Một số bất cập của các quy định pháp luật về tổ chức quản lý lưu vực sông ở nước ta hiện nay

1. Về thành lập tổ chức Ủy ban lưu vực sông

Tháng 4/2016, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã đề xuất thành lập 06 Ủy ban lưu vực sông gồm: Ủy ban lưu vực sông Hồng - Thái Bình[3], Ủy ban lưu vực sông Cửu Long[4], Ủy ban lưu vực sông khu vực Bắc Trung Bộ[5], Ủy ban lưu vực sông khu vực Nam Trung Bộ, Ủy ban lưu vực sông Sê San – Sêrêpốk[6], Ủy ban lưu vực sông Đồng Nai[7], nhưng cho đến hiện nay vẫn chưa có Ủy ban lưu vực sông nào được phê duyệt và thành lập trên cơ sở Nghị định số 120/2008/NĐ-CP. Trên thực tế nước ta mới chỉ có một Ủy ban lưu vực sông là Ủy ban sông Mê Công Việt Nam được thành lập để thúc đẩy, hỗ trợ hợp tác, điều phối và phối hợp trong việc phát triển mọi tiềm năng vì lợi ích bền vững của tất cả các quốc gia ven sông và ngăn ngừa sử dụng lãng phí nước trong lưu vực sông quốc tế là sông Mê Công[8]. Còn đối với những lưu vực sông lớn khác vẫn do Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông và Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông quản lý, thậm chí đối với sông Đồng Nai, sông Cầu có đến hai cơ quan cùng quản lý.

Nhưng về thực chất, các tổ chức này chưa có đầy đủ chức năng, quyền hạn của một tổ chức quản lý lưu vực sông mà chỉ có chức năng tư vấn, phối hợp (Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông), hoặc chức năng điều phối liên ngành, liên vùng trong phạm vi hẹp để chỉ đạo thực hiện các đề án bảo vệ môi trường lưu vực sông trong khuôn khổ đã được Thủ tướng phê duyệt (Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông)[9]. Hơn nữa, do pháp luật Việt Nam chưa có cơ sở pháp lý cụ thể trong việc hợp tác chung giữa các ngành, lĩnh vực cùng tham gia quản lý lưu vực sông nên còn xảy ra hiện tượng đùn đẩy trách nhiệm trên thực tiễn[10]. Bên cạnh đó, tình trạng thiếu thống nhất và phân công trách nhiệm giữa các cấp quản l‎ý lưu vực (cấp trung ương và địa phương), giữa các địa phương trong cùng lưu vực vẫn còn tồn tại… đã gây ra nhiều mâu thuẫn, bất cập và chậm trễ đáng kể đối với việc thực hiện các dự án phát triển và bảo vệ môi trường[11].

Theo quan điểm của tác giả, để tránh trùng lặp, mâu thuẫn chức năng, nhiệm vụ các tổ chức có chung mục tiêu hoạt động, cần giải thể Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông và Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông, chỉ nên tồn tại duy nhất Ủy ban lưu vực sông có chức năng quản lý và điều phối các vấn đề có liên quan đến lưu vực sông. Nếu vẫn giữ mô hình quản lý như hiện nay sẽ làm phân tán nguồn lực cho quản lý lưu vực sông, gây khó khăn cho chủ trương quản lý tổng hợp, thống nhất, thậm chí tạo cơ hội cho gia tăng mâu thuẫn lợi ích của các bên trên cùng một lưu vực sông. Vì vậy, việc nhanh chóng thành lập Ủy ban lưu vực sông theo Nghị định số 120/2008/NĐ-CP là cấp thiết, nhằm thúc đẩy quản lý thích ứng và tổng hợp tài nguyên môi trường hiệu quả trên các lưu vực sông trong bối cảnh các sức ép về mối đe dọa khai thác không bền vững ngày càng tăng.

