Một số bất cập của pháp luật về cho thuê đất để thực hiện các dự án đầu tư

Bài viết khái quát thực trạng pháp luật về cho thuê đất để thực hiện các dự án đầu tư; thực hiện đánh giá chỉ ra một số bất cập, hạn chế của pháp luật trong lĩnh vực này. Từ đó, tác giả đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về cho thuê đất để thực hiện các dự án đầu tư.

Dưới góc độ lý luận, cho thuê đất để thực hiện các dự án đầu tư có thể hiểu là một hình thức trao quyền sử dụng đất từ Nhà nước cho chủ thể sử dụng đất là các nhà đầu tư nhằm thực hiện dự án trên cơ sở đáp ứng điều kiện, căn cứ và trình tự, thủ tục chung về cho thuê đất theo quy định của pháp luật đất đai. Trên thực tế, hoạt động cho thuê đất để thực hiện các dự án đầu tư đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy quá trình khai thác nguồn lực kinh tế, xã hội từ đất đai thông qua các phương thức đầu tư chuyên nghiệp, có tổ chức và hiệu quả của những chủ thể có năng lực tài chính, cũng như kinh nghiệm trong hoạt động đầu tư, kinh doanh.

Thời gian qua, việc thực hiện pháp luật cho thuê đất đã và đang đạt được nhiều thành tựu đáng kể, đóng góp nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước. Theo số liệu báo cáo của Bộ Tài chính, những năm gần đây, ngân sách nhà nước tăng thu chủ yếu nhờ đất đai1. Nguồn thu từ đất cho ngân sách tăng đáng kể từ năm 2015 đến năm 2019 và đạt 617.400 tỷ đồng2. Trong số thu này, tỷ lệ tiền thuê đất do các chủ đầu tư dự án nộp cho Nhà nước là con số không hề nhỏ. Điều này cho thấy, chế định về cho thuê đất để thực hiện các dự án đầu tư theo quy định của pháp luật đất đai đã cơ bản đáp ứng tính khả thi và nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực này. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành pháp luật về cho thuê đất để thực hiện các dự án đầu tư cũng còn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập và nhiều vấn đề mới phát sinh, đặt ra yêu cầu phải tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về vấn đề này, cụ thể như sau:

1. Về chủ thể được Nhà nước cho thuê đất để thực hiện các dự án đầu tư

Theo quy định tại Điều 56 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 2 Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước (Nghị định số 46/2014/NĐ-CP), các đối tượng được Nhà nước cho thuê đất trong từng trường hợp sử dụng đất cụ thể, bao gồm: Hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, đơn vị vũ trang nhân dân. Quy định của Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 46/2014/NĐ-CP theo phương thức liệt kê như vậy là chưa đầy đủ và chưa đáp ứng khả năng dự liệu cho các đối tượng sử dụng đất theo hình thức thuê đất nói chung và thuê đất để thực hiện các dự án đầu tư nói riêng.

Trên thực tế, điều này đã xảy ra và gây lúng túng cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở địa phương cũng như nhà đầu tư trong quá trình đề xuất, thẩm định dự án đầu tư. Đơn cử từ Dự án đầu tư xây dựng khu nuôi thả thú dữ châu Á do Trung tâm Bảo tồn động vật hoang dã Nước Việt (Four Paws Viet)3 nghiên cứu, đề xuất, một vấn đề pháp lý đã được đặt ra để thảo luận tại các cuộc họp giữa nhà đầu tư và các cấp có thẩm quyền tại địa phương, đó là tư cách chủ thể của Four Paws Viet. Theo ý kiến của đại diện Sở Kế hoạch và Đầu tư, thì Four Paws Viet là tổ chức khoa học và công nghệ thực hiện dự án đầu tư với mục đích bảo tồn động vật hoang dã, không thuộc đối tượng được Nhà nước cho thuê đất theo quy định tại Điều 56 Luật Đất đai năm 2013, do đó, thiếu cơ sở pháp lý để giải quyết thủ tục đầu tư cho Four Paws Viet. Tuy nhiên, sau khi nghiên cứu hồ sơ, tài liệu, cũng như xem xét các dự án tương tự mà Four Paws Viet đã thực hiện ở giai đoạn trước đó, tác giả và nhà đầu tư đã thành công khi thuyết phục các sở, ban, ngành địa phương tại hội nghị và áp dụng linh hoạt quy định của khoản 3 Điều 126 Luật Đất đai năm 2013 quy định về đất sử dụng có thời hạn, trong đó có quy định cụm từ: “Thời hạn giao đất, cho thuê đất đối với tổ chức... để thực hiện các dự án đầu tư... được xem xét, quyết định trên cơ sở dự án đầu tư hoặc đơn xin giao đất, thuê đất nhưng không quá 50 năm” để cho Four Paws Viet được thuê đất với tư cách là tổ chức thực hiện dự án đầu tư, mặc dù về bản chất, quy định này nhằm xác định thời hạn giao đất, cho thuê đất chứ không phải để xác định các trường hợp/đối tượng được giao đất, cho thuê đất.

