Kinh tế tuần hoàn và cơ chế pháp lý thúc đẩy kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam[1]

Tóm tắt: Bài viết làm rõ khái niệm, đặc điểm và ý nghĩa của kinh tế tuần hoàn; phân tích cơ chế pháp lý thúc đẩy kinh tế tuần hoàn tại Việt Nam, trong đó tập trung vào hệ thống pháp luật và những nội dung cơ bản của pháp luật thúc đẩy kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam.
 
Abstract: The article clarifies the concept, characteristics and meaning of the circular economy; analyzes the legal mechanism promoting the circular economy in Vietnam, focusing on the legal system and the basic contents of the law promoting the circular economy in Vietnam.

1. Khái niệm kinh tế tuần hoàn

Sự xuất hiện của khái niệm “kinh tế tuần hoàn” tại Việt Nam mới chỉ manh nha vào cuối thế kỷ XX, đầu thế kỷ XXI. Ở mức độ khái quát nhất, kinh tế tuần hoàn (KTTH) đề cập đến một nền kinh tế mà các chủ thể tham gia kết nối với nhau theo dạng móc xích tròn không có điểm khởi đầu, không có điểm kết thúc, nhằm biến sản phẩm của chu trình này thành nguyên liệu cho chính chu trình đó, hoặc cho chu trình khác.

Xét dưới góc độ kinh tế học, khó có thể xác định hình thức sơ khai nhất của mô hình KTTH bắt nguồn từ thời điểm nào, hay do cá nhân, tổ chức nào khởi xướng. Tuy nhiên, các học giả quốc tế thống nhất cao rằng, khung khái niệm cho KTTH được đặt ra bởi hai nhà kinh tế - sinh thái học David W. Pearce và R. Kerry Turner. Bằng cách phân tích sơ đồ về sự liên kết nội tại giữa kinh tế và môi trường, các tác giả đã tìm ra phương pháp cân bằng vật liệu và đi đến nhận định rằng trong một vòng chu chuyển, “mọi thứ đều là đầu vào đối với thứ khác”[2]. Về sau, khái niệm này đã chịu ảnh hưởng của nhiều quan điểm, tư tưởng của các học giả khác nhau, đồng thời, đã có sự mở rộng để phù hợp với bối cảnh xã hội hiện nay. Điển hình phải kể đến định nghĩa của Hội đồng châu Âu (EU): Kinh tế tuần hoàn là nền kinh tế mà ở đó giá trị của sản phẩm, vật liệu và tài nguyên được duy trì lâu nhất có thể và sự phát thải được giảm thiểu”[3] và của Tổ chức Ellen MacArthur Foundation: “Kinh tế tuần hoàn là một hệ thống có tính khôi phục và tái tạo thông qua các kế hoạch và thiết kế chủ động. Nó thay thế khái niệm “kết thúc vòng đời” của vật liệu bằng khái niệm khôi phục, chuyển dịch…”[4]. Theo cách hiểu này, KTTH đã bổ sung sự ưu tiên đối với việc kéo dài vòng đời sản phẩm và khâu tiền sản xuất - chính là hoạt động lên kế hoạch và sử dụng thiết kế thân thiện với môi trường trước khi đưa máy móc vào vận hành. Cách mạng công nghiệp 4.0 và nền kinh tế tri thức rộng mở đặt nền tảng cho chúng ta hướng tới các giá trị bền vững, tuần hoàn, trong đó cần có sự tính toán ngay từ các bước đầu tiên khi thiết kế sản phẩm, lắp đặt máy móc để duy trì lâu nhất giá trị của sản phẩm, bảo đảm khả năng tái sử dụng, tái chế của sản phẩm khi vòng đời của chúng kết thúc.

Ở Việt Nam, các khía cạnh kinh tế của KTTH từng xuất hiện hơn 20 năm về trước với những tên gọi, biểu hiện khác nhau nhưng chưa được gọi tên bằng thuật ngữ được sử dụng ngày nay.