2. Về trách nhiệm của Ủy ban lưu vực sông

Trên thế giới có ba loại hình tổ chức lưu vực sông phổ biến là: Cơ quan thủy vụ lưu vực sông; Ủy hội lưu vực sông; Hội đồng lưu vực sông. Mỗi loại có một mức độ tập trung quyền lực cũng như mức độ tham gia vào quản lý nước khác nhau[12]. Mô hình Ủy ban lưu vực sông ở Việt Nam được xây dựng theo hướng Ủy hội lưu vực sông. Theo đó, Ủy ban lưu vực sông có chức năng giám sát, điều phối hoạt động của các Bộ, ngành, địa phương liên quan trong việc thực hiện quy hoạch lưu vực sông; đề xuất ban hành các chính sách, kiến nghị các giải pháp về bảo vệ môi trường nước, khai thác, sử dụng và phát triển tài nguyên nước, phòng, chống và giảm thiểu tác hại do nước gây ra trên lưu vực sông[13]. Như vậy, trách nhiệm của Ủy ban lưu vực sông tương đối giống như tổ chức quản lý nhà nước về tài nguyên nước trên lưu vực sông nhưng không thụ động theo chỉ đạo hành chính nhà nước mà có thể chủ động can thiệp quản lý thích ứng với hoàn cảnh và thực tiễn biến động trên các lưu vực sông cụ thể. Tuy nhiên, cũng cần nhấn mạnh rằng trên thực tiễn còn có nhiều Bộ, ngành, cơ quan cùng tham gia quản lý lưu vực sông nhưng lại không có quy định phân rõ trách nhiệm và quyền hạn của các bên[14]. Do đó, Ủy ban lưu vực sông ở Việt Nam hiện nay khó có thể thực hiện tốt vai trò, trách nhiệm của mình nếu không có đủ quyền năng và hoạt động độc lập.

Vì vậy, để đảm bảo quản lý tổng hợp và thống nhất lưu vực sông, chúng ta nên mở rộng trách nhiệm của tổ chức điều phối lưu vực sông giống như cơ quan thủy vụ lưu vực sông nhằm hạn chế những bất cập trong vấn đề phối hợp giữa các ngành, lĩnh vực cũng như đảm bảo việc ra quyết định nhanh chóng, kịp thời trong xử lý các vấn đề liên quan đến môi trường lưu vực sông. Điều đó có nghĩa là cần thiết lập một tổ chức liên ngành lớn, tiếp nhận hầu hết các chức năng của các cơ quan quản lý lưu vực sông hiện hữu. Nói cách khác là trao cho tổ chức quản lý lưu vực sông quyền hạn cao nhất, độc lập, không trực thuộc bất cứ bộ, ngành nào. Khi đó, Ủy ban lưu vực sông sẽ ra quyết định và dựa trên nghị quyết chuyên môn, từng tỉnh sẽ ra quyết định hành chính để thi hành. Và văn phòng lưu vực sông khi đó sẽ phải đóng vai trò là văn phòng kỹ thuật chuyên sâu để đảm bảo hỗ trợ Tổ chức lưu vực sông khi ra các quyết định quản lý. Để đạt được mục tiêu này, văn phòng lưu vực sông cũng phải có vị trí khách quan trong quan hệ với chính quyền địa phương; có bộ máy chuyên nghiệp và đóng trụ sở tại địa bàn lưu vực. Tuy vậy, việc xác định trách nhiệm của tổ chức lưu vực sông không áp dụng tương tự cho tất cả các lưu vực sông mà phải tương xứng với yêu cầu quản lý của lưu vực sông trong thực tế để tránh lãng phí về nguồn lực. Đối với các lưu vực sông lớn, lưu vực sông quốc tế, tổ chức lưu vực sông phải có quyền hạn lớn trong quản lý kể cả quy hoạch, điều tra quan trắc, số liệu chất lượng môi trường, đầu tư xây dựng và quản lý vận hành các công trình sử dụng tài nguyên[15]. Ngược lại, đối với các lưu vực sông nhỏ thì nên giới hạn trách nhiệm của các tổ chức này, chỉ đóng vai trò như là một tổ chức tư vấn đóng góp các ý kiến về quản lý lưu vực sông cho các cấp chính quyền, không tham gia bất kỳ các hoạt động quản lý nước cụ thể nào[16]. 

