The article introduces the experience of CEPEJ, UIHJ, Finland, Sweden, France, UK, Thailand and China in improving the efficiency of civil judgment execution, thereby, proposing orientations, and solutions to improve the efficiency of Vietnam's civil judgment execution in the coming time.

1. Kinh nghiệm nâng cao hiệu quả công tác thi hành án dân sự ở một số tổ chức quốc tế, quốc gia trên thế giới

1.1. Đổi mới, tinh gọn cơ quan thi hành án dân sự

Theo Ủy ban châu Âu về Hiệu quả Tư pháp (CEPEJ)[2] và Liên minh Quốc tế về Thừa phát lại và Các chức danh tư pháp (UIHJ)[3], các quốc gia nên xem xét chuyên môn hóa một cơ quan thi hành án dân sự (THADS) nhằm bảo đảm sự thuận lợi cho đương sự trong việc tiếp cận cơ quan THADS và cơ quan THADS cũng có khả năng quản lý bao quát, toàn diện hơn. Việc phân bổ cơ quan THADS cần kết hợp các yếu tố về phạm vi địa lý, nhu cầu công việc thực tế và xu hướng ứng dụng công nghệ thông tin để thiết kế mô hình phù hợp.

Về các quốc gia theo mô hình công, tại Phần Lan, Cơ quan Thực thi quốc gia Phần Lan (Ulosottolaitos) trực thuộc Bộ Tư pháp, có trách nhiệm thi hành các phán quyết của Tòa án và thu các khoản phải thu có thể thi hành trực tiếp, chẳng hạn như tiền phạt, thuế và phí bảo hiểm theo yêu cầu. Cơ quan được thành lập ngày 01/12/2020, trên cơ sở chuyển đổi và hợp nhất Văn phòng Hành chính Quốc gia về Thực thi và 22 văn phòng thực thi khu vực với mục tiêu nâng cao hiệu quả và giảm chi phí. Thay đổi lớn nhất là các cơ quan thực thi được chia thành 03 đơn vị: (i) Vụ thi hành cơ bản có 64 văn phòng trên cả nước[4], thi hành đến 80% việc THADS, chủ yếu là thu tiền thông qua hệ thống công nghệ thông tin, điện thoại, email hoặc giải pháp khách hàng điện tử mà không cần tiếp xúc trực tiếp với đương sự; (ii) Vụ thi hành mở rộng có 05 văn phòng tại 05 khu vực, thi hành các việc liên quan đến cưỡng chế động sản hoặc bất động sản và phải liên hệ trực tiếp với đương sự; (iii) Vụ thi hành đặc biệt quốc gia quản lý các nhiệm vụ thi hành đòi hỏi nhiều thời gian và xác minh, hợp tác với các cơ quan chức năng khác và tham gia vào cuộc chiến chống tội phạm và vi phạm về tài chính. Tổng Giám đốc và Phó Tổng Giám đốc Cơ quan Thực thi quốc gia Phần Lan cũng là các chấp hành viên theo nghĩa của luật và tất cả đều là công chức[5].

Tại Thụy Điển, từ năm 2008 đến nay, Cơ quan Thi hành án hoàng gia là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, gồm khoảng 2.300 chấp hành viên (Kronofogde), hưởng lương toàn bộ từ ngân sách nhà nước. Cơ quan có 07 vụ chuyên môn và các phòng, ban trực thuộc, trong đó, Vụ Nghiệp vụ có 06 phòng chuyên môn và 05 phòng thi hành án theo vùng. 05 phòng này có 32 trụ sở, chủ yếu tập trung ở phía nam, nơi phát sinh nhiều vụ kiện[6].

Tại Thái Lan, Cục Thực thi pháp luật được thành lập năm 1974 trên cơ sở sáp nhập Phòng THADS và Phòng Thi hành án phá sản. Cục có 07 phòng thi hành án dân sự ở Bangkok và 111 văn phòng khác trên khắp Thái Lan, rất khiêm tốn so với số đơn vị hành chính gồm 77 tỉnh và hơn 800 huyện. Bên cạnh đó, Cục có 05 phòng quản lý phá sản, tổ chức lại doanh nghiệp và 01 phòng tổ chức lại doanh nghiệp đặt tại trụ sở Cục Thực thi pháp luật[7].