Trên cơ sở phù hợp với thông lệ quốc tế, dựa trên mục tiêu và bản chất của KTTH tại Việt Nam, chúng tôi cho rằng, kinh tế tuần hoàn cần được hiểu là mô hình kinh tế được thiết kế sao cho các luồng nguyên vật liệu được vận hành trong những chu trình khép kín, nhằm giảm khai thác nguyên vật liệu, kéo dài tuổi thọ của sản phẩm, hạn chế phát thải và giảm tác động xấu đến môi trường.

Kinh tế tuần hoàn khác biệt với kinh tế tuyến tính - vốn là nền kinh tế truyền thống. Trong nền kinh tế tuyến tính, nguyên liệu thô được khai thác từ môi trường, được đưa vào quá trình sản xuất kinh doanh và kết thúc chu trình kinh tế là thải loại ra môi trường, dẫn đến gia tăng chất thải, cạn kiệt tài nguyên thiên nhiên và gây ô nhiễm, suy thoái môi trường. Đứng trước vấn nạn này, thế giới và cộng đồng kinh doanh đang ngày càng chú ý nhiều hơn đến việc khuyến khích, hỗ trợ và xây dựng các mô hình kinh doanh theo hướng bền vững, điển hình là mô hình KTTH. Để đánh giá tính đúng đắn, tất yếu của xu hướng chuyển dịch sang mô hình KTTH, bài viết sẽ xem xét sự khác biệt giữa mô hình kinh tế truyền thống và KTTH trên các phương diện sau:

Thứ nhất, về cách tạo ra giá trị của dòng nguyên liệu, logíc của nền kinh tế tuyến tính là chỉ nguyên liệu thô mới đi vào giai đoạn đầu tiên của chuỗi giá trị và coi rác thải là sản phẩm cần được loại bỏ; còn KTTH tận dụng các sản phẩm thải bỏ từ quy trình trước nhưng vẫn còn khả năng tái sử dụng trên triết lý “chất thải là nguyên liệu thô mới”[5].

Thứ hai, về cách duy trì giá trị của dòng nguyên liệu, theo truyền thống, nền kinh tế vận hành qua các giai đoạn chế tạo (make) - sử dụng (use) - loại bỏ (dispose). Ngược lại, nền KTTH tập trung vào việc bảo tồn giá trị, bao gồm tái sử dụng (reuse) - tiết giảm (reduce) - tái chế (recycle).

Thứ ba, về giá trị cốt lõi, nền kinh tế tuyến tính tập trung vào “sản phẩm” và sự tối đa hóa lợi nhuận, vì vậy giá trị được tạo ra trong hệ thống kinh tế này bằng cách sản xuất và bán càng nhiều sản phẩm càng tốt; còn KTTH tập trung vào “dịch vụ” và bảo tồn giá trị.

Thứ tư, đối với cách nhìn về phát triển bền vững (PTBV), cả hai mô hình kinh tế này đều hướng tới thúc đẩy PTBV ở những mức độ nhất định, nhưng nếu kinh tế tuyến tính đề cao hiệu suất sinh thái thì KTTH lại giúp thúc đẩy hiệu quả sinh thái. Trong khi hiệu suất sinh thái đặt trọng tâm lên cách thức giảm thiểu tác động đến môi trường để có được cùng một sản lượng, nhằm trì hoãn, kéo dài khoảng thời gian cho đến khi hệ thống trở nên quá tải[6], thì hiệu quả sinh thái trong KTTH đi tìm kiếm tính bền vững ở việc tái sử dụng sản phẩm thải ra vào một chu trình tạo ra sản phẩm hoặc giống về chức năng hoặc có chức năng cao hơn so với vật liệu ban đầu[7]. Kết quả là, giá trị của sản phẩm được giữ lại hoàn toàn hoặc thậm chí tăng lên, góp phần tạo nên sự bền vững thực chất.

Như vậy, giữa KTTH và kinh tế tuyến tính có sự khác biệt nền tảng, trong đó không thể phủ nhận sự phù hợp, đúng đắn của tiến trình đi lên nền KTTH trong bối cảnh thế giới ngày càng khan hiếm tài nguyên và cần những mô hình bền vững hơn.

