Trang Chủ
1. Nguyên nhân việc người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành án
Một thực tế là số lượng án chưa có điều kiện thi hành luôn chiếm tỷ lệ khá cao trong tổng số lượng án phải thi hành của các cơ quan thi hành án dân sự. Số lượng án chưa có điều kiện thi hành lại là nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng việc thi hành án dân sự tồn đọng, kéo dài nhiều năm, không thi hành được. Việc người phải thi hành án chưa có điều kiện để thi hành án xuất phát từ nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan như:
Nguyên nhân khách quan: (i) Trong nền kinh tế thị trường có nhiều mối quan hệ dân sự, kinh tế, xã hội phức tạp, đan xen dẫn đến nhiều trường hợp người phải thi hành án phải bồi thường, trả nợ những khoản tiền quá lớn, không thể lường trước. Chẳng hạn như bồi thường do tai nạn giao thông; trả nợ trong trường hợp vay mượn tiền qua tín dụng đen, bằng nhiều hình thức lách luật, các đối tượng cho vay đã hợp thức hóa khoản tiền vay nặng lãi thành vay mượn dân sự bình thường được pháp luật bảo hộ, dẫn đến khi khởi kiện ra Tòa, người phải thi hành án phải trả số tiền nợ gấp nhiều lần số tiền vay mượn ban đầu. (ii) Số tiền thu cho ngân sách nhà nước quá lớn, vượt quá khả năng kinh tế của người phải thi hành án. Ví dụ, tại Bản án số 02/HSST của Tòa án nhân dân tỉnh H năm 2016, ông A bị truy tố về tội tàng trữ, vận chuyển, mua bán trái phép chất ma túy, bị kết án tử hình, phạt tiền, truy thu tổng cộng hơn 250.000.000 đồng. Qua xác minh, ông A không có điều kiện về tài sản và thu nhập để thi hành, bản thân lại đang bị giam giữ chờ thi hành án tử hình. Trường hợp này được xác định là chưa có điều kiện thi hành án và sẽ rất khó có điều kiện thi hành án trở lại, cho đến khi ông A bị thi hành án tử hình thì cơ quan thi hành án mới có căn cứ để đình chỉ thi hành án đối với ông A. (iii) Xuất phát từ những bất cập trong quy định của pháp luật.
Nguyên nhân chủ quan: Người phải thi hành án trốn tránh, che dấu, tẩu tán tài sản để không phải thi hành án. Người phải thi hành án đa phần có tâm lý cho rằng mình bị oan sai, thiệt thòi nên luôn tìm khe hở của pháp luật nhằm trốn tránh, che giấu, tẩu tán tài sản để không phải thi hành án, cố tình chứng minh mình chưa có điều kiện thi hành án. Với những thủ đoạn, “chiêu trò” của người phải thi hành, trong nhiều trường hợp, chấp hành viên, cơ quan pháp luật không thể chứng minh hay không có cơ sở để xử lý việc trốn tránh, che giấu, tẩu tán tài sản. Ví dụ, theo Quyết định thi hành theo đơn số 09/QĐ-CCTHA ngày 23/07/2017 của Chi cục trưởng Chi cục Thi hành án dân sự huyện N, ông B phải trả cho bà C số tiền vay năm 2016 là 350.000.000 đồng. Ông B không tự nguyện thi hành án. Chấp hành viên tiến hành xác minh và kết quả ban đầu là ông B không có tài sản, thu nhập để đảm bảo thi hành án. Một thời gian sau, qua thông tin cung cấp của bà C, chấp hành viên tiếp tục xác minh thì được biết ông B mới mua một chiếc xe tải loại 3,5 tấn trị giá 800.000.000 đồng. Tuy nhiên, chiếc xe này mang tên em trai ông B là D. Bằng kinh nghiệm thực tế và thông qua nắm bắt thông tin tại địa phương, chấp hành viên biết rõ về chiếc xe là tài sản riêng của ông B nhưng lại không có cơ sở để chứng minh. Ngoài ra, chấp hành viên, cán bộ cơ quan thi hành án hay bên thứ ba tư vấn, giúp người phải thi hành án che giấu, tẩu tán tài sản hoặc xác minh không đúng, kéo dài, không tổ chức thi hành án. Trong nhiều trường hợp, vì lợi ích kinh tế hay lợi ích khác, chấp hành viên, cán bộ thi hành án có thể làm sai lệch hồ sơ, xác minh gian dối để phân loại án chưa có điều kiện không đúng thực tế.
2. Những bất cập trong quy định của pháp luật
Một là, trường hợp người phải thi hành án được xác định chưa có điều kiện thi hành quy định tại điểm b khoản 1 Điều 44a Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014): Loại việc người phải thi hành án phải thi hành nghĩa vụ trả vật đặc định, giấy tờ chiếm tỷ lệ rất nhỏ trong tổng số việc thi hành án, nhưng trên thực tế, việc phân loại và giải quyết dứt điểm loại việc này gặp nhiều khó khăn, đi vào bế tắc, tồn đọng nhiều năm. Luật Thi hành án dân sự xác định việc chưa có điều kiện thi hành án khi vật đặc định không còn, hư hỏng không còn giá trị sử dụng, giấy tờ không thể thu hồi và không thể cấp lại mà các đương sự không có thỏa thuận nào khác. Vấn đề được đặt ra là, trường hợp các đương sự không thỏa thuận hoặc đã thỏa thuận nhưng không thành thì vụ việc sẽ được xác định là chưa có điều kiện thi hành, lập danh sách theo dõi mà không có một cơ chế cụ thể để giải quyết dứt điểm vụ việc. Điểm c khoản 1 Điều 114 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) quy định về thủ tục cưỡng chế trả vật đặc định: “Trường hợp vật không còn hoặc bị hư hỏng đến mức không sử dụng được mà đương sự có thỏa thuận khác về việc thi hành án thì chấp hành viên thi hành theo thỏa thuận. Trường hợp đương sự không thỏa thuận được thì có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết về thiệt hại do vật phải trả không còn hoặc hư hỏng đến mức không sử dụng được”. Việc khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết được phát sinh trong giai đoạn áp dụng biện pháp cưỡng chế, vụ việc đang có điều kiện thi hành án thì không thể xác định người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành án. Hơn nữa, khởi kiện được xác định là quyền của các đương sự, việc có khởi kiện hay không phụ thuộc vào ý chí của các đương sự. Theo Điều 588 Bộ luật Dân sự năm 2015, thời hiệu khởi kiện trong trường hợp này là 03 năm kể từ khi phát sinh thiệt hại, hết thời hiệu 03 năm, nếu các đương sự không khởi kiện thì vụ việc sẽ được giải quyết theo thủ tục nào? Trước đây, theo Luật Thi hành án dân sự năm 2008, trong trường này thì cơ quan thi hành án dân sự trả lại đơn yêu cầu và kết thúc vụ việc. Để tránh trường hợp các cơ quan thi hành án lạm dụng việc trả lại đơn yêu cầu và hạn chế việc khiếu nại của đương sự, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi hành án dân sự năm 2014 đã bỏ quy định về việc trả lại đơn yêu cầu thi hành án, như vậy, loại việc này sẻ trở thành việc thi hành án chưa có điều kiện, tồn đọng bền vững. Việc giáo dục, thuyết phục, động viên các đương sự tự nguyện thỏa thuận khi vật đặc định không còn, hư hỏng không còn giá trị sử dụng, giấy tờ không thể thu hồi và không thể cấp lại là tác nghiệp quan trọng không thể thiếu của chấp hành viên trong quá trình giải quyết nhưng không phải trường hợp nào các đương sự cũng có thiện chí thỏa thuận.
Hai là, trường hợp người phải thi hành án được xác định chưa có điều kiện thi hành quy định tại điểm c khoản 1 Điều 44a Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014):
- Người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành khi chưa xác định được địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án. Trường hợp này xác định người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành khi chấp hành viên căn cứ vào địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án được thể hiện trong bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật để tiến hành tổ chức thi hành án, tuy nhiên, tại địa phương nơi cư trú của người phải thi hành án, người phải thi hành án không có mặt, chính quyền địa phương, người thân của người phải thi hành án không biết người phải thi hành án đang ở đâu và tại địa phương, người phải thi hành án không có thu nhập, tài sản để thi hành.
