Một số kiến nghị sửa đổi các quy định pháp luật liên quan đến đăng ký hộ tịch có yếu tố nước ngoài

1. Một số hạn chế của các quy định pháp luật liên quan đến đăng ký hộ tịch có yếu tố nước ngoài

Luật Hộ tịch và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Hộ tịch là cơ sở pháp lý quan trọng trong việc đăng ký hộ tịch có yếu tố nước ngoài. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện đăng ký hộ tịch có yếu tố nước ngoài, pháp luật hộ tịch đã bộc lộ một số hạn chế, cụ thể:

1.1. Chưa rõ ràng trong việc quy định hình thức cư trú của người chết khi thực hiện đăng ký khai tử cho người nước ngoài tại khu vực biên giới

Theo quy định tại điểm d khoản 1 Điều 7 Luật Hộ tịch, Ủy ban nhân dân cấp xã ở khu vực biên giới có thẩm quyền đăng ký “khai tử cho người nước ngoài cư trú ổn định lâu dài tại khu vực biên giới của Việt Nam”.

Quy định nêu trên chưa rõ ràng, không thể xác định sự khác biệt giữa “cư trú ổn định lâu dài” và “cư trú không ổn định lâu dài”. Hiện nay, trong các văn bản pháp luật hộ tịch và pháp luật cư trú không quy định khái niệm “cư trú ổn định lâu dài”. Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014 cũng chỉ nêu khái niệm “cư trú”, chứ không nêu khái niệm “cư trú ổn định lâu dài”[1].

Để khắc phục hạn chế nêu trên, khoản 1 Điều 20 Nghị định số 123/2015/NĐ-CP ngày 15/11/2015 của Chính phủ về quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Hộ tịch (Nghị định số 123/2015/NĐ-CP) quy định như sau: “Ủy ban nhân dân xã ở khu vực biên giới thực hiện đăng ký khai tử cho người chết là người nước ngoài cư trú tại xã đó”. Quy định này rõ ràng hơn, tạo điều kiện thuận lợi cho Ủy ban nhân dân xã ở khu vực biên giới trong đăng ký khai tử cho người nước ngoài tại khu vực biên giới.

Tuy nhiên, khi so sánh hai quy định nêu trên, chúng ta nhận thấy quy định tại khoản 1 Điều 20 Nghị định số 123/2015/NĐ-CP không thống nhất với quy định tại điểm d khoản 1 Điều 7 Luật Hộ tịch. Theo quy định tại điểm d khoản 1 Điều 7 Luật Hộ tịch, người chết được đăng ký tại Ủy ban nhân dân xã nơi họ cư trú ổn định lâu dài tại khu vực biên giới của Việt Nam. Còn theo quy định tại khoản 1 Điều 20 Nghị định số 123/2015/NĐ-CP, người chết được đăng ký tại Ủy ban nhân dân xã nơi họ cư trú (không cần phải ổn định lâu dài).

1.2. Có sự khác biệt khá lớn trong hồ sơ đăng ký kết hôn giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài tại Ủy ban nhân dân cấp huyện và Ủy ban nhân dân cấp xã ở khu vực biên giới

Theo quy định tại Điều 30 Nghị định số 123/2015/NĐ-CP và khoản 1 Điều 38 Luật Hộ tịch, hồ sơ đăng ký kết hôn giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài tại Ủy ban nhân dân cấp huyện bao gồm:

- Tờ khai đăng ký kết hôn;

- Giấy tờ chứng minh tình trạng hôn nhân của người nước ngoài;

- Bản sao hộ chiếu hoặc giấy tờ có giá trị thay hộ chiếu;

- Giấy xác nhận của tổ chức y tế có thẩm quyền của Việt Nam hoặc nước ngoài xác nhận người đăng ký kết hôn không mắc bệnh tâm thần hoặc bệnh khác mà không có khả năng nhận thức, làm chủ được hành vi của mình cho cơ quan đăng ký hộ tịch;

- Nếu bên kết hôn là công dân Việt Nam đã ly hôn hoặc hủy việc kết hôn tại cơ quan có thẩm quyền nước ngoài thì còn phải nộp bản sao trích lục hộ tịch về việc đã ghi vào sổ việc ly hôn hoặc hủy việc kết hôn; nếu là công chức, viên chức hoặc đang phục vụ trong lực lượng vũ trang thì phải nộp văn bản của cơ quan, đơn vị quản lý xác nhận việc người đó kết hôn với người nước ngoài không trái với quy định của ngành đó.