2. Đặc điểm và ý nghĩa của kinh tế tuần hoàn

Thứ nhất, KTTH là mô hình kinh tế phát sinh trong thời kỳ hiện đại. Để hiểu về đặc điểm đầu tiên của KTTH, cần xuất phát từ bản chất của chất thải ô nhiễm - phần lớn là kết quả của nền kinh tế tuyến tính, trong đó con người liên tục tạo ra, tiêu thụ và xử lý sản phẩm của mình trên thị trường. Với sự bành trướng của chủ nghĩa tiêu thụ[8], việc mua bán hàng hóa và dịch vụ đã vượt ra ngoài những yêu cầu tiêu dùng cơ bản nhất, mà diễn ra liên tục với khối lượng lớn nhằm thỏa mãn nhu cầu hưởng thụ ngày càng cao của xã hội tiêu dùng. Khối lượng chất thải ra môi trường và cường độ khai thác tài nguyên không kiểm soát từ đó cũng tăng theo. Mặt khác, nguồn tài nguyên, vật liệu sẵn có trên Trái đất là hữu hạn và nếu cứ tiếp tục bị khai thác không có hệ thống thì sớm muộn gì nguồn tài nguyên cũng bị cạn kiệt. KTTH ra đời trong bối cảnh con người cần tìm và đưa ra những quy trình sản xuất đổi mới sáng tạo để thay thế cách sản xuất truyền thống này.

Thứ hai, KTTH là nền kinh tế được thiết kế và vận hành theo một chu trình khép kín. Cụ thể, chất thải đầu ra của chu trình này là nguyên liệu đầu vào cho một hoặc một số chu trình khác. Với khái niệm KTTH, việc giảm chất thải ra môi trường không chỉ gắn liền với những phương thức truyền thống như mô hình 3R (reuse - tái sử dụng, reduce - tiết giảm, recycle - tái chế), 9Rs[9] mà còn hướng đến mục tiêu là thiết kế lại chất thải. Khi các thành phần sinh học và kỹ thuật của một sản phẩm được thiết kế tương thích với một vòng tuần hoàn sản xuất, dần dần chất thải sẽ không còn bị thải ra môi trường như trong nền kinh tế tuyến tính mà trở thành “đầu vào” cho một quy trình khác. Các sản phẩm trong nền KTTH phải có sự tính toán trước, sao cho thuận tiện trong việc tháo rời và dễ dàng tái sản xuất; trong điều kiện lý tưởng, chúng sẽ được tạo nên bởi các “chất dinh dưỡng kỹ thuật” (technical nutrition) - những nguyên vật liệu có độ ổn định cao, được thiết kế để thu hồi và tái sử dụng trong chu trình khép kín của quá trình sản xuất bền vững.

Thứ ba, KTTH được áp dụng bao trùm với đa dạng các lĩnh vực, bao trùm các khâu hoạt động trên thị trường, từ thiết kế, sản xuất đến tiêu dùng và dịch vụ. Thiết kế trong KTTH bao hàm những thiết kế chủ động, sáng tạo để thiết kế chất thải, sử dụng chất thải như một nguồn nguyên liệu mới”, bảo tồn và mở rộng những gì đã có, hợp tác để tạo ra giá trị chung. Đối với sản xuất, KTTH được áp dụng bằng cách đề ra và sử dụng các biện pháp sản xuất sạch, có kiểm tra, giám sát và có hệ thống đồng thời là thực hiện những hoạt động giảm phát thải và thực hiện cả tuần hoàn các nguyên vật liệu ngay trong khâu sản xuất. KTTH còn được ứng dụng đối với lĩnh vực tiêu dùng thông qua việc cung cấp dịch vụ tốt hơn của các nhà cung cấp, nhưng cũng tăng cường trách nhiệm của người tiêu dùng đối với môi trường sinh thái. Quản lý chất thải cũng là một lĩnh vực gắn với KTTH. Cụ thể, ở mô hình này chất thải sẽ được phân loại, thu gom tại cuối vòng đời và được tái chế, từ đó tạo cơ sở tiền đề để chất thải trở lại thành nguồn tài nguyên để tiếp tục được khai thác. KTTH áp dụng không chỉ trong nội bộ một doanh nghiệp mà cần phát triển thành một hệ thống liên kết doanh nghiệp trên phạm vi quốc gia và quốc tế.