Theo tác giả, trường hợp này không thể xác định người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành, bởi vì việc xác định địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án là trách nhiệm của chấp hành viên và các cơ quan nhà nước liên quan. Hơn nữa, trong trường hợp chưa xác định được địa chỉ của người phải thi hành án có nghĩa vụ giao người chưa thành niên thì cũng không thể xác định việc thi hành án chưa có điều kiện, khi đối tượng của việc thi hành án là người chưa thành niên. Trong nhiều trường hợp, người thân của người phải thi hành án biết rõ địa chỉ, nơi cư trú, làm việc của người phải thi hành án nhưng khai báo gian dối nhằm giúp người phải thi hành án che giấu, trốn tránh nghĩa vụ thi hành án. Khi đó có thể căn cứ vào điểm b khoản 1 Điều 48 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) để ra quyết định hoãn thi hành án.
Thực tiễn có nhiều trường hợp khi tiến hành xác minh tại địa phương nơi người phải thi hành án cư trú, thì được biết người phải thi hành án không đăng ký thường trú, tạm trú tại địa phương (trong sổ nhân khẩu của xã không có tên người phải thi hành án, thực tế tại địa phương cũng không có mặt), xuất phát từ nhiều lý do như Tòa án nhầm lẫn địa chỉ hoặc trong vụ án hình sự, người phạm tội khai báo gian dối mà cơ quan điều tra không làm rõ. Chấp hành viên và các cơ quan liên quan đã áp dụng tất cả các biện pháp cần thiết để tìm kiếm địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án mà không đạt kết quả thì có thể xác định người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành.
- Người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành khi người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng. Trong thực tiễn áp dụng quy định này để xác định việc chưa có điều kiện thi hành án, có các cách hiểu khác nhau: (i) Người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng được hiểu theo cách đơn giản là khi người phải thi hành án đang trực tiếp chăm sóc, nuôi dưỡng người chưa thành niên giao lại người chưa thành niên cho người khác nuôi dưỡng như giao lại cho ông, bà… của người chưa thành niên nuôi dưỡng. Khoản 2 Điều 120 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) quy định về cưỡng chế giao người chưa thành niên cho người được giao nuôi dưỡng theo bản án, quyết định: “Trường hợp người phải thi hành án hoặc người đang trông giữ người chưa thành niên không giao người chưa thành niên cho người được giao nuôi dưỡng thì chấp hành viên ra quyết định phạt tiền, ấn định thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định phạt tiền để người đó giao người chưa thành niên cho người được giao nuôi dưỡng…”. Người nuôi dưỡng ở đây về bản chất là khác so với người trông giữ nên không thể làm căn cứ để xác định việc thi hành án có điều kiện. (ii) Người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng được hiểu là do bản án hoặc quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành với nội dung mang tính nghĩa vụ phải giao người chưa thành niên cho người khác nuôi dưỡng. Người khác ở đây có thể là chính bản thân người phải thi hành án hoặc người bất kỳ theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, nếu hiểu theo quan điểm này thì việc xác định người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành là không phản ánh đúng bản chất của vụ việc. Khi người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng bằng một bản án, hoặc quyết định có hiệu lực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì nội dung của quyết định thi hành án không còn, người chưa thành niên không còn là đối tượng của quyết định thi hành án. Việc xác định thi hành án chưa có điều kiện thi hành không còn ý nghĩa, bản chất việc thi hành án đã kết thúc, Luật Thi hành án dân sự cũng chưa có cơ chế giải quyết để kết thúc vụ việc. Ví dụ, trong trường hợp Bản án số 09/HNGĐ-ST ngày 12/02/2015 của Tòa án nhân dân huyện N, quyết định giao cháu D sinh ngày 20/01/2013 cho chị K (mẹ đẻ cháu D) trực tiếp chăm sóc và nuôi dưỡng. Cháu D hiện đang được anh V (bố đẻ cháu D) nuôi dưỡng và chăm sóc. Bản án có hiệu lực pháp luật, anh V không giao cháu D cho chị K. Chị K có đơn yêu cầu thi hành án. Cơ quan thi hành án ban hành quyết định thi hành án theo đơn yêu cầu buộc anh V giao cháu D cho chị K. Trong quá trình giải quyết, anh V có cơ sở chứng minh chị K không có điều kiện để nuôi dưỡng và chăm sóc cháu D, nên khởi kiện yêu cầu thay đổi người trực tiếp nuôi con sau ly hôn theo Điều 84 Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014. Tòa án nhân dân huyện N thụ lý đơn, chấp nhận yêu cầu khởi kiện, ban hành Bản án số 01/HNGĐ-ST ngày 12/8/2017 tuyên giao cháu D cho anh V trực tiếp nuôi dưỡng, chăm sóc. Bản chất vụ việc thay đổi, cơ quan thi hành án lúng túng, không có hướng giải quyết.
Về vấn đề này, tác giả thống nhất theo cách hiểu thứ hai, bởi vì người chưa thành niên theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015 là người chưa đủ 18 tuổi, là đối tượng được pháp luật bảo vệ đặc biệt, được điều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp luật. Do đó, việc giao người chưa thành niên cho người khác nuôi dưỡng và chăm sóc không thể áp dụng một cách tùy tiện mà phải được quyết định bằng văn bản cá biệt như bản án hoặc quyết định, có trình tự, thủ tục nhất định. Vì vậy, việc xác định người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành khi người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng là không có cơ sở, trường hợp này cần được xác định là có điều kiện thi hành án và phải có cơ chế giải quyết dứt điểm.
Ba là, bất cập về việc công khai thông tin của người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành:
Theo quy định tại khoản 2 Điều 44a Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014), Điều 11 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP ngày 18/7/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hương dẫn thi hành một số điều của Luật Thi hành án dân sự, Chương II Thông tư số 01/2016/TT-BTP ngày 01/02/2016 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thực hiện một số thủ tục về quản lý hành chính và biểu mẫu nghiệp vụ trong thi hành án dân sự thì: Trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định về việc chưa có điều kiện thi hành án, cơ quan thi hành án dân sự đăng tải công khai thông tin về tên, địa chỉ, nghĩa vụ thi hành án của người phải thi hành án trên Trang thông tin điện tử của Cục Thi hành án dân sự và tích hợp trên Cổng thông tin điện tử của Tổng cục Thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp; gửi quyết định về việc chưa có điều kiện thi hành án cho Ủy ban nhân dân cấp xã nơi xác minh để niêm yết công khai. Thời gian niêm yết công khai quyết định về việc chưa có điều kiện thi hành án là 03 tháng, kể từ ngày niêm yết.
Việc công khai thông tin của người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành là một thủ tục mới bổ sung, được áp dụng sau khi Luật Thi hành án dân sự được sửa đổi, bổ sung năm 2014, nhằm mục đích hạn chế việc khiếu kiện trong thi hành án dân sự; tạo sự minh bạch trong việc tổ chức thi hành án; thông tin đến các cá nhân, cơ quan, tổ chức biết về đối tượng phải thi hành án chưa có điều kiện để có xử sự đúng mực trong các quan hệ, giao dịch dân sự của người phải thi hành án; đồng thời có trách nhiệm đôn đốc, giáo dục, thuyết phục người phải thi hành án tự nguyện thi hành; nâng cao ý thức, trách nhiệm, tác động vào lòng tự ái của người phải thi hành về nghĩa vụ của mình. Tuy nhiên, bên cạnh những ý nghĩa tích cực, lợi ích của việc công khai thông tin của người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành mang lại, thì qua thực tiễn áp dụng đã bộc lộ những tác động tiêu cực đến quá trình tổ chức thi hành các bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật. Cụ thể:
- Việc công khai thông tin của người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành tác động tiêu cực đến tâm lý của người phải thi hành án, người phải thi hành án sẽ xác định trong nhận thức là bản thân mình chưa có điều kiện thi hành và việc chưa có điều kiện của bản thân mình được toàn xã hội chấp nhận, dẫn đến việc người phải thi hành án chây ì, trốn tránh, che giấu để không thi hành án; cố tình tạo vỏ bọc, duy trì điều kiện kinh tế nhất định để được xếp vào loại chưa có điều kiện thi hành án bền vững. Tác động tiêu cực này vô tình trở thành rào cản mà các cơ quan thi hành án tự đặt ra cho mình khi tiến hành giải quyết, giáo dục, thuyết phục, động viên người phải thi hành án tự nguyện thi hành trong giai đoạn tiếp theo. Thực tế có những trường hợp người phải thi hành án manh nha, xảo quyệt dùng lý lẽ để biện minh cho việc không thi hành án của mình khi cho rằng họ không có điều kiện thi hành án và việc đó đã được cơ quan thi hành án, chính quyền địa phương xác định.