Bên cạnh đó, theo quy định tại khoản 2 Điều 18 Nghị định số 123/2015/NĐ-CP, hồ sơ đăng ký kết hôn của công dân Việt Nam với người nước ngoài tại Ủy ban nhân dân cấp xã ở khu vực biên giới chỉ bao gồm:

- Tờ khai đăng ký kết hôn;

- Giấy tờ chứng minh tình trạng hôn nhân của người nước ngoài;

- Bản sao giấy tờ chứng minh nhân thân, chứng minh nơi thường trú ở khu vực biên giới của công dân nước láng giềng.

So sánh hai loại hồ sơ nêu trên, thì hồ sơ đăng ký kết hôn giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài tại Ủy ban nhân dân cấp huyện đầy đủ hơn, dự tính trước nhiều tình huống có thể xảy ra liên quan đến người đăng ký kết hôn như: Năng lực hành vi dân sự của người đăng ký kết hôn; bên kết hôn là công dân Việt Nam đã ly hôn hoặc hủy việc kết hôn tại cơ quan có thẩm quyền nước ngoài; bên kết hôn là công dân Việt Nam là công chức, viên chức hoặc đang phục vụ trong lực lượng vũ trang của Việt Nam. Hồ sơ đăng ký kết hôn của công dân Việt Nam với người nước ngoài tại Ủy ban nhân dân cấp xã ở khu vực biên giới còn khá sơ sài, không dự tính trước các tình huống có thể xảy ra liên quan đến người đăng ký kết hôn như đã nêu ở trên.

1.3. Không quy định cụ thể những vấn đề liên quan đến giấy xác nhận tình trạng hôn nhân do Cơ quan đại diện cấp

Điều 76 Luật Hộ tịch quy định Chính phủ có thẩm quyền quy định việc cấp giấy xác nhận tình trạng hôn nhân cho công dân Việt Nam. Để cụ thể hóa Điều 76 Luật Hộ tịch, Nghị định số 123/2015/NĐ-CP đã quy định cụ thể việc cấp giấy xác nhận tình trạng hôn nhân cho công dân Việt Nam tại các điều 10, 21, 22 và 23.

Điều 10 Nghị định số 123/2015/NĐ-CP quy định người yêu cầu đăng ký kết hôn nộp bản chính giấy xác nhận tình trạng hôn nhân theo quy định sau:

“1. Trường hợp đăng ký kết hôn tại Ủy ban nhân dân cấp xã mà người yêu cầu đăng ký kết hôn không thường trú tại xã, phường, thị trấn nơi đăng ký kết hôn thì phải nộp giấy xác nhận tình trạng hôn nhân do Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền cấp theo quy định tại các điều 21, 22 và 23 của Nghị định này.

Trường hợp đăng ký kết hôn tại Ủy ban nhân dân cấp huyện thì người yêu cầu đăng ký kết hôn đang cư trú ở trong nước phải nộp giấy xác nhận tình trạng hôn nhân do Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền cấp theo quy định tại các điều 21, 22 và 23 của Nghị định này.

2. Trường hợp người yêu cầu đăng ký kết hôn đang công tác, học tập, lao động có thời hạn ở nước ngoài thì phải nộp giấy xác nhận tình trạng hôn nhân do Cơ quan đại diện ngoại giao, Cơ quan đại diện lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài (sau đây gọi là Cơ quan đại diện) cấp”.

Từ những quy định trên cho thấy, các Điều 21, 22 và 23 Nghị định số 123/2015/NĐ-CP chỉ quy định cụ thể những vấn đề liên quan đến giấy xác nhận tình trạng hôn nhân do Ủy ban nhân dân cấp xã cấp như: Thẩm quyền cấp giấy xác nhận tình trạng hôn nhân; thủ tục cấp giấy xác nhận tình trạng hôn nhân; giá trị pháp lý của giấy xác nhận tình trạng hôn nhân. Nghị định số 123/2015/NĐ-CP và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hộ tịch đã không quy định cụ thể những vấn đề liên quan đến giấy xác nhận tình trạng hôn nhân do Cơ quan đại diện cấp. Chính vì vậy, việc cấp giấy xác nhận tình trạng hôn nhân cho những người yêu cầu đăng ký kết hôn đang công tác, học tập, lao động có thời hạn ở nước ngoài gặp rất nhiều khó khăn và vướng mắc.