Thứ tư, về ý nghĩa của kinh tế tuần hoàn. Trong bối cảnh đô thị hóa và tình trạng bùng nổ dân số gia tăng, vấn đề ô nhiễm môi trường và biến đổi khí hậu cũng ngày càng trở nên nghiêm trọng, mô hình KTTH đem lại những lợi ích cơ bản qua việc tận dụng tối đa các nguồn lực, bao gồm: Giảm khai thác, tiết kiệm nguyên liệu, vật liệu; bảo vệ môi trường (BVMT), giảm tác động xấu đến môi trường; thúc đẩy phát triển kinh tế. 

Nhìn chung, KTTH được xem là giải pháp hữu hiệu nhất để phá vỡ sự ràng buộc vốn có giữa tăng trưởng kinh tế và các ảnh hưởng tiêu cực tới môi trường. Có thể nói rằng, KTTH tương hỗ với tăng trưởng xanh, để cùng hướng tới xây dựng kinh tế xanh và xa hơn là PTBV. Chính vì vậy, hiện nay KTTH được coi là xu hướng chuyển dịch tất yếu, vốn đang diễn ra tại rất nhiều nước trên thế giới.

3. Cơ chế pháp lý thúc đẩy kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam

Cơ chế pháp lý thúc đẩy KTTH là tập hợp các yếu tố pháp lý gồm hệ thống quy định pháp luật, các thiết chế và các điều kiện bảo đảm thi hành pháp luật có mối quan hệ hữu cơ với nhau nhằm tạo ra một môi trường thuận lợi, ổn định để mô hình KTTH có thể phát triển và mở rộng hiệu quả, nhằm thực hiện các mục tiêu PTBV và đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội.

Cơ chế pháp lý thúc đẩy KTTH có những điểm đặc trưng sau:

Thứ nhất, cơ chế pháp lý thúc đẩy KTTH có tính đa dạng, bao trùm lên nhiều lĩnh vực pháp luật. Nền kinh tế quốc dân luôn là tổng hòa của nhiều hoạt động mang tính chất lợi nhuận của các chủ thể công - tư, trong đó tính chất “tuần hoàn” đòi hỏi phải có sự phối hợp thống nhất giữa các ngành và trong nội bộ ngành, từ khâu quy hoạch, kế hoạch đến khâu triển khai để có thể thực hiện một cách hiệu quả, đồng bộ. Để thúc đẩy KTTH phát triển, cần sự đồng bộ của các lĩnh vực pháp luật khác nhau như pháp luật về thương mại; pháp luật về chủ thể kinh doanh; pháp luật về tài chính, đất đai, đầu tư, khoa học và công nghệ;  pháp luật sở hữu trí tuệ…

Thứ hai, mục đích chung của cơ chế pháp lý thúc đẩy KTTH là thúc đẩy thực hiện mục tiêu PTBV. Ba trụ cột của KTTH là giảm khai thác tài nguyên, kéo dài vòng đời sản phẩm và giảm lượng chất thải phát sinh, mà khi kết hợp lại sẽ giúp nền kinh tế tạo ra lợi nhuận bền vững mà vẫn bảo đảm nguồn tài nguyên không bị cạn kiệt để thế hệ tương lai sử dụng. Do đó, mặc dù cơ chế pháp lý thúc đẩy KTTH đa dạng, bao trùm lên nhiều lĩnh vực khác nhau của xã hội, nhưng mục tiêu chung của cơ chế pháp lý thúc đẩy KTTH là hướng tới PTBV thông qua việc hỗ trợ doanh nghiệp liên kết các công đoạn, quá trình trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của mình; tạo khung khổ cho các ngành kinh tế kết nối, tuần hoàn với nhau.

Thứ ba, chủ thể ban hành cơ chế pháp lý thúc đẩy KTTH là Nhà nước nhưng để thực thi cơ chế pháp lý đó phải có sự tham gia của toàn hệ thống chính trị, các doanh nghiệp và toàn xã hội. Mục đích của cơ chế pháp lý thúc đẩy KTTH là hướng đến mục tiêu PTBV. Đây không chỉ là quyền và nghĩa vụ của riêng Nhà nước và cộng đồng doanh nghiệp, mà để nền kinh tế quốc dân phát triển song hành với sự bền vững của môi trường và xã hội, cần sự tham gia của toàn thể hệ xã hội.