Mô hình của ba quốc gia này cho thấy cơ quan THADS được thiết kế theo hướng tập trung thống nhất, bộ máy tinh gọn. Cơ quan THADS đóng tại khu vực có tính chất là cơ quan trung ương đóng tại địa phương, vừa bảo đảm sự quản lý thống nhất của cơ quan quản lý về THADS, vừa bảo đảm tính độc lập và thẩm quyền mạnh trong thực thi nhiệm vụ.

Đối với mô hình bán công, tại Vương quốc Anh, có hai tổ chức đại diện cho hai nhóm nhân viên thi hành án: (i) Hiệp hội Thi hành án Tòa án Cấp cao (HCEOA) được thành lập vào năm 1887, lúc đó gọi là Hiệp hội Cảnh sát trưởng. Đây là tổ chức đại diện và hỗ trợ các nhân viên Thi hành án của Tòa án Cấp cao được Tổng Chưởng lý ủy quyền để thi hành các bản án, quyết định của Tòa án Cấp cao[8]; (ii) Hiệp hội Thi hành Dân sự (CIVEA) là tổ chức nghề nghiệp đại diện cho nhân viên thi hành án (trước đây gọi là “bailiffs”, hiện nay gọi là các nhân viên thi hành được cấp chứng chỉ hoạt động “Certificated enforcement agents”). Tòa địa hạt (County Court) sẽ cấp chứng chỉ hành nghề và nhân viên thi hành án được hoạt động trên phạm vi toàn quốc. Chứng chỉ chỉ có thời hạn 02 năm và phải được Tòa án gia hạn nếu nhân viên thi hành án đủ kiến thức về pháp luật và đạt cấp độ 2 hoặc tương đương khóa Đào tạo về pháp luật THADS. Nhân viên thi hành án thực hiện các nhiệm vụ không phải là lệnh của Tòa cấp cao, bao gồm thu hồi các khoản nợ thuế, lãi suất kinh doanh, phạt vi phạm giao thông, tiền phạt của Tòa sơ thẩm (Magistrates’ Court), tiền cấp dưỡng, tiền thuê thương mại[9]. Như vậy, tại mô hình bán công này, có sự phân định rõ nhiệm vụ, chức năng, quyền hạn của các công chức nhà nước và các nhân viên thi hành án; đặc biệt, việc kiểm soát chất lượng hành nghề và đạo đức nghề nghiệp của nhân viên thi hành án rất chặt chẽ.

Đối với mô hình tư nhân hóa, tại Pháp, từ ngày 01/7/2022, Ủy viên Tư pháp (commissioner of justice) là chức danh được hợp nhất từ thừa phát lại và đấu giá viên, do Hội đồng Thừa phát lại và Đấu giá viên quốc gia Pháp quản lý[10]. Ủy viên Tư pháp là quan chức nhà nước cấp bộ do Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm, được hưởng phí từ dịch vụ họ cung cấp. Tuy nhiên, việc tổ chức thi hành án của họ không phải là toàn quyền, mà trong nhiều trường hợp phải theo lệnh của thẩm phán thi hành án, như trừ tiền vào thu nhập nếu người phải thi hành án ở nước ngoài hoặc không xác định được địa chỉ, kê biên bất động sản, kê biên động sản nhưng có khiếu kiện của người được thi hành án, cưỡng chế thi hành ngoài thời gian luật định[11]. Như vậy, đối với mô hình tư nhân hóa, mặc dù trao quyền cho thừa phát lại hoặc các chức danh tương đương để họ hành nghề độc lập thì vai trò của thẩm phán thi hành án vẫn rất quan trọng.