- Bản thân người phải thi hành án cũng là một thực thể trong các mối quan hệ kinh tế, xã hội, khi thông tin về họ chưa có điều kiện thi hành án được công khai đến mọi cá nhân, tổ chức vô hình trung đã ảnh hưởng không nhỏ đến việc làm ăn, kinh doanh của họ, làm họ mất đi cơ hội công bằng trong hoạt động kinh tế. Một hệ quả kéo theo là khi người phải thi hành án mất đi cơ hội trong quan hệ kinh tế, tức là việc làm ăn, kinh doanh của họ không hiệu quả, không tạo ra thu nhập, tài sản, dẫn đến việc họ khó có cơ hội để thực hiện nghĩa vụ thi hành án.
- Các cơ quan nhà nước đang trong xu hướng giảm bớt thủ tục hành chính, cắt giảm, tiết kiệm kinh phí hoạt động thì việc công khai thông tin của người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành tạo ra thêm một thủ tục trong thi hành án dân sự, cơ quan thi hành án dân sự phải tốn thêm thời gian, kinh phí để thực hiện các thủ tục công khai thông tin người phải thi hành án chưa có điều kiện.
Bốn là, về việc xác định người phải thi hành án có điều kiện thi hành án trở lại để tiếp tục thi hành án:
Theo quy định tại khoản 2 Điều 44a Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014), khoản 4 Điều 9 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP thì khi người phải thi hành án có điều kiện thi hành án trở lại thì cơ quan thi hành án phải ban hành quyết định tiếp tục thi hành án và tổ chức thi hành án. Việc người phải thi hành án có điều kiện thi hành án trở lại được hiểu là khi các căn cứ xác định việc thi hành án chưa có điều kiện không còn. Người phải thi hành án có nhu nhập, có tài sản đủ để đảm bảo nghĩa vụ thi hành án; xác định được địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án; vật đặc định, giấy tờ bị mất được tìm thấy hoặc các đương sự thống nhất thỏa thuận… Thực tiễn việc xác định người phải thi hành án có điều kiện thi hành án trở lại không hề đơn giản, xu hướng của người phải thi hành án là tìm cách che giấu, trốn tránh nghĩa vụ thi hành án nên việc xác định có điều kiện thi hành án trở lại đòi hỏi sự nhạy bén, nắm bắt thông tin kịp thời của chấp hành viên. Trong nhiều trường hợp, người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành án, nhưng đủ điều kiện về mặt thời gian để xem xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án với các khoản thu cho ngân sách nhà nước. Chấp hành viên động viên, giáo dục, thuyết phục người phải thi hành án hoặc người thân của người phải thi hành án tự nguyện nộp một phần tiền đối với các khoản thu cho ngân sách nhà nước để được xem xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án theo quy định của pháp luật có được xem là có điều kiện thi hành án trở lại? Về trình tự, thủ tục thì khi người phải thi hành án hoặc người thân của người phải thi hành án tự nguyện nộp một phần tiền thì cơ quan thi hành án phải ban hành quyết định tiếp tục thi hành án, tức là việc thi hành án đã có điều kiện trở lại, sau đó tiếp tục xác minh và ban hành lại quyết định chưa có điều kiện thi hành án và lại tiếp tục xác minh để đáp ứng đúng trình tự, thủ tục của việc xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án. Theo tác giả, trong trường hợp này, không cần thiết phải ban hành quyết định tiếp tục thi hành án vì bản chất người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành không thay đổi mà chỉ nhằm đáp ứng đủ điều kiện xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án.
3. Một số giải pháp nhằm giải quyết vấn đề người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành án
Thứ nhất, đối với trường hợp quy định tại điểm b khoản 1 Điều 44a Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014): Nếu các đương sự không thỏa thuận được về cách giải quyết, chấp hành viên hướng dẫn cho các đương sự khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết bồi thường thiệt hại do vật đặc định không còn, hư hỏng, giấy tờ bị mất, không thể thu hồi và không thể cấp lại. Hết thời hiệu khởi kiện là 03 năm theo quy định tại Điều 588 Bộ luật Dân sự năm 2015 mà các đương sự không khởi kiện thì cơ quan thi hành án ra quyết định đình chỉ, kết thúc việc thi hành án. Như vậy, ở trường hợp này, cơ quan thi hành án chỉ được xác định việc thi hành án chưa có điều kiện thi hành khi các đương sự không thỏa thuận được và cũng không khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết. Khi các đương sự thỏa thuận thì thi hành theo thỏa thuận của các đương sự hoặc thi hành theo phán quyết của Tòa án nếu các đương sự khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết, hết thời hiệu khởi kiện mà các đương sự không khởi kiện thì đình chỉ việc thi hành án. Cùng với đó thì cũng cần bổ sung căn cứ đình chỉ thi hành án tại Điều 50 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014). Với việc tạo ra cơ chế giải quyết như trên sẽ giải quyết dứt điểm vụ việc chưa có điều kiện thi hành án trong thời hạn tối đa là 03 năm kể từ khi phát sinh sự kiện pháp lý tại điểm b khoản 1 Điều 44a nêu trên
Thứ hai, đối với trường hợp quy định tại điểm c khoản 1 Điều 44a Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014):
Xác định địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án là trách nhiệm của chấp hành viên trong quá trình tổ chức thi hành án, yêu cầu đặt ra đối với chấp hành viên là phải tiến hành nhiều biện pháp cụ thể, đấu mối, phối hợp với các cơ quan, tổ chức liên quan để truy tìm, xác định địa chỉ, nơi cư trú, nơi làm việc của người phải thi hành án. (Ví dụ, tại Nhật Bản, khi một cá nhân mà có các khoản nợ đối với Nhà nước hoặc công dân được quyết định bằng một trong các văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà không xác định được địa chỉ, nơi ở, nơi làm việc của cá nhân đó thì sẽ bị đưa vào danh sách tìm kiếm đặc biệt cấp độ 2, có sự tham gia của cảnh sát quản lý dân cư). Trong trường hợp tạm thời vẫn chưa xác định được địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án thì căn cứ điểm b khoản 1 Điều 48 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) để ban hành quyết định hoãn thi hành án. Chỉ có thể xác định người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành án khi đã áp dụng tất cả các biện pháp cần thiết mà vẫn chưa xác định được địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án.
Để hạn chế việc người phải thi hành án chấp hành xong hình phạt tù nhưng không trở về địa phương, gây khó khăn cho cơ quan thi hành án dân sự, cần có cơ chế buộc người phải thi hành án đang chấp hành hình phạt tù, khi mãn hạn hình phạt tù phải về trình diện cơ quan thi hành án dân sự hoặc chính quyền địa phương nơi người đó cư trú. (Hiện tại theo quy định của pháp luật, khi người phải thi hành án mãn hạn tù, trại giam thông báo cho cơ quan thi hành án dân sự và chính quyền địa phương nơi người đó cư trú về việc người phải thi hành án chấp hành xong hình phạt tù ). Đối với người phải thi hành án đang có mặt tại địa phương mà chưa thi hành xong nghĩa vụ thi hành án, cơ quan thi hành án lập danh sách gửi Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người phải thi hành án cư trú để theo dõi, quản lý, tránh việc người phải thi hành án đi khỏi địa phương mà chính quyền địa phương, cơ quan thi hành án không nắm được thông tin đi đâu, làm gì.