Ở Việt Nam, cơ chế pháp lý thúc đẩy KTTH đã hình thành và đang được tiếp tục xây dựng. Việt Nam chưa có văn bản pháp luật chuyên ngành về KTTH nhưng đã có những văn bản đề cập tới những nguyên tắc cơ bản và các khía cạnh của KTTH như: Hiến pháp năm 2013; các văn bản luật chuyên ngành về BVMT như Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Luật Thuế bảo vệ môi trường năm 2010, Luật Đa dạng sinh học năm 2008, Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả năm 2010, Luật Tài nguyên nước năm 2012…; các văn bản luật trong các lĩnh vực khác có liên quan đến KTTH như Luật Đầu tư năm 2020, Luật Chuyển giao công nghệ năm 2017, Luật Khoáng sản năm 2010, Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa 2017…; các văn bản dưới luật trong lĩnh vực BVMT. Các văn bản quy phạm pháp luật đó sẽ tương hỗ lẫn nhau theo các nguyên tắc áp dụng pháp luật chung. Trong đó, văn bản có quy định trực tiếp về KTTH là Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 và Nghị định số 08/2022/NĐ-CP ngày 10/01/2022 của Chính phủ quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường (Nghị định số 08/2022/NĐ-CP).

Nội dung các quy định pháp luật trong lĩnh vực thúc đẩy KTTH bao gồm:

Thứ nhất, nhóm những quy định chung về KTTH. Nhóm này bao gồm các văn bản, chính sách về BVMT, phát triển KTTH; các tiêu chí về KTTH; các biện pháp để đạt tiêu chí về KTTH… Việc quy định những nội dung này trước hết đặt ra định hướng chung để giúp đồng bộ hóa cũng như bảo đảm tính hệ thống của việc thực các quy định pháp luật, giúp cơ quan quản lý nhà nước dễ dàng kiểm soát, theo dõi hoạt động đó; đồng thời là nền tảng để xây dựng các quy định về KTTH cho riêng từng lĩnh vực. Từ đó, hạn chế việc ban hành tràn lan các văn bản, chính sách quy định về KTTH nhưng không hướng đến một mục tiêu chung hoặc không đạt đủ yêu cầu về chất lượng như đã đề ra. Trên tinh thần này, Nhà nước đã ban hành các văn bản pháp luật về BVMT nói chung và phát triển KTTH nói riêng, đồng thời xây dựng những chương trình, kế hoạch hướng đến mục tiêu phát triển bền vững.

Thứ hai, nhóm những quy định về trách nhiệm thực hiện KTTH. Toàn xã hội có trách nhiệm chung tay thực hiện những kế hoạch, chính sách đề ra nhằm thúc đẩy nền KTTH; tuy nhiên, pháp luật còn quy định trách nhiệm cụ thể cho từng nhóm chủ thể: Nhà nước, các tổ chức, cộng đồng dân cư, hộ gia đình, cá nhân. Trong nền KTTH, Nhà nước đóng vai trò kiến tạo; các công ty, doanh nghiệp là động lực trung tâm; các tổ chức và từng người dân đóng vai trò thực hiện; cộng đồng, truyền thông đóng vai trò giám sát xã hội để KTTH được thực hiện nghiêm túc, đầy đủ. Từng ngành, từng lĩnh vực sẽ có những quy định về trách nhiệm riêng, nhằm thực hiện mục tiêu chuyên môn hóa, đem lại hiệu quả lớn hơn. Việc phân định rõ ràng trách nhiệm của từng chủ thể là một bước cần thiết trong công cuộc thúc đẩy KTTH. Mỗi chủ thể trong từng lĩnh vực lại có nhiệm vụ khác nhau, nhưng nhìn chung vẫn phải hướng đến cùng một mục tiêu đề ra và có cơ chế liên kết với nhau. Khi xác định rõ trách nhiệm của từng chủ thể sẽ giúp việc quản lý được khoa học, thuận lợi và thực hiện một cách hiệu quả hơn. Đồng thời, việc phân tách trách nhiệm theo từng cấp độ sẽ giúp làm giảm bớt áp lực, khối lượng công việc cho từng cấp, tập trung vào chuyên môn và tương trợ lẫn nhau trong việc thực hiện