1.2. Rút gọn quy trình thi hành án, tăng cường hòa giải và có phương án xử lý đối với một số loại việc không có khả năng thi hành

Theo khuyến nghị của CEPEJ và UIHJ, quy trình thi hành án sẽ được rút gọn nếu bảo đảm một số điểm chính sau:

(i) Có luật THADS tập hợp tất cả các quy tắc, quy định rõ ràng, cụ thể về thủ tục thi hành án. Các văn bản, tài liệu trong quá trình THADS phải được chuẩn hóa và có thể được thiết lập để tất cả các cơ quan thực thi có thể truy cập.

(ii) Phân tách rạch ròi trách nhiệm của Tòa án và của cơ quan THADS; xem xét thành lập Tòa án chuyên trách trong giai đoạn thi hành án để xử lý các tranh chấp phát sinh. Trình tự thủ tục giải quyết của Toà án trong giai đoạn này cần phải đơn giản hóa, bảo đảm đẩy nhanh tiến độ thi hành án.

(iii) Cần có các quy định cụ thể về tài liệu do nhân viên thi hành án lập mô tả những hành động, phát hiện của họ là có giá trị chứng minh, nhằm hạn chế sự khiếu kiện của đương sự để trì hoãn thi hành, đồng thời bảo đảm tính ổn định về mặt pháp lý (legal certainty).

(iv) Các nhân viên thi hành án trong quá trình thi hành bản án cần được trao quyền tiếp cận những tài sản của người phải thi hành án hoặc bị chiếm giữ bởi người khác mà không cần có sự đồng ý của người phải thi hành án hoặc người phải thi hành án vắng mặt, hoặc vào nhà của người thứ ba để thực hiện các biện pháp cưỡng chế hoặc bảo vệ. Tuy nhiên, phải có quy định chặt chẽ kèm theo, như phải có nhân chứng, bảo đảm an toàn cho nhà ở của bên thứ ba.

(v) Có chế tài nghiêm minh để yêu cầu người phải thi hành án kê khai tài sản, thu nhập, xử phạt nếu họ cố tình đưa mình vào tình trạng phá sản để trốn tránh nghĩa vụ thi hành án, che giấu hoặc làm hư hỏng tài sản, hoặc có hành vi cản trở sai trái, đe dọa và bạo lực đối với nhân viên thi hành án; quy định nghĩa vụ của tất cả các cơ quan liên quan, gồm cả khối công và khối tư, cung cấp thông tin về điều kiện thi hành án của người phải thi hành án.

(vi) Quá trình thi hành án phải đủ linh hoạt để cho phép đương sự thỏa thuận và việc thỏa thuận phải chịu sự kiểm soát kỹ lưỡng để bảo đảm tính công bằng của cơ quan thực thi và bảo vệ lợi ích của người được thi hành án và bên thứ ba. Cơ quan thi hành án có thể là “hòa giải viên sau tư pháp” trong giai đoạn thi hành án và phải quy định rõ mức độ tự chủ của họ.

(vii) Nhà nước cần có trách nhiệm bảo đảm an sinh xã hội đối với nguy cơ không thi hành án được. Trường hợp người phải thi hành án hoàn toàn không có khả năng thi hành, đối với một số loại nghĩa vụ, đặc biệt là nghĩa vụ cấp dưỡng, Nhà nước có thể thiết lập cơ chế hỗ trợ, ví dụ như hỗ trợ chi trả toàn bộ tiền cấp dưỡng, lấy nguồn từ các khoản tiền phạt được nộp vào ngân sách nhà nước. Đồng thời, cần có sự đối xử nhất quán giữa các công ty gặp khó khăn và các cá nhân lâm vào tình trạng phá sản; có thể thực hiện các thủ tục để xóa nợ của họ.

