Kinh nghiệm thi hành pháp luật khiếu nại hành chính ở Trung Quốc

1.1. Công tác tuyên truyền  

Tháng 5/1999, Quốc vụ viện đã ra “Thông báo về việc quán triệt thi hành Pháp lệnh Khiếu nại nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa”, trong đó yêu cầu các bộ, ngành, chính quyền các cấp chú trọng việc thực thi Pháp lệnh đồng thời với việc đẩy mạnh việc học tập, tuyên truyền Pháp lệnh Khiếu nại. Trong dịp kỷ niệm một năm thực thi Pháp lệnh Khiếu nại, Ban Pháp chế của Quốc vụ viện lại ra “Thông báo về việc tiếp tục đẩy mạnh việc học tập, tuyên truyền thi hành pháp Pháp lệnh Khiếu nại hành chính” và kết hợp với Ban Lập pháp của Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc, Tòa soạn Nhật báo Pháp luật tổ chức hội nghị tuyên truyền về khiếu nại hành chính ở Bắc Kinh. Trong hai năm đầu thực thi Pháp lệnh, các bộ, ngành, địa phương đã tiến hành các hoạt động tuyên truyền rộng rãi, thông qua báo chí, phát thanh, truyền hình, tư vấn trên đường phố, dán băng rôn tuyên truyền, tuyên truyền lưu động, phát giấy tuyên truyền, tổ chức các cuộc thi kiến thức về Pháp lệnh đến các tầng lớp nhân dân.

1.2. Hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Khiếu nại hành chính

Năm 2007, Quốc vụ viện đã ban hành Điều lệ thi hành Pháp lệnh Khiếu nại với nội dung cụ thể hóa thủ tục khiếu nại, đổi mới cách thức giải quyết khiếu nại, hoàn thiện hình thức khiếu nại và tăng cường chỉ đạo giám sát khiếu nại. Năm 2000, Ban Pháp chế của Quốc vụ viện cho ban hành mẫu văn bản trong thực hiện thủ tục khiếu nại. Năm 2001, Văn phòng Quốc vụ viện cũng đưa ra “Thông báo về một số vấn đề trong thủ tục giải quyết vụ việc khiếu nại hành chính của Quốc vụ viện”. Các cơ quan trung ương như: Bộ Tài chính, Bộ Lao động và An sinh xã hội, Bộ Dân chính, Bộ Thủy lợi, Bộ Giao thông, Ngân hàng Nhà nước, Tổng cục Thuế quốc gia, Tổng cục Hải quan, Cục địa chất quốc gia… đã ban hành văn bản pháp luật cụ thể hóa và hướng dẫn về khiếu nại. Ở địa phương, nhiều tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương như Hắc Long Giang, Quảng Đông, Vân Nam, Cát Lâm… đã ban hành các quy định cụ thể hóa về khiếu nại phù hợp với điều kiện địa phương. Một khối lượng lớn văn bản đã được ban hành gồm hơn 70 bộ quy chế của các bộ, ngành và chính quyền địa phương2; 10 bộ văn bản pháp quy địa phương với hơn 850 văn kiện làm công cụ thực thi hoạt động khiếu nại3…

1.3. Đẩy mạnh công tác đào tạo, bồi dưỡng nhận thức về Pháp lệnh Khiếu nại hành chính

Năm 2013, Ban Pháp chế của Quốc vụ viện đã có Báo cáo về văn bản kiểm tra và đánh giá công tác thi hành Pháp lệnh Khiếu nại hành chính của Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc. Bản Báo cáo đã đề ra yêu cầu đẩy mạnh hoạt động đào tạo, bồi dưỡng pháp luật về khiếu nại hành chính ở các bộ, ngành, địa phương. Báo cáo đặt mục tiêu trong vòng 2 năm sẽ đào tạo xong một lần đối với toàn bộ lực lượng cán bộ làm công tác khiếu nại trong hệ thống hành chính, đồng thời xây dựng cơ chế đào tạo cán bộ lâu dài. Ban Pháp chế của Quốc vụ viện sẽ tiến hành công tác đào tạo đối với lực lượng cán bộ cốt cán ở các bộ, ngành, Quốc vụ viện và chính quyền cấp tỉnh, kiện toàn cơ cấu khiếu nại hành chính các cấp, đặc biệt là bộ máy giải quyết khiếu nại ở cấp huyện, nâng cao năng lực, tố chất của đội ngũ cán bộ giải quyết khiếu nại. Các bộ, ngành, địa phương cũng đã tích cực triển khai tổ chức các lớp đào tạo pháp luật cho cán bộ chính quyền, bao gồm cả cán bộ lãnh đạo và công chức giải quyết khiếu nại. 