Với trường hợp “người chưa thành niên giao cho người khác nuôi dưỡng”, tác giả thống nhất với cách hiểu là người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng bằng bản án hoặc quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Khi người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng bằng một bản án hoặc quyết định có hiệu lực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì nội dung của quyết định thi hành án không còn, người chưa thành niên không còn là đối tượng của quyết định thi hành án, nên cần phải có một cơ chế để giải quyết. Có quan điểm cho rằng, vận dụng điểm c khoản 1 Điều 37 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) để thu hồi quyết định thi hành án. Tuy nhiên, thu hồi trong trường hợp này là không phản ánh đúng bản chất của vụ việc, hậu quả của việc thu hồi không có cơ sở để giải quyết. Tác giả cho rằng, cơ quan thi hành án dân sự nên ban hành quyết định đình chỉ thi hành án để kết thúc vụ việc.
Trường hợp hiểu theo quan điểm người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng là khi người phải thi hành án đang trực tiếp chăm sóc, nuôi dưỡng người chưa thành niên giao lại người chưa thành niên cho người khác nuôi dưỡng như giao lại cho ông, bà… của người chưa thành niên nuôi dưỡng thì phải xác định việc thi hành án có điều kiện thi hành, áp dụng Điều 120 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) để cưỡng chế giao người chưa thành niên cho người được giao nuôi dưỡng theo bản án, quyết định.
Thứ ba, đối với việc công khai thông tin người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành án: Tác giả đồng tình với việc lập danh sách riêng để theo dõi, công khai trên Cổng thông tin điện tử, Trang thông tin điện tử của Cục Thi hành án dân sự cấp tỉnh, Tổng cục Thi hành án dân sự và gửi quyết định chưa có điều kiện thi hành về Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người phải thi hành án cư trú để theo dõi và hủy bỏ thủ tục niêm yết công khai tại Ủy ban nhân dân cấp xã.
Thứ tư, cho phép trả lại đơn yêu cầu thi hành án đối với các quyết định thi hành án theo đơn yêu cầu được xác định là chưa có điều kiện thi hành án kéo dài liên tục trong thời gian từ 05 năm trở lên kể từ khi ban hành quyết định chưa có điều kiện thi hành án. Nhằm giảm lượng án theo đơn tồn đọng, kéo dài nhiều năm cần phải có cơ chế cho phép các cơ quan thi hành án dân sự trả lại đơn yêu cầu thi hành án có lộ trình, theo một trình tự, thủ tục nghiêm ngặt nhất định, hạn chế việc trả đơn bừa bãi, ảnh hưởng đến quyền lợi của người được thi hành án. Việc trả lại đơn yêu cầu thi hành án nhằm giảm áp lực cho các cơ quan thi hành án dân sự, đồng thời ở một góc độ nào đó truyền tải thông điệp định hướng đến các chủ thể trong xã hội có xử sự đúng mực trong các mối quan hệ, các giao dịch kinh tế, giao dịch dân sự để hạn chế phát sinh các tranh chấp không mong muốn.
Thứ năm, thường xuyên, liên tục, định kỳ hàng tháng rà soát, lập hồ sơ xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án đối với các khoản thu cho ngân sách nhà nước đủ điều kiện xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án theo quy định tại Điều 61 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014). Thực tiễn áp dụng việc xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án phát sinh trường hợp người phải thi hành án đã được xét giảm nghĩa vụ thi hành 1 lần, số tiền còn lại từ trên 5.000.000 đồng đến dưới 10.000.000 đồng và thời hạn là trên 05 năm nhưng chưa đủ 10 năm. Việc tiếp tục áp dụng xét giảm nghĩa vụ thi hành án chưa được quy định, mà phải chờ hết thời hạn 10 năm để xét miễn nghĩa vụ thi hành án. Nhiều cơ quan thi hành án dân sự đã áp dụng quy định chung để tiếp tục xét giảm nghĩa vụ thi hành án, tuy nhiên, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp ở mỗi nơi có cách hiểu khác nhau, có nơi đồng ý tiếp tục xét giảm, có nơi không đồng ý tiếp tục xét giảm vì không có căn cứ pháp luật. Việc xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án cũng là một trong những thủ tục cần thiết để giảm lượng án chưa có điều kiện, án tồn đọng nhiều năm, vì vậy, việc bổ sung trường hợp xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án nêu trên là cần thiết, tạo cơ chế cho các cơ quan thi hành án thống nhất áp dụng chung trong cả nước.
Thứ sáu, tạo cơ chế quy định về việc lao động bắt buộc với người phải thi hành án trong những trường hợp nhất định để tạo ra nguồn thu nhập đảm bảo nghĩa vụ thi hành án về tiền, tài sản của người phải thi hành án:
Bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật phải được tôn trọng và thực thi trên thực tế, đó là nguyên tắc hiến định, được Hiếp pháp và pháp luật quy định.
Người phải thi hành án bị buộc phải thực hiện một nghĩa vụ nhất định theo nội dung bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật thì phải có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ đó, Nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện thuận lợi nhất để người phải thi hành nghĩa vụ của mình. Khi người phải thi hành án được xác định chưa có điều kiện thi hành án, trong nhiều trường hợp, nếu để người phải thi hành án vận động để tự mình có điều kiện thi hành án trở lại, đảm bảo nghĩa vụ thi hành án là không khả thi mà Nhà nước phải có trách nhiệm định hướng, tạo cơ chế quy định về việc lao động bắt buộc với người phải thi hành án trong những trường hợp nhất định để tạo ra nguồn thu nhập đảm bảo nghĩa vụ thi hành án về tiền, tài sản của người phải thi hành án. Việc quy định về việc lao động bắt buộc với người phải thi hành án phải được thực hiện theo một trình tự, thủ tục, điều kiện nhất định, tùy từng trường hợp cụ thể để vận dụng, đảm bảo tính công bằng, khả thi, tính nhân văn của pháp luật.
Quy định về việc lao động bắt buộc với người phải thi hành án về bản chất không phải là một vấn đề mới, quy định này từng áp dụng ở thời phong kiến, thời Pháp thuộc, điển hình nhất là việc các con nợ thiếu nợ tiền tô, thuế hoặc vay tiền của các địa chủ, bá hộ, khi không có khả năng trả nợ thì người thiếu nợ phải đi ở làm công cho địa chủ, bá hộ để trừ dần số tiền thiếu nợ. Tuy nhiên, ở các thời điểm lịch sử khác nhau mà hành vi đó được xem là không công bằng, vi phạm nhân quyền, bị xã hội lên án. Tại một số nước trên thế giới, như Trung Quốc, họ thành lập ra các khu kinh tế, khu công nghiệp tập chung có đặc thù riêng biệt nhằm tạo công ăn việc làm cho những người có các khoản nợ mà không tự mình giải quyết được, họ làm việc được đảm bảo điều kiện bình thường như các lao động khác, nhưng về nguồn thu nhập họ tạo ra, một phần sẽ được dùng để khấu trừ dần vào các khoản nợ mà họ đang gánh chịu.
Việc chúng ta có nên áp dụng cơ chế này hay không còn cần phải nghiên cứu, trao đổi, thí điểm và rất nhiều việc phải làm trước khi áp dụng. Trong thực tế, nhiều trường hợp người phải thi hành án mãn hình phạt tù, trở về địa phương, do mặc cảm, lý lịch xấu, việc họ tiếp cận cơ hội việc làm tốt là rất khó, nên việc Nhà nước tạo điều kiện việc làm để họ có thu nhập thực hiện nghĩa vụ thi hành án là điều nên làm. Cũng có nhiều trường hợp cố tình không tạo ra thu nhập, hoặc che giấu, trốn tránh để không phải thi hành án, mặc dù họ có khả năng làm việc đó, thì việc bắt buộc họ phải lao động cũng là cần thiết. Áp dụng tốt cơ chế này sẽ tạo ra một nhận thức tích cực với nhiều người phải thi hành án, mang tính răn đe, thúc đẩy người phải thi hành án tự nguyện thi hành nghĩa vụ. Việc lựa chọn giữa bắt buộc lao động và tự do lao động, thì chắc chắn người phải thi hành án sẽ lựa chọn được tự do để lao động tạo ra thu nhập đảm bảo việc thi hành án, đồng thời sẽ có sự tham gia giúp đỡ từ gia đình, người thân của người phải thi hành án.