1.3. Tăng cường công khai, minh bạch, giám sát nội bộ, đạo đức và năng lực nhân viên thi hành án

CEPEJ và UIHJ khuyến nghị các quốc gia áp dụng các biện pháp bảo đảm và tăng cường khả năng tiếp cận thông tin, pháp luật về THADS. Người được thi hành án cần được bảo đảm quyền bình đẳng trong tiếp cận với cơ quan THADS thông qua các hình thức hỗ trợ pháp lý, được cập nhật tiến độ thi hành thông qua các ứng dụng công nghệ phù hợp. Thông báo về THADS cho người phải thi hành án và bên thứ ba cần phải ghi rõ nghĩa vụ, thời hạn, trách nhiệm của họ, hậu quả cụ thể phát sinh nếu họ không thực hiện đúng theo yêu cầu. Do sự phức tạp của các thủ tục THADS, sự đa dạng của các nhiệm vụ được giao, niềm tin và sự tôn trọng mà họ phải truyền được trong lòng công chúng, nhân viên thi hành án phải có trình độ pháp lý mức độ cao, tuân thủ nghĩa vụ về điều kiện trình độ nghiệp vụ bắt buộc ban đầu và đào tạo suốt đời. Bên cạnh đó, cần ban hành nguyên tắc về chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp, quy tắc ứng xử của nhân viên thi hành án. Trong đó, phải đặc biệt quy định về tính khách quan, liêm chính và độc lập của nhân viên thực thi; nghĩa vụ tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật hiện hành; nghiệp vụ bảo mật; mối quan hệ của nhân viên thi hành án với các người phải thi hành án, người được thi hành án, bên thứ ba, cơ quan giám sát nhân viên thi hành án, thẩm phán và tất cả các chuyên gia pháp lý khác (chẳng hạn như luật sư, công chứng viên); quan hệ giữa các nhân viên thi hành án; hành vi của nhân viên thi hành án trong cuộc sống riêng tư và nghĩa vụ đưa ra lời khuyên cho công dân. Các nguyên tắc này được áp dụng khá triệt để ở các quốc gia được nghiên cứu nêu trên.

1.4. Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, kết nối cơ sở dữ liệu để xác minh, truy tìm tài sản, đấu giá tài sản thi hành án trực tuyến

Theo CEPEJ và UIHJ, để đẩy nhanh quá trình thi hành án, biện pháp tốt nhất là chuyển đổi sang thi hành án điện tử bảo đảm an ninh, an toàn thông tin. Ví dụ, có thể thực hiện các thỏa thuận để bảo vệ tính bảo mật và tính toàn vẹn của bất kỳ thông tin nào được truyền đi, trong khi danh tính của người tống đạt tài liệu phải được kiểm tra và phải bảo đảm rằng tài liệu được nhận đúng bởi người được gửi tài liệu đến (bằng cách thiết lập một hệ thống xác nhận là đã nhận).

Tại các quốc gia phát triển của EU như Phần Lan, Pháp, việc số hóa hoạt động THADS, xây dựng cơ quan thi hành án/văn phòng thừa phát lại không giấy tờ đã được thực hiện khá triệt để. Đặc biệt, EU đã xây dựng nền tảng trực tuyến kết nối giữa các Tòa án với văn phòng thừa phát lại của các quốc gia, quy định tự động công nhận và cho thi hành bản án, quyết định của Tòa án giữa các quốc gia thành viên. Đây là những yếu tố quan trọng góp phần thi hành án nhanh chóng và hiệu quả khắp EU[12]. Tại Trung Quốc, các Tòa án đã gặp khó khăn trong công tác tìm kiếm, xác minh điều kiện thi hành án. Năm 2014, Ủy ban Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc đã ban hành Quyết định về một số vấn đề lớn liên quan đến việc thúc đẩy tổng thể pháp quyền và đưa ra kế hoạch cải cách hệ thống pháp luật của Trung Quốc. 03 hệ thống thông tin đã được triển khai thực hiện, gồm Tìm kiếm và Kiểm soát của Tòa án ở Trung Quốc để hỗ trợ Tòa án tìm kiếm thông tin về tài sản; mạng công bố thông tin thi hành án Trung Quốc bao gồm thông tin về những người phải thi hành án, thông tin về những người phải thi hành không có điều kiện thi hành, thông tin về trường hợp cưỡng chế và các văn bản pháp luật thi hành án, và các hệ thống đấu giá tài sản thi hành án trực tuyến. Các biện pháp này đã giúp thẩm phán thi hành án có thể tra cứu, đóng băng, khấu trừ và chuyển khoản tài sản của người phải thi hành chỉ bằng việc đặt lệnh và gửi yêu cầu đến Trung tâm xử lý của Tòa tối cao; buộc các đối tượng thiếu trung thực phải tự nguyện thực hiện nghĩa vụ hoặc thương lượng với người được thi hành án để thỏa thuận hòa giải; tăng giá trị tài sản thi hành án bán được qua đấu giá[13]. Nhìn chung, sự phát triển mạnh mẽ của công nghệ thông tin đã tạo nên những đột phá trong công tác THADS tại nhiều quốc gia trên thế giới.