3. Thành phần tham gia tổ chức của Ủy ban lưu vực sông

Theo quy định của pháp luật, Ủy ban lưu vực sông được thành lập đối với lưu vực sông thuộc Danh mục lưu vực sông lớn[17] hoặc lưu vực sông thuộc Danh mục lưu vực sông liên tỉnh[18]. Lưu vực sông lớn có nhiều tiểu lưu vực sông liên tỉnh thì có thể thành lập Tiểu ban lưu vực sông liên tỉnh. Riêng đối với lưu vực sông nội tỉnh, việc điều phối các hoạt động bảo vệ môi trường nước, khai thác, sử dụng và phát triển tài nguyên nước, phòng, chống và giảm thiểu tác hại do nước gây ra trên lưu vực sông do Chủ tịch Ủy ban nhân dân chỉ đạo. Thành phần tham gia của Ủy ban lưu vực sông lớn, Ủy ban lưu vực sông liên tỉnh hoặc Tiểu ban lưu vực sông liên tỉnh được tổ chức khác nhau[19].

Có thể nói, về cơ cấu tổ chức của Ủy ban lưu vực sông nói trên có nhiều điểm tiến bộ so hơn với Ban quản lý quy hoạch lưu vực sông và Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sông vì trong thành phần tham gia tổ chức không chỉ gồm đại diện của các cơ quan quản lý nhà nước[20] mà còn có đại diện của các đơn vị quản lý công trình khai thác, sử dụng tài nguyên môi trường. Việc mở rộng đối tượng tham gia là phù hợp với xu thế quản lý theo hướng quan hệ đối tác công tư, cũng như tạo ra sự thay đổi quan trọng trong sử dụng hợp lý, công bằng và bền vững tài nguyên môi trường[21]. Tuy nhiên, cơ cấu tham gia Ủy ban lưu vực sông nói trên còn hạn chế khi không có đại diện của các tổ chức ngoài nhà nước (như các tổ chức phi chính phủ, các nhà khoa học…), đặc biệt là sự tham gia của đại diện cộng đồng địa phương với vai trò là chủ sở hữu và là nhóm có lợi ích bị ảnh hưởng nhất khi tài nguyên môi trường trên lưu vực sông bị suy thoái[22], mặc dù trong các bản Hiến pháp đều ghi nhận tài nguyên môi trường thuộc sở hữu toàn dân.

Xuất phát từ nguyên tắc bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn xã hội, là quyền và trách nhiệm của cơ quan nhà nước, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân[23], theo quan điểm của tác giả, tổ chức lưu vực sông không chỉ là cơ quan quản lý hành chính mà còn phải là một diễn đàn để tất cả các bên liên quan trao đổi, thảo luận, giải quyết các tranh chấp và tìm tiếng nói chung trong quản lý sử dụng và bảo vệ tài nguyên môi trường. Vì thế, tổ chức lưu vực sông cần hội tụ tất cả các thành phần liên quan và phải có đầy đủ quy chế cho sự tham gia này. Theo đó, cơ cấu trong một tổ chức lưu vực sông nên bao gồm cơ quan quản lý cấp trung ương, đại diện của các tỉnh và địa phương, đại diện của các Bộ và ngành, đại diện của cộng đồng lưu vực sông, các nhà khoa học, các chủ thể khai thác và sử dụng tài nguyên, các tổ chức phi chính phủ, những chủ thể quan tâm… Tùy theo chức năng và nhiệm vụ của mỗi tổ chức lưu vực sông mà mức độ tham gia của các thành phần này có thể khác nhau, tạo nên đặc điểm riêng về hoạt động của mỗi tổ chức lưu vực sông.