Có thể thấy rằng, Luật Đất đai năm 2013 đã có sự thiếu sót trong việc xác định các trường hợp, chủ thể được cho thuê đất so với thực tế. Ngoài ra, nội dung một số quy định của Luật liên quan đến vấn đề này cũng chưa có sự tương thích với nhau. Cụ thể, Điều 5 Luật Đất đai năm 2013 quy định rất chi tiết và liệt kê rất nhiều chủ thể được coi là người sử dụng đất, nhưng các Điều 54, 55, 56 Luật Đất đai năm 2013 thì chỉ xác định được một số trường hợp, chủ thể được áp dụng quy chế giao đất, cho thuê đất. Vậy, những đối tượng không thuộc trường hợp quy định tại các điều luật nói trên sẽ áp dụng cơ chế nào để họ có thể thực hiện các thủ tục xác lập quyền sử dụng đối với đất đai nói chung và được thuê đất nói riêng? Điều này đã, đang và sẽ tạo ra lỗ hổng về căn cứ pháp lý trong một số trường hợp vận dụng quy định của pháp luật đất đai để giải quyết vụ việc cụ thể trên thực tế. Để giải quyết vấn đề này, tác giả đề xuất giải pháp là cần xem xét sửa đổi, bổ sung quy định về các trường hợp cho thuê đất theo quy định của Điều 56 Luật Đất đai năm 2013 nhằm bảo đảm tính toàn vẹn, đầy đủ và dự liệu của văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, quy định bổ sung các trường hợp tổ chức trong nước (không thuộc các trường hợp giao đất) thuê đất để thực hiện dự án đầu tư và các trường hợp khác theo quy định của pháp luật chuyên ngành, cập nhật, sửa đổi các quy định tương ứng có liên quan.

2. Về thẩm định nhu cầu sử dụng đất của nhà đầu tư

Theo quy định tại Điều 52 Luật Đất đai năm 2013 về căn cứ giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất thì trường hợp Nhà nước cho nhà đầu tư thuê đất sẽ phải dựa trên các căn cứ bao gồm: (i) Kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; (ii) Nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Quy định này có thể hiểu rằng, để cho phép nhà đầu tư thuê đất thực hiện dự án đầu tư, thì cấp có thẩm quyền phải xem xét 02 căn cứ cơ bản là kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện và nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư. Dưới góc độ lý luận, quy định này là hoàn toàn hợp lý vì: (i) Khi xem xét, quyết định cho nhà đầu tư thuê đất, đầu tiên cần xem xét nhu cầu của nhà đầu tư, bởi lẽ, nhà đầu tư là chủ thể nắm bắt rõ nhất mình mong muốn bao nhiêu và cần sử dụng diện tích đất như nào để bảo đảm cho tính khả thi trong việc triển khai xây dựng và vận hành dự án đầu tư; (ii) Trên cơ sở nhu cầu của nhà đầu tư, Nhà nước tiến hành thẩm định để đánh giá nhu cầu này có thực sự chính đáng và phù hợp hay không? Một trong những căn cứ để đối chiếu, xác định tính phù hợp chính là kế hoạch sử dụng đất cấp huyện. Đây là cơ sở pháp lý ghi nhận cụ thể các chỉ tiêu sử dụng đất cấp tỉnh đã phân bổ cho địa phương trong năm kế hoạch, đồng thời, xác định cụ thể diện tích từng loại đất đã sử dụng, chưa sử dụng,... từ đó, giúp cho cấp có thẩm quyền đối chiếu với nhu cầu sử dụng đất của nhà đầu tư và có quyết định phù hợp.

Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện Luật Đất đai năm 2013, các quy định hướng dẫn thi hành về vấn đề này đã và đang gây ra chồng chéo, vướng mắc giữa pháp luật đầu tư và pháp luật đất đai. Cụ thể, theo quy định của điểm b khoản 3 Điều 33 Luật Đầu tư năm 2020, một trong những nội dung cơ bản của việc thẩm định đề nghị chấp thuận chủ trương đầu tư là “đánh giá nhu cầu sử dụng đất”, tức là, trong hồ sơ để trình cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư phải có văn bản thẩm định nhu cầu sử dụng đất của cơ quan quản lý tài nguyên và môi trường. Theo khoản 2 Điều 7 Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT ngày 02/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất thì: “Văn bản thẩm định nhu cầu sử dụng đất phải có nội dung đánh giá sự phù hợp của dự án với kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt”. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 6 Điều 67 Thông tư số 29/2014/TT-BTNMT ngày 02/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, điều kiện để đưa dự án vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện là phải có văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Xét theo trình tự thời gian, thì dự án cần có trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện được phê duyệt trước, rồi mới quyết định chủ trương đầu tư hay vẫn quyết định chủ trương đầu tư trước, sau đó, mới phê duyệt bổ sung dự án vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện?