2. Một số gợi ý cho Việt Nam

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện thể chế, pháp luật về THADS trên cơ sở nghiên cứu các hướng dẫn, khuyến nghị của CEPEJ và UIHJ. Nhìn chung, các nội dung hướng dẫn, khuyến nghị nêu trên đều có khả năng nghiên cứu, áp dụng vào hệ thống pháp luật Việt Nam, tuy nhiên, cần cân nhắc cụ thể về tiến độ, lộ trình thực hiện.

Thứ hai, về mô hình tổ chức THADS, giám sát nội bộ và đạo đức, năng lực chấp hành viên, thừa phát lại, có thể nghiên cứu đổi mới tổ chức hệ thống THADS theo hướng tổ chức theo khu vực trên cơ sở đánh giá cụ thể nhu cầu thực tiễn tại địa phương, mức độ phát triển về ứng dụng công nghệ thông tin và tính chất địa lý vùng, miền. Với nhiệm vụ “thực hiện xã hội hóa một số hoạt động thi hành án dân sự với cơ chế bảo đảm và lộ trình phù hợp”[14], có thể tham khảo kinh nghiệm của Anh trong việc phân chia nhiệm vụ của cơ quan THADS, chấp hành viên với văn phòng thừa phát lại và thừa phát lại. Đặc biệt, chú trọng bảo đảm quy tắc đạo đức nghề nghiệp và đào tạo, kiểm tra năng lực, giám sát thi hành của cả chấp hành viên lẫn thừa phát lại. Tăng cường các cơ chế quản trị nội bộ, cơ chế kiểm soát quyền lực nội bộ trong từng cơ quan THADS và trong hệ thống THADS.

Thứ ba, tăng cường chuyển đổi số trong THADS. Đây không chỉ là nhiệm vụ của riêng Hệ thống THADS mà là của cả hệ thống chính trị, đã được giao cụ thể tại Quyết định số 06/QĐ-TTg ngày 06/01/2022 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án phát triển ứng dụng dữ liệu về dân cư, định danh và xác thực điện tử phục vụ chuyển đổi số quốc gia giai đoạn 2022 - 2025, tầm nhìn đến năm 2030. Để rút ngắn thời gian, tăng cường tính chính xác của công tác xác minh điều kiện thi hành án, cần đẩy nhanh tiến độ hình thành, liên thông các cơ sở dữ liệu điện tử trong các mặt của đời sống xã hội như cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư, đất đai... với cơ sở dữ liệu điện tử về THADS và xây dựng cơ sở dữ liệu trong các lĩnh vực bất động sản, ngân hàng, chuyển nhượng vốn góp, cổ phần để kiểm soát tài sản chặt chẽ, hạn chế việc tẩu tán, che giấu, hợp thức hóa tài sản do phạm tội mà có, tạo thuận lợi cho công tác truy tìm, thu hồi tài sản. Bên cạnh đó, cần xây dựng Quy hoạch ứng dụng công nghệ thông tin trong lĩnh vực THADS giai đoạn 2023 - 2030 để đầu tư một cách đồng bộ, hiệu quả phần mềm và phần cứng, khắc phục những tồn tại, hạn chế hiện nay, nâng cao hiệu quả, rút ngắn thời gian hành chính phục vụ báo cáo thống kê, cũng như quản lý tốt hơn tình hình tổ chức thi hành án của các cơ quan THADS địa phương.