1.4. Không hợp lý trong việc phân định thẩm quyền đăng ký các việc hộ tịch giữa Ủy ban nhân dân cấp huyện và Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài

Theo các quy định tại Chương 3 và Chương 4 Luật Hộ tịch, Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền đăng ký các việc hộ tịch cho “công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài”, còn Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài chỉ có thẩm quyền đăng ký các việc hộ tịch cho “công dân Việt Nam cư trú ở nước ngoài”.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Thông tư số 02/2016/TTLT-BNG-BTP ngày 30/6/2016 của Bộ Ngoại giao và Bộ Tư pháp hướng dẫn việc đăng ký và quản lý hộ tịch tại Cơ quan đại diện ngoại giao, Cơ quan đại diện lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài thì “công dân Việt Nam cư trú ở nước ngoài là người đang có quốc tịch Việt Nam thường trú hoặc tạm trú ở nước ngoài”; còn theo quy định tại khoản 3 Điều 3 Luật Quốc tịch năm 2008 thì “người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam và người gốc Việt Nam cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài”.

Như vậy, mặc dù có khác nhau về thời hạn cư trú, nhưng cả hai đối tượng này đều là những công dân Việt Nam cư trú ở nước ngoài và nhiều người trong số họ thường xuyên đi về Việt Nam và ra nước ngoài. Tuy nhiên, theo quy định của Luật Hộ tịch thì “công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài” chỉ được đăng ký hộ tịch tại Ủy ban nhân dân cấp huyện, “công dân Việt Nam cư trú ở nước ngoài” chỉ được đăng ký hộ tịch tại Cơ quan đại diện Việt Nam là không hợp lý. Sự không hợp lý đó được thể hiện như sau:

- Công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài có thời gian cư trú lâu dài ở nước ngoài (phần lớn những người này ở nước ngoài nhiều hơn ở Việt Nam), nhưng chỉ được đăng ký hộ tịch tại Ủy ban nhân dân cấp huyện mà không được đăng ký hộ tịch tại Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài.

- Có nhiều công dân Việt Nam cư trú ở nước ngoài là người tạm trú ở nước ngoài (phần lớn những người này có thời gian ở nước ngoài không nhiều), nhưng chỉ được đăng ký hộ tịch tại Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài mà không được đăng ký hộ tịch tại Ủy ban nhân dân cấp huyện.

2. Một số kiến nghị sửa đổi các quy định của pháp luật liên quan đến đăng ký hộ tịch có yếu tố nước ngoài

2.1. Cần quy định rõ ràng hình thức cư trú của người chết khi thực hiện đăng ký khai tử cho người nước ngoài tại khu vực biên giới

Các quy định tại khoản 1 Điều 20 Nghị định số 123/2015/NĐ-CP rõ ràng, cụ thể hơn, tuy nhiên lại chưa thực sự phù hợp với quy định tại đoạn thứ ba của điểm d khoản 1 Điều 7 Luật Hộ tịch trong việc quy định việc đăng ký khai tử cho người nước ngoài chết tại khu vực biên giới. Về nguyên tắc, khi có sự mâu thuẫn giữa nghị định và luật thì cần áp dụng luật, tuy nhiên trên thực tế, các cơ quan nhà nước thường áp dụng nghị định, điều này đã làm ảnh hưởng đến tính tối cao của Hiến pháp và luật - một đặc điểm quan trọng của Nhà nước pháp quyền.

Để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình thực hiện trên thực tế, trong trường hợp này, trước tiên, Ủy ban nhân dân xã ở khu vực biên giới tạm thời áp dụng quy định tại khoản 1 Điều 20 Nghị định số 123/2015/NĐ-CP để thực hiện đăng ký khai tử cho người nước ngoài chết tại khu vực biên giới. Tuy nhiên, trong thời gian tới, cần sửa đổi đoạn thứ ba của điểm d khoản 1 Điều 7 Luật Hộ tịch, theo đó “Ủy ban nhân dân xã ở khu vực biên giới thực hiện đăng ký khai tử cho người chết là người nước ngoài cư trú tại xã đó”.