Quy định trên chính là “câu chuyện con gà quả trứng” và thực sự đã gây lung túng cho nhà đầu tư và các cấp có thẩm quyền tại địa phương trong quá trình xin phê duyệt dự án đầu tư. Thực tế từ một dự án đầu tư kinh doanh doanh bất động sản tại thành phố Biên Hòa, tỉnh Đồng Nai mà tác giả tham gia tư vấn cho thấy, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh này đã vận dụng linh hoạt các quy định có liên quan khi tiến hành thẩm định nhu cầu sử dụng đất của nhà đầu tư trong khi chưa có kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện. Theo đó, Sở Tài nguyên và Môi trường đã có văn bản báo cáo Ủy ban nhân dân tỉnh đề xuất việc thẩm định nhu cầu sử dụng đất khi chưa có kế hoạch sử dụng đất và đề nghị Ủy ban nhân dân tỉnh thành phố Biên Hòa bổ sung dự án vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện để làm cơ sở thực hiện các thủ tục về đất đai trong trường hợp dự án được Ủy ban nhân dân tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư. Như vậy, xuất phát từ những vấn đề pháp lý phát sinh trong thực tiễn nêu trên, các nhà lập pháp cần xem xét lại các quy định này và có những biện pháp điều chỉnh hoặc hướng dẫn áp dụng một cách cụ thể, thống nhất trên phạm vi toàn quốc để tránh gây ra sự mâu thuẫn trong quá trình áp dụng pháp luật.

3. Về thời hạn cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư

Theo khoản 3 Điều 126 Luật Đất đai năm 2013 quy định về thuê đất sử dụng có thời hạn để thực hiện các dự án đầu tư có 03 mốc là “không quá 50 năm”, “không quá 70 năm” và “xác định theo thời hạn của dự án”, về cơ bản, đây là một quy định mở, cho phép cấp có thẩm quyền linh hoạt xem xét, quyết định thời hạn cho thuê đất đối với nhà đầu tư tương ứng với từng dự án đầu tư cụ thể. Tuy nhiên, xét dưới góc độ kỹ thuật lập pháp và thực tiễn thi hành pháp luật, quy định này vô hình chung tạo ra một khoảng trống dẫn đến sự thiếu kiểm soát quyền lực đối với một số cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền, sự thiếu minh bạch, khách quan và tạo ra cơ hội để nảy sinh các hành vi tham nhũng trong quá trình phê duyệt dự án đầu tư. Điều này thể hiện, trong cơ chế “xin - cho”, nhà đầu tư thường có tâm lý mong muốn được tối đa lợi ích thông qua việc dự án được phê duyệt thời hạn thuê đất “càng lâu càng tốt”, thậm chí là được cho phép thời hạn thuê đất tối đa theo quy định của pháp luật. Để đạt được mong muốn này, nhà đầu tư có thể sử dụng nhiều cách thức khác nhau nhằm tiếp cận, tác động tới một số cá nhân có thẩm quyền để đạt được mục đích của mình. Ngoài ra, trong nhiều trường hợp, cũng không loại trừ các khả năng theo chiều tác động ngược lại từ phía một số cá nhân có thẩm quyền nhằm mục đích nhũng nhiễu, tiêu cực trong hoạt động đầu tư. Vì vậy, ngoài việc cần đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, dần xóa bỏ cơ chế xin - cho trong hoạt động đầu tư thì các nhà làm luật cũng cần phải xem xét lại vấn đề thời hạn cho thuê đất đối với dự án đầu tư để bảo đảm tính công bằng, minh bạch và hợp lý nhằm góp phần hạn chế, ngăn ngừa các “mầm mống” phát sinh tham nhũng. Dưới góc độ nghiên cứu, tác giả mạnh dạn đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật là cần tổng kết, đánh giá thực tiễn thực hiện các thủ tục liên quan đến phê duyệt thời hạn cho thuê đất đối với các dự án đầu tư trên phạm vi rộng, nhằm nắm bắt số liệu tổng quát và phân loại các nhóm dự án với các mức thời hạn cho thuê đất được áp dụng phổ biến. Từ đó, củng cố cơ sở lý luận để xem xét, điều chỉnh, xây dựng bổ sung quy định chặt chẽ để phân loại các nhóm dự án gắn với khung thời hạn cho thuê đất, có thể theo định mức thời gian tối thiểu và tối đa áp dụng cho các trường hợp cụ thể.