Một thực tế là số lượng án chưa có điều kiện thi hành luôn chiếm tỷ lệ khá cao trong tổng số lượng án phải thi hành của các cơ quan thi hành án dân sự. Số lượng án chưa có điều kiện thi hành lại là nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng việc thi hành án dân sự tồn đọng, kéo dài nhiều năm, không thi hành được. Việc người phải thi hành án chưa có điều kiện để thi hành án xuất phát từ nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan như:
Nguyên nhân khách quan: (i) Trong nền kinh tế thị trường có nhiều mối quan hệ dân sự, kinh tế, xã hội phức tạp, đan xen dẫn đến nhiều trường hợp người phải thi hành án phải bồi thường, trả nợ những khoản tiền quá lớn, không thể lường trước. Chẳng hạn như bồi thường do tai nạn giao thông; trả nợ trong trường hợp vay mượn tiền qua tín dụng đen, bằng nhiều hình thức lách luật, các đối tượng cho vay đã hợp thức hóa khoản tiền vay nặng lãi thành vay mượn dân sự bình thường được pháp luật bảo hộ, dẫn đến khi khởi kiện ra Tòa, người phải thi hành án phải trả số tiền nợ gấp nhiều lần số tiền vay mượn ban đầu. (ii) Số tiền thu cho ngân sách nhà nước quá lớn, vượt quá khả năng kinh tế của người phải thi hành án. Ví dụ, tại Bản án số 02/HSST của Tòa án nhân dân tỉnh H năm 2016, ông A bị truy tố về tội tàng trữ, vận chuyển, mua bán trái phép chất ma túy, bị kết án tử hình, phạt tiền, truy thu tổng cộng hơn 250.000.000 đồng. Qua xác minh, ông A không có điều kiện về tài sản và thu nhập để thi hành, bản thân lại đang bị giam giữ chờ thi hành án tử hình. Trường hợp này được xác định là chưa có điều kiện thi hành án và sẽ rất khó có điều kiện thi hành án trở lại, cho đến khi ông A bị thi hành án tử hình thì cơ quan thi hành án mới có căn cứ để đình chỉ thi hành án đối với ông A. (iii) Xuất phát từ những bất cập trong quy định của pháp luật.
Nguyên nhân chủ quan: Người phải thi hành án trốn tránh, che dấu, tẩu tán tài sản để không phải thi hành án. Người phải thi hành án đa phần có tâm lý cho rằng mình bị oan sai, thiệt thòi nên luôn tìm khe hở của pháp luật nhằm trốn tránh, che giấu, tẩu tán tài sản để không phải thi hành án, cố tình chứng minh mình chưa có điều kiện thi hành án. Với những thủ đoạn, “chiêu trò” của người phải thi hành, trong nhiều trường hợp, chấp hành viên, cơ quan pháp luật không thể chứng minh hay không có cơ sở để xử lý việc trốn tránh, che giấu, tẩu tán tài sản. Ví dụ, theo Quyết định thi hành theo đơn số 09/QĐ-CCTHA ngày 23/07/2017 của Chi cục trưởng Chi cục Thi hành án dân sự huyện N, ông B phải trả cho bà C số tiền vay năm 2016 là 350.000.000 đồng. Ông B không tự nguyện thi hành án. Chấp hành viên tiến hành xác minh và kết quả ban đầu là ông B không có tài sản, thu nhập để đảm bảo thi hành án. Một thời gian sau, qua thông tin cung cấp của bà C, chấp hành viên tiếp tục xác minh thì được biết ông B mới mua một chiếc xe tải loại 3,5 tấn trị giá 800.000.000 đồng. Tuy nhiên, chiếc xe này mang tên em trai ông B là D. Bằng kinh nghiệm thực tế và thông qua nắm bắt thông tin tại địa phương, chấp hành viên biết rõ về chiếc xe là tài sản riêng của ông B nhưng lại không có cơ sở để chứng minh. Ngoài ra, chấp hành viên, cán bộ cơ quan thi hành án hay bên thứ ba tư vấn, giúp người phải thi hành án che giấu, tẩu tán tài sản hoặc xác minh không đúng, kéo dài, không tổ chức thi hành án. Trong nhiều trường hợp, vì lợi ích kinh tế hay lợi ích khác, chấp hành viên, cán bộ thi hành án có thể làm sai lệch hồ sơ, xác minh gian dối để phân loại án chưa có điều kiện không đúng thực tế.
2. Những bất cập trong quy định của pháp luật
Một là, trường hợp người phải thi hành án được xác định chưa có điều kiện thi hành quy định tại điểm b khoản 1 Điều 44a Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014): Loại việc người phải thi hành án phải thi hành nghĩa vụ trả vật đặc định, giấy tờ chiếm tỷ lệ rất nhỏ trong tổng số việc thi hành án, nhưng trên thực tế, việc phân loại và giải quyết dứt điểm loại việc này gặp nhiều khó khăn, đi vào bế tắc, tồn đọng nhiều năm. Luật Thi hành án dân sự xác định việc chưa có điều kiện thi hành án khi vật đặc định không còn, hư hỏng không còn giá trị sử dụng, giấy tờ không thể thu hồi và không thể cấp lại mà các đương sự không có thỏa thuận nào khác. Vấn đề được đặt ra là, trường hợp các đương sự không thỏa thuận hoặc đã thỏa thuận nhưng không thành thì vụ việc sẽ được xác định là chưa có điều kiện thi hành, lập danh sách theo dõi mà không có một cơ chế cụ thể để giải quyết dứt điểm vụ việc. Điểm c khoản 1 Điều 114 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) quy định về thủ tục cưỡng chế trả vật đặc định: “Trường hợp vật không còn hoặc bị hư hỏng đến mức không sử dụng được mà đương sự có thỏa thuận khác về việc thi hành án thì chấp hành viên thi hành theo thỏa thuận. Trường hợp đương sự không thỏa thuận được thì có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết về thiệt hại do vật phải trả không còn hoặc hư hỏng đến mức không sử dụng được”. Việc khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết được phát sinh trong giai đoạn áp dụng biện pháp cưỡng chế, vụ việc đang có điều kiện thi hành án thì không thể xác định người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành án. Hơn nữa, khởi kiện được xác định là quyền của các đương sự, việc có khởi kiện hay không phụ thuộc vào ý chí của các đương sự. Theo Điều 588 Bộ luật Dân sự năm 2015, thời hiệu khởi kiện trong trường hợp này là 03 năm kể từ khi phát sinh thiệt hại, hết thời hiệu 03 năm, nếu các đương sự không khởi kiện thì vụ việc sẽ được giải quyết theo thủ tục nào? Trước đây, theo Luật Thi hành án dân sự năm 2008, trong trường này thì cơ quan thi hành án dân sự trả lại đơn yêu cầu và kết thúc vụ việc. Để tránh trường hợp các cơ quan thi hành án lạm dụng việc trả lại đơn yêu cầu và hạn chế việc khiếu nại của đương sự, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi hành án dân sự năm 2014 đã bỏ quy định về việc trả lại đơn yêu cầu thi hành án, như vậy, loại việc này sẻ trở thành việc thi hành án chưa có điều kiện, tồn đọng bền vững. Việc giáo dục, thuyết phục, động viên các đương sự tự nguyện thỏa thuận khi vật đặc định không còn, hư hỏng không còn giá trị sử dụng, giấy tờ không thể thu hồi và không thể cấp lại là tác nghiệp quan trọng không thể thiếu của chấp hành viên trong quá trình giải quyết nhưng không phải trường hợp nào các đương sự cũng có thiện chí thỏa thuận.
Hai là, trường hợp người phải thi hành án được xác định chưa có điều kiện thi hành quy định tại điểm c khoản 1 Điều 44a Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014):
- Người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành khi chưa xác định được địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án. Trường hợp này xác định người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành khi chấp hành viên căn cứ vào địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án được thể hiện trong bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật để tiến hành tổ chức thi hành án, tuy nhiên, tại địa phương nơi cư trú của người phải thi hành án, người phải thi hành án không có mặt, chính quyền địa phương, người thân của người phải thi hành án không biết người phải thi hành án đang ở đâu và tại địa phương, người phải thi hành án không có thu nhập, tài sản để thi hành.
