đại biểu đó trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp cũng như các quốc gia khác trên thế giới.