4. Về tiền thuê đất của các dự án đầu tư

Pháp luật đất đai hiện hành đã có những quy định chặt chẽ để làm cơ sở tính toán tiền cho thuê đất đối với các dự án đầu tư tại từng địa bàn nhất định. Theo đó, ngoài Luật Đất đai năm 2013, tiền thuê đất dự án sẽ được xác định và thu trên căn cứ quy định của Nghị định số 46/2014/NĐ-CP; Nghị định số 135/2016/NĐ-CP ngày 09/9/2016 và Nghị định số 123/2017/NĐ-CP ngày 14/11/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định quy định về thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất, thuê mặt nước; Thông tư số 77/2014/TT-BTC ngày 16/6/2014 của Bộ Tài chính hướng dẫn một số điều của Nghị định số 46/2014/NĐ-CP và Thông tư số 333/2016/TT-BTC ngày 26/12/2016 của Bộ Tài chính về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 77/2014/TT-BTC, cùng với đó là các văn bản quy định về giá đất của từng địa phương cụ thể.

Căn cứ pháp lý đầy đủ là vậy, nhưng một thực tế đã diễn ra nhiều năm là sau nhiều lần sửa đổi, bổ sung, thì pháp luật đất đai vẫn chưa thể bảo đảm sự phù hợp với “giá đất của thị trường”. Theo điểm c khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013, thì một trong những nguyên tắc để định giá đất là phải đảm bảo “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường…”. Tuy nhiên, tiền thuê đất của các dự án thường thấp hơn nhiều so với giá đất trên thị trường. Thậm chí, gần như thoát ly khỏi giá cả thị trường và chỉ bằng 20 - 30% giá đất thị trường4. Giá cho thuê đất quá thấp cũng là nguyên nhân dẫn đến tình trạng một số nhà đầu tư được cho thuê đất để thực hiện nhiều dự án nhưng “găm” giữ đất, chậm đưa vào sử dụng hoặc “chuyển nhượng non” dự án nhằm kiếm lợi nhuận. Bởi lẽ, bài toán kinh tế của việc hưởng lợi từ chênh lệch giá trị giữa nghĩa vụ tài chính phải nộp cho Nhà nước và lợi ích thu được từ việc chờ thị trường đất đai tiếp tục lên giá, khiến nhà đầu tư có tâm lý yên tâm giữ đất, không cần bỏ vốn đầu tư ngay. Điều này sẽ tạo điều kiện cho những nhà đầu tư không có năng lực và/hoặc mong muốn đầu tư thực sự có cơ hội đầu cơ đất đai và lũng đoạn thị trường bất động sản. Để giải quyết vấn đề bất cập đã nêu, tác giả đồng tình với quan điểm cho rằng:

(i) Cần xây dựng, thực hiện nguyên tắc bình đẳng trong giao dịch giữa Nhà nước và tổ chức, cá nhân sử dụng đất. Nhà nước cần thiết phải thay đổi tư duy về giá đất theo hướng Nhà nước cũng là một chủ thể tham gia thị trường giao dịch đất đai, chứ không chỉ là một chủ thể “độc quyền” định giá đất5.

(ii) Cần xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu định giá đất, xây dựng cơ chế định giá đất trên thị trường có cơ sở khoa học và cơ sở thực tiễn, nên có chủ thể công bố giá thị trường theo từng thời điểm. Các thông tin đất đai trong cơ sở dữ liệu phải thường xuyên cập nhật và theo dõi sát thị trường đất đai tại địa phương mình quản lý, phát huy vai trò của chính quyền địa phương. Nên sửa đổi quy định về giá đất tính thuế trong các giao địch đất đai để giá trị thật của giao dịch thể hiện trên hợp đồng, thuận lợi cho việc kiểm soát đất và giải quyết bất đồng về giá đất6.

(iii) Cần xem xét việc quy định giao cho Ngành Tài chính là cơ quan quản lý nhà nước thống nhất quản lý vấn đề giá, bao gồm cả giá đất, không nên tách ra nửa đầu là Ngành Tài nguyên - Môi trường xác định giá đất, rồi sau đó đưa qua Sở Tài chính thẩm định giá như quy định của pháp luật hiện hành7.

Có thể thấy rằng, bên cạnh những kết quả đã đạt được, thì trên thực tế, các quy định pháp luật có liên quan vẫn còn nhiều điểm vướng mắc, bất cập và cần phải có biện pháp hoàn thiện một cách đồng bộ, hiệu quả, tạo môi trường đầu tư lành mạnh, hấp dẫn cho nhà đầu tư trong và ngoài nước nhằm phát triển kinh tế, xã hội đất nước. Hy vọng rằng, những ý kiến phân tích của tác giả có thể đóng góp một phần cơ sở khoa học và thực tiễn để các nhà làm luật tham khảo và có giải pháp hoàn thiện pháp luật cũng như nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật trên thực tế.