Theo tác giả, trường hợp này không thể xác định người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành, bởi vì việc xác định địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án là trách nhiệm của chấp hành viên và các cơ quan nhà nước liên quan. Hơn nữa, trong trường hợp chưa xác định được địa chỉ của người phải thi hành án có nghĩa vụ giao người chưa thành niên thì cũng không thể xác định việc thi hành án chưa có điều kiện, khi đối tượng của việc thi hành án là người chưa thành niên. Trong nhiều trường hợp, người thân của người phải thi hành án biết rõ địa chỉ, nơi cư trú, làm việc của người phải thi hành án nhưng khai báo gian dối nhằm giúp người phải thi hành án che giấu, trốn tránh nghĩa vụ thi hành án. Khi đó có thể căn cứ vào điểm b khoản 1 Điều 48 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) để ra quyết định hoãn thi hành án.
Thực tiễn có nhiều trường hợp khi tiến hành xác minh tại địa phương nơi người phải thi hành án cư trú, thì được biết người phải thi hành án không đăng ký thường trú, tạm trú tại địa phương (trong sổ nhân khẩu của xã không có tên người phải thi hành án, thực tế tại địa phương cũng không có mặt), xuất phát từ nhiều lý do như Tòa án nhầm lẫn địa chỉ hoặc trong vụ án hình sự, người phạm tội khai báo gian dối mà cơ quan điều tra không làm rõ. Chấp hành viên và các cơ quan liên quan đã áp dụng tất cả các biện pháp cần thiết để tìm kiếm địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án mà không đạt kết quả thì có thể xác định người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành.
- Người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành khi người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng. Trong thực tiễn áp dụng quy định này để xác định việc chưa có điều kiện thi hành án, có các cách hiểu khác nhau: (i) Người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng được hiểu theo cách đơn giản là khi người phải thi hành án đang trực tiếp chăm sóc, nuôi dưỡng người chưa thành niên giao lại người chưa thành niên cho người khác nuôi dưỡng như giao lại cho ông, bà… của người chưa thành niên nuôi dưỡng. Khoản 2 Điều 120 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) quy định về cưỡng chế giao người chưa thành niên cho người được giao nuôi dưỡng theo bản án, quyết định: “Trường hợp người phải thi hành án hoặc người đang trông giữ người chưa thành niên không giao người chưa thành niên cho người được giao nuôi dưỡng thì chấp hành viên ra quyết định phạt tiền, ấn định thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định phạt tiền để người đó giao người chưa thành niên cho người được giao nuôi dưỡng…”. Người nuôi dưỡng ở đây về bản chất là khác so với người trông giữ nên không thể làm căn cứ để xác định việc thi hành án có điều kiện. (ii) Người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng được hiểu là do bản án hoặc quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành với nội dung mang tính nghĩa vụ phải giao người chưa thành niên cho người khác nuôi dưỡng. Người khác ở đây có thể là chính bản thân người phải thi hành án hoặc người bất kỳ theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, nếu hiểu theo quan điểm này thì việc xác định người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành là không phản ánh đúng bản chất của vụ việc. Khi người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng bằng một bản án, hoặc quyết định có hiệu lực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì nội dung của quyết định thi hành án không còn, người chưa thành niên không còn là đối tượng của quyết định thi hành án. Việc xác định thi hành án chưa có điều kiện thi hành không còn ý nghĩa, bản chất việc thi hành án đã kết thúc, Luật Thi hành án dân sự cũng chưa có cơ chế giải quyết để kết thúc vụ việc. Ví dụ, trong trường hợp Bản án số 09/HNGĐ-ST ngày 12/02/2015 của Tòa án nhân dân huyện N, quyết định giao cháu D sinh ngày 20/01/2013 cho chị K (mẹ đẻ cháu D) trực tiếp chăm sóc và nuôi dưỡng. Cháu D hiện đang được anh V (bố đẻ cháu D) nuôi dưỡng và chăm sóc. Bản án có hiệu lực pháp luật, anh V không giao cháu D cho chị K. Chị K có đơn yêu cầu thi hành án. Cơ quan thi hành án ban hành quyết định thi hành án theo đơn yêu cầu buộc anh V giao cháu D cho chị K. Trong quá trình giải quyết, anh V có cơ sở chứng minh chị K không có điều kiện để nuôi dưỡng và chăm sóc cháu D, nên khởi kiện yêu cầu thay đổi người trực tiếp nuôi con sau ly hôn theo Điều 84 Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014. Tòa án nhân dân huyện N thụ lý đơn, chấp nhận yêu cầu khởi kiện, ban hành Bản án số 01/HNGĐ-ST ngày 12/8/2017 tuyên giao cháu D cho anh V trực tiếp nuôi dưỡng, chăm sóc. Bản chất vụ việc thay đổi, cơ quan thi hành án lúng túng, không có hướng giải quyết.
Về vấn đề này, tác giả thống nhất theo cách hiểu thứ hai, bởi vì người chưa thành niên theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015 là người chưa đủ 18 tuổi, là đối tượng được pháp luật bảo vệ đặc biệt, được điều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp luật. Do đó, việc giao người chưa thành niên cho người khác nuôi dưỡng và chăm sóc không thể áp dụng một cách tùy tiện mà phải được quyết định bằng văn bản cá biệt như bản án hoặc quyết định, có trình tự, thủ tục nhất định. Vì vậy, việc xác định người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành khi người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng là không có cơ sở, trường hợp này cần được xác định là có điều kiện thi hành án và phải có cơ chế giải quyết dứt điểm.
Ba là, bất cập về việc công khai thông tin của người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành:
Theo quy định tại khoản 2 Điều 44a Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014), Điều 11 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP ngày 18/7/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hương dẫn thi hành một số điều của Luật Thi hành án dân sự, Chương II Thông tư số 01/2016/TT-BTP ngày 01/02/2016 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thực hiện một số thủ tục về quản lý hành chính và biểu mẫu nghiệp vụ trong thi hành án dân sự thì: Trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định về việc chưa có điều kiện thi hành án, cơ quan thi hành án dân sự đăng tải công khai thông tin về tên, địa chỉ, nghĩa vụ thi hành án của người phải thi hành án trên Trang thông tin điện tử của Cục Thi hành án dân sự và tích hợp trên Cổng thông tin điện tử của Tổng cục Thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp; gửi quyết định về việc chưa có điều kiện thi hành án cho Ủy ban nhân dân cấp xã nơi xác minh để niêm yết công khai. Thời gian niêm yết công khai quyết định về việc chưa có điều kiện thi hành án là 03 tháng, kể từ ngày niêm yết.
Việc công khai thông tin của người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành là một thủ tục mới bổ sung, được áp dụng sau khi Luật Thi hành án dân sự được sửa đổi, bổ sung năm 2014, nhằm mục đích hạn chế việc khiếu kiện trong thi hành án dân sự; tạo sự minh bạch trong việc tổ chức thi hành án; thông tin đến các cá nhân, cơ quan, tổ chức biết về đối tượng phải thi hành án chưa có điều kiện để có xử sự đúng mực trong các quan hệ, giao dịch dân sự của người phải thi hành án; đồng thời có trách nhiệm đôn đốc, giáo dục, thuyết phục người phải thi hành án tự nguyện thi hành; nâng cao ý thức, trách nhiệm, tác động vào lòng tự ái của người phải thi hành về nghĩa vụ của mình. Tuy nhiên, bên cạnh những ý nghĩa tích cực, lợi ích của việc công khai thông tin của người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành mang lại, thì qua thực tiễn áp dụng đã bộc lộ những tác động tiêu cực đến quá trình tổ chức thi hành các bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật. Cụ thể:
- Việc công khai thông tin của người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành tác động tiêu cực đến tâm lý của người phải thi hành án, người phải thi hành án sẽ xác định trong nhận thức là bản thân mình chưa có điều kiện thi hành và việc chưa có điều kiện của bản thân mình được toàn xã hội chấp nhận, dẫn đến việc người phải thi hành án chây ì, trốn tránh, che giấu để không thi hành án; cố tình tạo vỏ bọc, duy trì điều kiện kinh tế nhất định để được xếp vào loại chưa có điều kiện thi hành án bền vững. Tác động tiêu cực này vô tình trở thành rào cản mà các cơ quan thi hành án tự đặt ra cho mình khi tiến hành giải quyết, giáo dục, thuyết phục, động viên người phải thi hành án tự nguyện thi hành trong giai đoạn tiếp theo. Thực tế có những trường hợp người phải thi hành án manh nha, xảo quyệt dùng lý lẽ để biện minh cho việc không thi hành án của mình khi cho rằng họ không có điều kiện thi hành án và việc đó đã được cơ quan thi hành án, chính quyền địa phương xác định.