Thứ ba, nhóm quy định về cơ chế khuyến khích thúc đẩy KTTH. Để KTTH được phát triển và xây dựng một cách hiệu quả, các cơ chế ưu đãi và hỗ trợ cần được ban hành một cách rõ ràng, hệ thống và dễ tiếp cận cho các chủ thể trong xã hội, bởi đây là nguồn động lực để họ tích cực tham gia vào các hoạt động phát triển kinh tế - BVMT. Những phương thức này có thể là những ưu đãi về đất đai; ưu đãi, khuyến khích về mặt tài chính như ưu đãi thuế, phí, vay vốn hay cung cấp nguồn vốn hoạt động cho những dự án có liên quan đến BVMT như trái phiếu xanh, tín dụng xanh, cổ phiếu xanh; những ưu đãi khi sử dụng công nghệ cao, công nghệ xanh… Bên cạnh đó, còn là những hỗ trợ trên phương diện thực tiễn hoạt động của các tổ chức, cá nhân tham gia phát triển kinh tế - môi trường như miễn giảm trợ giá vận chuyển, hỗ trợ phát triển nghiên cứu công nghệ… Các chính sách ưu đãi, hỗ trợ và phát triển kinh tế môi trường, đặc biệt là xúc tiến KTTH, được quy định trong các luật liên quan như Luật Đầu tư, Luật Chuyển giao công nghệ, Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa, Luật Khoáng sản, đặc biệt được quy định chi tiết tại Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 và được hướng dẫn cụ thể tại Nghị định số 08/2022/NĐ-CP.

Thứ tư, nhóm những quy định về các công cụ kinh tế nhằm kiểm soát việc BVMT để thúc đẩy chuyển đổi sang KTTH. Nhóm quy định về công cụ kinh tế tạo điều kiện cho các chủ thể chủ động tuân thủ pháp luật bảo vệ môi trường thông qua việc lồng ghép chi phí BVMT với chi phí sản xuất kinh doanh và giá thành sản phẩm; từ đó góp phần tạo nguồn tài chính cho các hoạt động BVMT của quốc gia và khuyến khích các chủ thể chuyển đổi sang KTTH. Bởi lẽ, các công cụ kinh tế tác động trực tiếp đến quyền lợi kinh tế của các chủ thể sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng; từ đó kiểm soát việc gây ô nhiễm và khuyến khích người tiêu dùng, nhà sản xuất chuyển sang các sản phẩm, quy trình kỹ thuật thân thiện với môi trường, đầu tư vào công nghệ kiểm soát ô nhiễm mới và các hình thức sản xuất bền vững. Hiện tại, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 lần đầu tiên quy định một mục riêng cho công cụ kinh tế với những phương pháp điều chỉnh trực tiếp như chính sách thuế phí BVMT, kỹ quỹ BVMT… Ngoài ra còn có những văn bản luật hàm chứa nội dung về công cụ kinh tế kiểm soát hoạt động BVMT như Luật Thuế bảo vệ môi trường năm 2010; Luật Phí và lệ phí năm 2015; Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu năm 2016; Luật Thuế tài nguyên năm 2009….

Như vậy, có thể nói, dù chưa hình thành một hệ thống các văn bản pháp luật đồng bộ, thống nhất về KTTH nhưng nhìn chung, các văn bản pháp luật hiện hành đã tạo dựng khung pháp lý nền tảng để có thể phát triển KTTH ở Việt Nam. Trong thời gian tới, cần hoàn thiện hệ thống pháp luật về KTTH, kết hợp với việc xây dựng và hoàn thiện các thiết chế, các biện pháp bảo đảm thi hành pháp luật về thúc đẩy KTTH ở Việt Nam để tạo ra một cơ chế pháp lý đồng bộ, hiệu quả thúc đẩy KTTH hướng tới mục tiêu phát triển bền vững ở Việt Nam.