2.2. Cần bổ sung một số giấy tờ trong hồ sơ đăng ký kết hôn của công dân Việt Nam với người nước ngoài tại Ủy ban nhân dân cấp xã ở khu vực biên giới

So với hồ sơ đăng ký kết hôn giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài tại Ủy ban nhân dân cấp huyện thì hồ sơ đăng ký kết hôn của công dân Việt Nam với người nước ngoài tại Ủy ban nhân dân cấp xã ở khu vực biên giới còn quá sơ sài, không dự tính trước các tình huống có thể xảy ra liên quan đến người đăng ký kết hôn. Do đó, cần quy định bổ sung hồ sơ đăng ký kết hôn của công dân Việt Nam với người nước ngoài tại Ủy ban nhân dân cấp xã ở khu vực biên giới. Theo đó, ngoài những giấy tờ đã được quy định tại khoản 2 Điều 18 Nghị định số 123/2015/NĐ-CP, người đăng ký kết hôn phải nộp thêm các giấy tờ sau:

- Giấy xác nhận của tổ chức y tế có thẩm quyền của Việt Nam hoặc nước ngoài xác nhận người đăng ký kết hôn không mắc bệnh tâm thần hoặc bệnh khác mà không có khả năng nhận thức, làm chủ được hành vi của mình cho cơ quan đăng ký hộ tịch.

- Nếu bên kết hôn là công dân Việt Nam đã ly hôn hoặc hủy việc kết hôn tại cơ quan có thẩm quyền nước ngoài thì còn phải nộp bản sao trích lục hộ tịch về việc đã ghi vào sổ việc ly hôn hoặc hủy việc kết hôn; nếu là công chức, viên chức hoặc đang phục vụ trong lực lượng vũ trang thì phải nộp văn bản của cơ quan, đơn vị quản lý xác nhận việc người đó kết hôn với người nước ngoài không trái với quy định của ngành đó.

2.3. Cần quy định cụ thể những vấn đề liên quan đến giấy xác nhận tình trạng hôn nhân do Cơ quan đại diện cấp

Nghị định số 123/2015/NĐ-CP và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hộ tịch đã không quy định cụ thể những vấn đề liên quan đến giấy xác nhận tình trạng hôn nhân do Cơ quan đại diện cấp. Để tạo điều kiện dễ dàng cho Cơ quan đại diện trong việc cấp giấy xác nhận tình trạng hôn nhân, cần sửa đổi Nghị định số 123/2015/NĐ-CP theo hướng quy định cụ thể những vấn đề liên quan đến giấy xác nhận tình trạng hôn nhân do Cơ quan đại diện cấp như: Thẩm quyền cấp giấy xác nhận tình trạng hôn nhân; thủ tục cấp giấy xác nhận tình trạng hôn nhân; giá trị pháp lý của giấy xác nhận tình trạng hôn nhân do Cơ quan đại diện cấp.

2.4. Cần bổ sung thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện và Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài trong việc đăng ký hộ tịch cho “công dân Việt Nam cư trú ở nước ngoài” và “công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài”

Để giải quyết sự bất hợp lý trong việc phân định thẩm quyền đăng ký các việc hộ tịch giữa Ủy ban nhân dân cấp huyện và Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài, cần bổ sung thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện và Cơ quan đại diện, theo đó, cả hai cơ quan này đều có thẩm quyền đăng ký các việc hộ tịch cho “công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài” và “công dân Việt Nam cư trú ở nước ngoài”. Làm được như vậy sẽ thực sự tạo điều kiện cho cả hai đối tượng nêu trên trong việc đăng ký hộ tịch, khi ở nước ngoài “công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài” và “công dân Việt Nam cư trú ở nước ngoài” đều được đăng ký hộ tịch tại Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài, khi ở Việt Nam họ đều được đăng ký hộ tịch tại Ủy ban nhân dân cấp huyện.