- Bản thân người phải thi hành án cũng là một thực thể trong các mối quan hệ kinh tế, xã hội, khi thông tin về họ chưa có điều kiện thi hành án được công khai đến mọi cá nhân, tổ chức vô hình trung đã ảnh hưởng không nhỏ đến việc làm ăn, kinh doanh của họ, làm họ mất đi cơ hội công bằng trong hoạt động kinh tế. Một hệ quả kéo theo là khi người phải thi hành án mất đi cơ hội trong quan hệ kinh tế, tức là việc làm ăn, kinh doanh của họ không hiệu quả, không tạo ra thu nhập, tài sản, dẫn đến việc họ khó có cơ hội để thực hiện nghĩa vụ thi hành án.
- Các cơ quan nhà nước đang trong xu hướng giảm bớt thủ tục hành chính, cắt giảm, tiết kiệm kinh phí hoạt động thì việc công khai thông tin của người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành tạo ra thêm một thủ tục trong thi hành án dân sự, cơ quan thi hành án dân sự phải tốn thêm thời gian, kinh phí để thực hiện các thủ tục công khai thông tin người phải thi hành án chưa có điều kiện.
Bốn là, về việc xác định người phải thi hành án có điều kiện thi hành án trở lại để tiếp tục thi hành án:
Theo quy định tại khoản 2 Điều 44a Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014), khoản 4 Điều 9 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP thì khi người phải thi hành án có điều kiện thi hành án trở lại thì cơ quan thi hành án phải ban hành quyết định tiếp tục thi hành án và tổ chức thi hành án. Việc người phải thi hành án có điều kiện thi hành án trở lại được hiểu là khi các căn cứ xác định việc thi hành án chưa có điều kiện không còn. Người phải thi hành án có nhu nhập, có tài sản đủ để đảm bảo nghĩa vụ thi hành án; xác định được địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án; vật đặc định, giấy tờ bị mất được tìm thấy hoặc các đương sự thống nhất thỏa thuận… Thực tiễn việc xác định người phải thi hành án có điều kiện thi hành án trở lại không hề đơn giản, xu hướng của người phải thi hành án là tìm cách che giấu, trốn tránh nghĩa vụ thi hành án nên việc xác định có điều kiện thi hành án trở lại đòi hỏi sự nhạy bén, nắm bắt thông tin kịp thời của chấp hành viên. Trong nhiều trường hợp, người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành án, nhưng đủ điều kiện về mặt thời gian để xem xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án với các khoản thu cho ngân sách nhà nước. Chấp hành viên động viên, giáo dục, thuyết phục người phải thi hành án hoặc người thân của người phải thi hành án tự nguyện nộp một phần tiền đối với các khoản thu cho ngân sách nhà nước để được xem xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án theo quy định của pháp luật có được xem là có điều kiện thi hành án trở lại? Về trình tự, thủ tục thì khi người phải thi hành án hoặc người thân của người phải thi hành án tự nguyện nộp một phần tiền thì cơ quan thi hành án phải ban hành quyết định tiếp tục thi hành án, tức là việc thi hành án đã có điều kiện trở lại, sau đó tiếp tục xác minh và ban hành lại quyết định chưa có điều kiện thi hành án và lại tiếp tục xác minh để đáp ứng đúng trình tự, thủ tục của việc xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án. Theo tác giả, trong trường hợp này, không cần thiết phải ban hành quyết định tiếp tục thi hành án vì bản chất người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành không thay đổi mà chỉ nhằm đáp ứng đủ điều kiện xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án.
3. Một số giải pháp nhằm giải quyết vấn đề người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành án
Thứ nhất, đối với trường hợp quy định tại điểm b khoản 1 Điều 44a Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014): Nếu các đương sự không thỏa thuận được về cách giải quyết, chấp hành viên hướng dẫn cho các đương sự khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết bồi thường thiệt hại do vật đặc định không còn, hư hỏng, giấy tờ bị mất, không thể thu hồi và không thể cấp lại. Hết thời hiệu khởi kiện là 03 năm theo quy định tại Điều 588 Bộ luật Dân sự năm 2015 mà các đương sự không khởi kiện thì cơ quan thi hành án ra quyết định đình chỉ, kết thúc việc thi hành án. Như vậy, ở trường hợp này, cơ quan thi hành án chỉ được xác định việc thi hành án chưa có điều kiện thi hành khi các đương sự không thỏa thuận được và cũng không khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết. Khi các đương sự thỏa thuận thì thi hành theo thỏa thuận của các đương sự hoặc thi hành theo phán quyết của Tòa án nếu các đương sự khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết, hết thời hiệu khởi kiện mà các đương sự không khởi kiện thì đình chỉ việc thi hành án. Cùng với đó thì cũng cần bổ sung căn cứ đình chỉ thi hành án tại Điều 50 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014). Với việc tạo ra cơ chế giải quyết như trên sẽ giải quyết dứt điểm vụ việc chưa có điều kiện thi hành án trong thời hạn tối đa là 03 năm kể từ khi phát sinh sự kiện pháp lý tại điểm b khoản 1 Điều 44a nêu trên
Thứ hai, đối với trường hợp quy định tại điểm c khoản 1 Điều 44a Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014):
Xác định địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án là trách nhiệm của chấp hành viên trong quá trình tổ chức thi hành án, yêu cầu đặt ra đối với chấp hành viên là phải tiến hành nhiều biện pháp cụ thể, đấu mối, phối hợp với các cơ quan, tổ chức liên quan để truy tìm, xác định địa chỉ, nơi cư trú, nơi làm việc của người phải thi hành án. (Ví dụ, tại Nhật Bản, khi một cá nhân mà có các khoản nợ đối với Nhà nước hoặc công dân được quyết định bằng một trong các văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà không xác định được địa chỉ, nơi ở, nơi làm việc của cá nhân đó thì sẽ bị đưa vào danh sách tìm kiếm đặc biệt cấp độ 2, có sự tham gia của cảnh sát quản lý dân cư). Trong trường hợp tạm thời vẫn chưa xác định được địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án thì căn cứ điểm b khoản 1 Điều 48 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) để ban hành quyết định hoãn thi hành án. Chỉ có thể xác định người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành án khi đã áp dụng tất cả các biện pháp cần thiết mà vẫn chưa xác định được địa chỉ, nơi cư trú của người phải thi hành án.
Để hạn chế việc người phải thi hành án chấp hành xong hình phạt tù nhưng không trở về địa phương, gây khó khăn cho cơ quan thi hành án dân sự, cần có cơ chế buộc người phải thi hành án đang chấp hành hình phạt tù, khi mãn hạn hình phạt tù phải về trình diện cơ quan thi hành án dân sự hoặc chính quyền địa phương nơi người đó cư trú. (Hiện tại theo quy định của pháp luật, khi người phải thi hành án mãn hạn tù, trại giam thông báo cho cơ quan thi hành án dân sự và chính quyền địa phương nơi người đó cư trú về việc người phải thi hành án chấp hành xong hình phạt tù ). Đối với người phải thi hành án đang có mặt tại địa phương mà chưa thi hành xong nghĩa vụ thi hành án, cơ quan thi hành án lập danh sách gửi Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người phải thi hành án cư trú để theo dõi, quản lý, tránh việc người phải thi hành án đi khỏi địa phương mà chính quyền địa phương, cơ quan thi hành án không nắm được thông tin đi đâu, làm gì.