4. Cơ quan giúp việc cho các Ủy ban lưu vực sông

Điều 31 Nghị định số 120/2008/NĐ-CP quy định giúp việc cho các Ủy ban lưu vực sông là Văn phòng lưu vực sông đặt tại một đơn vị thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường. Văn phòng lưu vực sông có con dấu và tài khoản, biên chế riêng, kinh phí hoạt động do ngân sách nhà nước cấp trong kinh phí hoạt động hàng năm của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Tổ chức và hoạt động của Văn phòng lưu vực sông do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định trên cơ sở thống nhất với Ủy ban lưu vực sông. Ngoài ra, tại các tỉnh trong lưu vực sẽ có một Văn phòng điều phối Dự án tổng thể lưu vực sông, còn gọi là các văn phòng sông địa phương, đặt tại các Sở Tài nguyên và Môi trường thuộc các tỉnh lưu vực sông, có kinh phí hoạt động do ngân sách nhà nước cấp trong kinh phí hoạt động hàng năm của Sở Tài nguyên và Môi trường. Các thành viên Văn phòng sông địa phương này hoạt động theo cơ chế kiêm nhiệm. Tổ chức và hoạt động của Văn phòng sông địa phương do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường tỉnh quy định trên cơ sở thống nhất với Ủy ban lưu vực sông. Tuy nhiên, để vai trò của Văn phòng lưu vực sông phát huy hiệu quả trên thực tiễn, Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng cần nghiên cứu và xem xét để tránh trùng lặp chức năng, nhiệm vụ với các cơ quan hành chính giúp việc của Bộ[24]. Đồng thời, cần phân định và phân cấp để đảm bảo cho cơ quan này hoạt động một cách độc lập, không bị chi phối bởi các quyết định của các cơ quan hành chính quản lý.

5. Nguồn tài chính hoạt động

Cũng tương đồng với quốc tế[25], nguồn tài chính phục vụ cho hoạt động của tổ chức lưu vực sông ở Việt Nam được huy động dựa trên sự trợ giúp của nhà nước, các tổ chức quốc tế hoặc đóng góp tài chính của các tỉnh, các hộ dùng nước được hưởng lợi trên lưu vực sông[26]. Trong đó, nguồn tài chính đảm bảo ổn định và lâu dài cho hoạt động của lưu vực sông chủ yếu đến từ ngân sách nhà nước. Theo Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15/11/2004 của Bộ Chính trị về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã, đang phối hợp Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư lập đề án, tổ chức và triển khai chi 1% ngân sách hàng năm cho sự nghiệp môi trường. Tuy nhiên, do cho đến nay chúng ta chưa có đề án quy hoạch, kế hoạch lưu vực sông cụ thể nào nên việc đầu tư, phân phổ ngân sách cho nội dung này không được minh bạch[27] và không được phân bổ thành mục chi riêng mà nằm chung trong ngân sách của Bộ, ngành quản lý[28]. Chính vì lẽ đó mà hiệu quả sử dụng vốn nhà nước trong quản lý lưu vực sông còn kém, chưa xác định được các ưu tiên để đầu tư tập trung có trọng điểm, đầu tư còn trùng lặp. Đối với việc huy động các nguồn tài chính khác cho quản lý lưu vực sông trên thực tế cũng không khả thi về cả khía cạnh pháp luật và tính chủ động, chiếm tỷ lệ rất nhỏ. Bởi trước tiên các nhà quản lý Việt Nam chưa đánh giá đúng giá trị của các nguồn tài nguyên môi trường và coi đó là hàng hóa để đặt ra trách nhiệm chi trả và bù đắp chi phí bảo vệ, phát triển tài nguyên nên thuế và phí thu được từ tài nguyên là rất thấp. Bên cạnh đó, xã hội chưa nhận thức hết được tầm quan trọng của quản lý nước lưu vực sông nên nguồn tài chính từ đóng góp tự nguyện vô cùng hạn chế. Chính vì vậy, để tăng nguồn lực tài chính cho hoạt động quản lý lưu vực sông thì chính bản thân các Ủy ban lưu vực sông trong tương lai cũng phải chủ động tạo nguồn kinh phí bằng cách đề xuất với Chính phủ các giải pháp đầu tư tài chính như cho phép kêu gọi các quỹ ủy thác để huy động nguồn tài chính, lồng ghép, sử dụng kinh phí từ các chương trình mục tiêu, dự án phát triển hạ tầng  lưu vực sông…