1.4. Kiện toàn tổ chức và hoạt động của cơ quan khiếu nại hành chính

Từ năm 2008, Ban Pháp chế của Quốc vụ viện đã ban hành “Thông báo về việc thiết lập thí điểm Ủy ban khiếu nại hành chính ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”. Ban đầu, các Ủy ban được thí điểm ở Bắc Kinh, Hắc Long Giang, Giang Tô rồi dần dần được mở rộng phạm vi trên cả nước. Tính đến đầu năm 2014 đã có 190 thành phố, huyện của 24 tỉnh, thành phố trong cả nước tiến hành thí điểm. Thực tiễn cho thấy, chất lượng giải quyết khiếu nại và niềm tin của người dân vào chính quyền đã được nâng cao rõ rệt. Bắc Kinh có 15/16 đơn vị cấp huyện thực hiện thí điểm, tỉnh Sơn Đông và tỉnh Hắc Long Giang triển khai thí điểm ở toàn tỉnh. Tại tỉnh An Huy, trên cơ sở tổng kết kinh nghiệm thí điểm của TP. Mã An Sơn và Hoàng Sơn, năm 2012 tiếp tục triển khai thí điểm ở Túc Châu và cho đến nay, số lượng vụ việc khiếu nại hành chính của các đơn vị này không ngừng tăng cao, chất lượng giải quyết khiếu nại cũng nâng cao rõ rệt4.

Hiện nay, Trung Quốc đang tích cực kiện toàn các hoạt động hòa giải, tiếp dân, thu thập ý kiến để hỗ trợ cho việc giải quyết khiếu nại hành chính. Những năm gần đây, Bộ Tài nguyên, Bộ Công thương và nhiều cơ quan hành chính các cấp đã đưa việc thu thập ý kiến liên quan đến vụ việc khiếu nại vào việc giải quyết khiếu nại hành chính. Nhiều vụ việc khiếu nại hành chính thông qua cách thức này đã được giải quyết ổn thỏa và có những cách làm hay. Chẳng hạn, Văn phòng Khiếu nại hành chính tỉnh Liêu Ninh đã thực hiện chế độ thu thập ý kiến nơi người khiếu nại sinh sống vào hoạt động giải quyết khiếu nại ở các cấp chính quyền cơ sở. Một số thành phố của tỉnh An Huy như Lục An, Hoàng Sơn, Bàng Phụ thực hiện “khiếu nại minh bạch” đã công khai nghe ý kiến đối với những vụ việc khiếu nại lớn, phức tạp, đồng thời mời đại biểu Hội đồng nhân dân, Ủy ban Hiệp thương chính trị5, phóng viên báo chí đến nghe và giám sát. Các cơ quan giải quyết khiếu nại tỉnh Giang Tô, Sơn Đông, Quý Châu, Tân Cương tích cực vận dụng phương pháp hòa giải để giải quyết khiếu nại. Năm 2013, TP. Tương Dương tỉnh Hồ Bắc đã tiến hành 35 lần hội nghị thu thập ý kiến đối với 29 vụ việc khiếu nại, đồng thời chú trọng công tác hòa giải trong quá trình giải quyết khiếu nại, căn cứ trên nguyên tắc tự nguyện, hợp pháp và công bằng...

2. Kết quả giải quyết khiếu nại hành chính và những tồn tại

Năm 2000, tổng số vụ khiếu nại là 70.000 vụ, năm 2005 tăng lên là 90.000 vụ, kể từ năm 2010, trung bình mỗi năm là 100.000 vụ. Theo thống kê, trong 14 năm kể từ khi thực thi Pháp lệnh Khiếu nại hành chính, cả nước đã nhận được 1.112.000 đơn khiếu nại, trong đó thụ lý 1.010.000 vụ (chiếm 91%), giải quyết xong 920.000 vụ việc (đạt 91%). Trong 920.000 vụ được giải quyết, có 530.000 vụ việc là duy trì quyết định hành chính ban đầu (chiếm 58%), 130.000 vụ việc là hủy bỏ (chiếm 14%), thay đổi nội dung hoặc xác nhận quyết định hành chính vi phạm pháp luật, người bị khiếu nại tự sửa sai và người khiếu nại rút đơn về là 190.000 vụ (chiếm 21%).