ThS. Nguyễn Thị Ngân

ThS. Phạm Minh Đức

Tổng cục Thi hành án dân sự, Bộ Tư pháp

[1]. Bài viết là sản phẩm thuộc đề tài nghiên cứu cấp Bộ năm 2022 - 2023 về “Định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả công tác thi hành án dân sự trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đến năm 2030, định hướng đến năm 2045”, theo Quyết định số 442/QĐ-BTP ngày 22/3/2022 của Bộ Tư pháp về việc phân công thẩm định, góp ý, tham gia xây dựng, đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật năm 2022.

[2]. Ủy ban châu Âu về Hiệu quả Tư pháp (CEPEJ) là cơ quan tư pháp trực thuộc Hội đồng châu Âu, có chức năng chính nhằm tăng cường sự hiệu quả và chức năng tư pháp giữa các quốc gia châu Âu và xây dựng lộ trình hoàn thiện các biện pháp do Hội đồng châu Âu đặt ra, nguồn: https://www.coe.int/en/web/cepej/about-cepej, truy cập ngày 02/2/2023.

[3]. Liên minh Quốc tế về Thừa phát lại và Các chức danh tư pháp (UIHJ) được thành lập năm 1952, là thiết chế quốc tế về công tác THADS lớn nhất hiện nay, gồm 100 thành viên đến từ 94 quốc gia trên thế giới, nguồn: https://www.uihj.com/, truy cập ngày 10/3/2023.

[4]. EU Enforcement Altas, Finland – e-maual appendix, https://www.enforcementatlas.eu/wp-content/uploads/ 2021/03/eu-enforcement-atlas-finland-read-more.pdf.

[5]. Annika Björkqvist, A new National Enforcement Authority in Finland, https://www.uihj.com/2021/02/10/a-new-national-enforcement-authority-launched-in-finland/

[6]. Thông tin được tổng hợp từ Báo cáo kết quả đoàn công tác của Tổng cục THADS năm 2017; đoàn công tác của Bộ Tư pháp năm 2022 và website của Cơ quan Thi hành án hoàng gia Thụy Điển: https://kronofogden.se/om-kronofogden/var-organisation/.

[7]. Cục Thực thi pháp luật Thái Lan, Vision, Missions, Shared Values - https://www.led.go.th/history/legalt.asp?lang=en.

[8]. HCEOA, Make a complaint, nguồn: https://www.hceoa.org.uk/about-us/make-a-complaint, truy cập ngày 03/4/2023.

[9]. CIVEA, Certicifated Enforcement Agent, nguồn: https://www.civea.co.uk/about?tab=certificated, truy cập ngày 03/4/2023.

[10]. Bailiff (now called Commissioner of Justice), https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F2158?lang=en, truy cập ngày 01/11/2022. Tuy nhiên, việc hợp nhất này hiện còn nhiều vấn đề bàn cãi tại Pháp do sự khác biệt về chuyên môn và số lượng người hành nghề (Thông tin do chuyên gia của Hội đồng Thừa phát lại và Đấu giá viên Quốc gia Pháp tại Tọa đàm do Tổng cục THADS tổ chức tháng 11/2022).

[11]. European e-justice, How to enforce a court decision, France, https://e-justice.europa.eu/52/EN/how_to_enforce_ a_court_decision?FRANCE&member=1#tocHeader1.

[12]. Thông tin tại Tọa đàm do Tổng cục THADS tổ chức tháng 11/2022.

[13]. Wu Shaojun (2015), Hệ thống THADS ở Trung Quốc và những thành tựu gần đây; Lin Haibin (2018), Khó khăn và đột phá trong công tác THADS của Tòa án tại Trung Quốc.

[14]. Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XIII, Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 382), tháng 6/2023)