Với trường hợp “người chưa thành niên giao cho người khác nuôi dưỡng”, tác giả thống nhất với cách hiểu là người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng bằng bản án hoặc quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Khi người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng bằng một bản án hoặc quyết định có hiệu lực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì nội dung của quyết định thi hành án không còn, người chưa thành niên không còn là đối tượng của quyết định thi hành án, nên cần phải có một cơ chế để giải quyết. Có quan điểm cho rằng, vận dụng điểm c khoản 1 Điều 37 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) để thu hồi quyết định thi hành án. Tuy nhiên, thu hồi trong trường hợp này là không phản ánh đúng bản chất của vụ việc, hậu quả của việc thu hồi không có cơ sở để giải quyết. Tác giả cho rằng, cơ quan thi hành án dân sự nên ban hành quyết định đình chỉ thi hành án để kết thúc vụ việc.
Trường hợp hiểu theo quan điểm người chưa thành niên được giao cho người khác nuôi dưỡng là khi người phải thi hành án đang trực tiếp chăm sóc, nuôi dưỡng người chưa thành niên giao lại người chưa thành niên cho người khác nuôi dưỡng như giao lại cho ông, bà… của người chưa thành niên nuôi dưỡng thì phải xác định việc thi hành án có điều kiện thi hành, áp dụng Điều 120 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) để cưỡng chế giao người chưa thành niên cho người được giao nuôi dưỡng theo bản án, quyết định.
Thứ ba, đối với việc công khai thông tin người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành án: Tác giả đồng tình với việc lập danh sách riêng để theo dõi, công khai trên Cổng thông tin điện tử, Trang thông tin điện tử của Cục Thi hành án dân sự cấp tỉnh, Tổng cục Thi hành án dân sự và gửi quyết định chưa có điều kiện thi hành về Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người phải thi hành án cư trú để theo dõi và hủy bỏ thủ tục niêm yết công khai tại Ủy ban nhân dân cấp xã.
Thứ tư, cho phép trả lại đơn yêu cầu thi hành án đối với các quyết định thi hành án theo đơn yêu cầu được xác định là chưa có điều kiện thi hành án kéo dài liên tục trong thời gian từ 05 năm trở lên kể từ khi ban hành quyết định chưa có điều kiện thi hành án. Nhằm giảm lượng án theo đơn tồn đọng, kéo dài nhiều năm cần phải có cơ chế cho phép các cơ quan thi hành án dân sự trả lại đơn yêu cầu thi hành án có lộ trình, theo một trình tự, thủ tục nghiêm ngặt nhất định, hạn chế việc trả đơn bừa bãi, ảnh hưởng đến quyền lợi của người được thi hành án. Việc trả lại đơn yêu cầu thi hành án nhằm giảm áp lực cho các cơ quan thi hành án dân sự, đồng thời ở một góc độ nào đó truyền tải thông điệp định hướng đến các chủ thể trong xã hội có xử sự đúng mực trong các mối quan hệ, các giao dịch kinh tế, giao dịch dân sự để hạn chế phát sinh các tranh chấp không mong muốn.
Thứ năm, thường xuyên, liên tục, định kỳ hàng tháng rà soát, lập hồ sơ xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án đối với các khoản thu cho ngân sách nhà nước đủ điều kiện xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án theo quy định tại Điều 61 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014). Thực tiễn áp dụng việc xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án phát sinh trường hợp người phải thi hành án đã được xét giảm nghĩa vụ thi hành 1 lần, số tiền còn lại từ trên 5.000.000 đồng đến dưới 10.000.000 đồng và thời hạn là trên 05 năm nhưng chưa đủ 10 năm. Việc tiếp tục áp dụng xét giảm nghĩa vụ thi hành án chưa được quy định, mà phải chờ hết thời hạn 10 năm để xét miễn nghĩa vụ thi hành án. Nhiều cơ quan thi hành án dân sự đã áp dụng quy định chung để tiếp tục xét giảm nghĩa vụ thi hành án, tuy nhiên, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp ở mỗi nơi có cách hiểu khác nhau, có nơi đồng ý tiếp tục xét giảm, có nơi không đồng ý tiếp tục xét giảm vì không có căn cứ pháp luật. Việc xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án cũng là một trong những thủ tục cần thiết để giảm lượng án chưa có điều kiện, án tồn đọng nhiều năm, vì vậy, việc bổ sung trường hợp xét miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án nêu trên là cần thiết, tạo cơ chế cho các cơ quan thi hành án thống nhất áp dụng chung trong cả nước.
Thứ sáu, tạo cơ chế quy định về việc lao động bắt buộc với người phải thi hành án trong những trường hợp nhất định để tạo ra nguồn thu nhập đảm bảo nghĩa vụ thi hành án về tiền, tài sản của người phải thi hành án:
Bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật phải được tôn trọng và thực thi trên thực tế, đó là nguyên tắc hiến định, được Hiếp pháp và pháp luật quy định.
Người phải thi hành án bị buộc phải thực hiện một nghĩa vụ nhất định theo nội dung bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật thì phải có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ đó, Nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện thuận lợi nhất để người phải thi hành nghĩa vụ của mình. Khi người phải thi hành án được xác định chưa có điều kiện thi hành án, trong nhiều trường hợp, nếu để người phải thi hành án vận động để tự mình có điều kiện thi hành án trở lại, đảm bảo nghĩa vụ thi hành án là không khả thi mà Nhà nước phải có trách nhiệm định hướng, tạo cơ chế quy định về việc lao động bắt buộc với người phải thi hành án trong những trường hợp nhất định để tạo ra nguồn thu nhập đảm bảo nghĩa vụ thi hành án về tiền, tài sản của người phải thi hành án. Việc quy định về việc lao động bắt buộc với người phải thi hành án phải được thực hiện theo một trình tự, thủ tục, điều kiện nhất định, tùy từng trường hợp cụ thể để vận dụng, đảm bảo tính công bằng, khả thi, tính nhân văn của pháp luật.
Quy định về việc lao động bắt buộc với người phải thi hành án về bản chất không phải là một vấn đề mới, quy định này từng áp dụng ở thời phong kiến, thời Pháp thuộc, điển hình nhất là việc các con nợ thiếu nợ tiền tô, thuế hoặc vay tiền của các địa chủ, bá hộ, khi không có khả năng trả nợ thì người thiếu nợ phải đi ở làm công cho địa chủ, bá hộ để trừ dần số tiền thiếu nợ. Tuy nhiên, ở các thời điểm lịch sử khác nhau mà hành vi đó được xem là không công bằng, vi phạm nhân quyền, bị xã hội lên án. Tại một số nước trên thế giới, như Trung Quốc, họ thành lập ra các khu kinh tế, khu công nghiệp tập chung có đặc thù riêng biệt nhằm tạo công ăn việc làm cho những người có các khoản nợ mà không tự mình giải quyết được, họ làm việc được đảm bảo điều kiện bình thường như các lao động khác, nhưng về nguồn thu nhập họ tạo ra, một phần sẽ được dùng để khấu trừ dần vào các khoản nợ mà họ đang gánh chịu.
Việc chúng ta có nên áp dụng cơ chế này hay không còn cần phải nghiên cứu, trao đổi, thí điểm và rất nhiều việc phải làm trước khi áp dụng. Trong thực tế, nhiều trường hợp người phải thi hành án mãn hình phạt tù, trở về địa phương, do mặc cảm, lý lịch xấu, việc họ tiếp cận cơ hội việc làm tốt là rất khó, nên việc Nhà nước tạo điều kiện việc làm để họ có thu nhập thực hiện nghĩa vụ thi hành án là điều nên làm. Cũng có nhiều trường hợp cố tình không tạo ra thu nhập, hoặc che giấu, trốn tránh để không phải thi hành án, mặc dù họ có khả năng làm việc đó, thì việc bắt buộc họ phải lao động cũng là cần thiết. Áp dụng tốt cơ chế này sẽ tạo ra một nhận thức tích cực với nhiều người phải thi hành án, mang tính răn đe, thúc đẩy người phải thi hành án tự nguyện thi hành nghĩa vụ. Việc lựa chọn giữa bắt buộc lao động và tự do lao động, thì chắc chắn người phải thi hành án sẽ lựa chọn được tự do để lao động tạo ra thu nhập đảm bảo việc thi hành án, đồng thời sẽ có sự tham gia giúp đỡ từ gia đình, người thân của người phải thi hành án.
Lục Đình Nhàn
Chi cục Thi hành án dân sự huyện Quan Sơn, tỉnh Thanh Hóa
Chi cục Thi hành án dân sự huyện Quan Sơn, tỉnh Thanh Hóa