Về nội dung khiếu nại, tỷ lệ vụ việc khiếu nại ở cấp huyện trong lĩnh vực xử phạt an ninh, trật tự xã hội, trưng thu đất đai, quản lý giao thông chiếm tỷ lệ tương đối cao, tỷ lệ vụ việc khiếu nại hành chính trong lĩnh vực mà trước đây ít phát sinh tranh chấp như giáo dục, xuất bản, kinh tế mậu dịch, kinh tế mậu dịch có yếu tố nước ngoài, vật giá, kế hoạch hóa gia đình, bưu chính, kiều vụ, du lịch, tài chính… cũng có mức độ gia tăng ngày càng nhanh. Cho đến nay, số vụ việc khiếu nại hành chính được thụ lý trong cả nước về cơ bản cân bằng với số lượng vụ việc được Tòa án thụ lý. Ở Thượng Hải, Hắc Long Giang, số vụ việc khiếu nại hành chính được thụ lý, giải quyết thậm chí còn cao gấp hai lần số vụ án hành chính sơ thẩm, riêng trong lĩnh vực hải quan còn cao gấp 5 lần6.

Tuy nhiên, dù đạt được nhiều kết quả, công tác giải quyết khiếu nại vẫn còn nhiều khiếm khuyết, hạn chế. Cụ thể:

Thứ nhất, nhận thức và niềm tin của công dân đối với việc giải quyết khiếu nại hành chính còn thấp

Mặc dù hoạt động tuyên truyền pháp luật về khiếu nại hành chính được thực hiện dưới nhiều hình thức nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu cả về chiều rộng lẫn chiều sâu. Cuối năm 2013, Ban Kiểm tra chấp pháp của Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc tiến hành kiểm tra thực tiễn thi hành Pháp lệnh Khiếu nại hành chính. Qua điều tra và thu về 4.351 phiếu phỏng vấn, kết quả cho thấy, có khoảng 60% đối tượng được hỏi thiếu hụt kiến thức về khiếu nại hành chính, thậm chí chưa từng nghe đến khiếu nại hành chính. Báo cáo cũng cho biết, nhận thức của quần chúng cũng như niềm tin của họ đối với khiếu nại hành chính không cao, tỷ lệ chọn lựa con đường khiếu nại hành chính khi tranh chấp hành chính cũng không lớn bởi họ cho rằng quan chức sẽ bao che nhau. Ở một số huyện, do cán bộ ít, khiếu nại phức tạp và tâm lý ngại giải quyết khiếu nại (như ở tỉnh Thiển Tây) nên người dân chủ yếu chọn con đường kiến nghị qua hoạt động tiếp dân; có những nơi (như ở tỉnh An Huy) còn xảy ra hiện tượng gây rối trật tự trong hoạt động tiếp dân.

Thứ hai, hạn chế về vấn đề nhân lực và cơ sở vật chất cho giải quyết khiếu nại hành chính

Theo kết quả cuộc kiểm tra của Ban Kiểm tra chấp pháp Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu toàn quốc thì tại 15 tỉnh, thành phố và 1.407 huyện, năm 2011, có 306 huyện và năm 2012 có 277 huyện không giải quyết vụ việc khiếu nại hành chính nào. Nhìn chung, năng lực giải quyết khiếu nại hành chính các cấp vẫn yếu kém, nhất là ở cấp huyện, trong khi có đến 90% vụ việc khiếu nại xảy ra ở cấp cơ sở7. Có không ít nơi chỉ treo biển giải quyết khiếu nại trong văn phòng, khoảng 38,2% chính quyền cấp huyện vẫn chưa thiết lập cơ quan giải quyết khiếu nại hoặc treo biển nhưng không có cán bộ trong biên chế giải quyết khiếu nại. Trung bình số người làm công tác khiếu nại chuyên trách ở mỗi huyện chưa được một người, năng lực cán bộ, đảm bảo kinh phí, văn phòng làm việc đều không đạt được yêu cầu giải quyết khiếu nại hành chính

Thứ ba, bất cập trong thực hiện thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính, hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính còn thấp

Trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính, các cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính vẫn chủ yếu áp dụng phương thức giải quyết trên giấy tờ, việc thẩm tra và chủ thể tham gia khiếu nại không đầy đủ, chưa bảo đảm tốt nguyên tắc công khai, minh bạch. Mặt khác, do quy định pháp luật về cung cấp, thu thập, kiểm tra chứng cứ thiếu tính thống nhất dẫn đến việc tùy ý trong giải quyết khiếu nại, dễ gây thêm tranh chấp, ảnh hưởng đến kết quả khiếu nại. Kết quả thỉnh cầu ý kiến từ mạng và thư từ của quần chúng cho thấy, có nhiều cơ quan không thụ lý vụ việc theo trách nhiệm do sợ trách nhiệm nên không muốn hoặc không dám sửa sai quyết định hành chính đã ban hành, có những lãnh đạo xem trọng việc giải quyết kiến nghị qua việc tiếp dân hoặc tố tụng hành chính hơn nên cũng không coi trọng khiếu nại hành chính, không giải quyết đúng thời hạn quy định, không thu thập bằng chứng theo luật định, hoặc coi như không biết, không quan tâm. Có những cơ quan giải quyết khiếu nại sợ trở thành bị đơn trước Tòa do quyết định bị khiếu kiện hoặc ngược lại, sợ có lỗi với người bị khiếu nại. Hiện nay, việc khiếu nại hành chính bị kéo dài vẫn là phổ biến, có những thành phố trong gần 3 năm giải quyết khiếu nại, tỷ lệ giải quyết khiếu nại trong hai tháng chưa đạt được 30% và có những vụ việc kéo dài hàng năm cũng không được giải quyết. Ngoài ra, số lượng lớn các quyết định giải quyết khiếu nại chỉ đơn giản thuật lại nội dung khiếu nại, thiếu bằng chứng và phân tích lý do nên vụ việc giải quyết không phù hợp với pháp luật, khó thuyết phục đương sự. Một số cơ quan trong thực hiện các khâu của quy trình khiếu nại đều không đảm bảo tính pháp chế. Thực tiễn cho thấy, sau khi khiếu nại được giải quyết thì tỷ lệ khởi kiện đến Tòa án hoặc kiến nghị qua hoạt động tiếp dân vẫn cao. Có những tỉnh, thành phố có khoảng 30% vụ án hành chính là do công dân không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại nên khởi kiện hành chính. Cũng có những nơi, sau khi cơ quan khiếu nại ra quyết định duy trì quyết định hành chính ban đầu, đương sự không đồng ý và tiếp tục khởi kiện, qua xét xử có khoảng 20% quyết định hành chính đã ban hành là sai pháp luật. Ngoài ra, có hiện tượng nhiều cơ quan không nghiêm chỉnh, kịp thời hủy bỏ hoặc sửa sai đối với các quyết định hành chính của cơ quan hành chính khiến công dân không hài lòng và tiếp tục đi tìm các giải pháp khác.

Có thể nói, kể từ khi Pháp lệnh Khiếu nại hành chính năm 1999 được thông qua, với cố gắng cao trong việc thi hành văn bản này đã thực sự tạo ra cục diện mới trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại hành chính ở Trung Quốc. Từ chỗ việc giải quyết theo con đường hành chính có số lượng rất thấp đã đi đến chỗ ngang bằng với việc giải quyết theo con đường Tòa án, điều đó phản ánh mức độ tin cậy của xã hội đối với việc giải quyết khiếu nại hành chính và thể hiện bước tiến dài so với trước đó. Việc tổ chức thực hiện Pháp lệnh Khiếu nại hành chính đã đạt được những thành tựu đáng kể, tuy nhiên, vẫn còn không ít bất cập, hạn chế trong công tác giải quyết khiếu nại

Nghiên cứu thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính ở Trung Quốc cho thấy, Nhà nước Trung Quốc đã tiến hành nhiều hoạt động thi hành pháp luật về khiếu nại với nhiều điểm giống như ở Việt Nam. Thực tiễn thi hành pháp luật khiếu nại ở Trung Quốc có những biện pháp rất đáng lưu ý, có giá trị tham khảo tốt cho quá trình thi hành pháp luật về khiếu nại hành chính ở nước ta, cụ thể là: Thành lập cơ quan giải quyết khiếu nại độc lập trong bộ máy hành chính nhà nước, kiểm soát tư cách và cấp chứng chỉ giải quyết khiếu nại hành chính cho cán bộ giải quyết khiếu nại, thu thập ý kiến nơi dân cư để giải quyết khiếu nại thay vì chỉ ngồi một chỗ giải quyết, mời cơ quan dân cử, tổ chức chính trị - xã hội, báo chí để nghe và giám sát hoạt động giải quyết khiếu nại… Đây là các biện pháp đã làm nên chất lượng và hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính ở Trung Quốc hiện nay.

ThS. Vũ Kiều Oanh

Viện Thông tin Khoa học xã hội,

   Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam