Một số kiến nghị sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật*

1. Tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Nội dung này được quy định tại Điều 6 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020^[1] (Luật BHVBQPPL năm 2015). Dù đã được sửa đổi, bổ sung vào năm 2020 nhưng các nội dung của Điều này vẫn chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu lập pháp. Tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (QPPL), thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản QPPL được xác định là một thủ tục bắt buộc trong quy trình xây dựng văn bản QPPL. Tuy nhiên, các quy định của Điều 6 Luật BHVBQPPL năm 2015 về nội dung này được thể hiện còn chung chung, như là những khuyến nghị hơn là những trách nhiệm có tính pháp lý bắt buộc. Các quy định về trách nhiệm của các cơ quan chủ trì soạn thảo các dự án, dự thảo văn bản QPPL trong việc lấy ý kiến, thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản QPPL chỉ mới dừng lại ở những quy định xác định trách nhiệm chung chung, thiếu rõ ràng, cụ thể và đặc biệt không có chế tài kèm theo nên các cơ quan soạn thảo có khi bỏ qua thủ tục này hoặc chỉ làm cho đủ thủ tục, thiếu thực chất hoặc chưa thực sự nghiêm túc trong nghiên cứu, tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý, phản biện nên ít đem lại hiệu quả thiết thực. Ví dụ, khoản 3 Điều 6 quy định: “cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức có liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản QPPL, dự thảo văn bản QPPL, để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản QPPL”. Cụm từ “có trách nhiệm tạo điều kiện” nói trên gần như chỉ có tính khuyến nghị mà chưa phải là một nghĩa vụ, một khâu bắt buộc cơ quan chủ trì soạn thảo phải làm. Hoặc, cũng tại khoản 2 Điều 6 quy định: “Đối với dự thảo văn bản QPPL đã được phản biện xã hội thì hồ sơ dự án, dự thảo gửi thẩm định, thẩm tra, trình cơ quan có thẩm quyền phải bao gồm văn bản phản biện xã hội”. Quy định này cũng tạo cho cơ quan chủ trì soạn thảo cách hiểu rằng, có thể lấy hoặc không cần lấy ý kiến phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và nếu có lấy thì mới phải tổng hợp nội dung đó.

Ở góc độ khác, Luật BHVBQPPL năm 2015 quy định các cơ quan, tổ chức và người dân có quyền và được tạo điều kiện tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản QPPL và dự thảo văn bản QPPL. Tuy nhiên, cơ chế, phương thức, phạm vi, điều kiện để họ thực hiện quyền tham gia góp ý như thế nào thì chưa được cụ thể hóa hoặc quy định một cách phù hợp. Cùng với nhận thức pháp luật, văn hóa pháp lý của người dân một nước đang phát triển như Việt Nam chưa cao, thực tế hầu như rất ít khi cơ quan soạn thảo nhận được các ý kiến đóng góp từ người dân, trừ một số cơ quan nhà nước, tổ chức hiệp hội, hội nghề nghiệp có lợi ích liên quan trực tiếp đến phạm vi, đối tượng tác động của văn bản. Từ đó, thủ tục này dường như mang tính hình thức và ít đem lại những hiệu quả thiết thực.

Nghiên cứu cho thấy, các quy định của Luật BHVBQPPL năm 2015 về vấn đề này cần phải được cụ thể hóa hơn nữa, rõ ràng hơn nữa ở các khía cạnh sau:

(i) Khẳng định quyền được tham gia ý kiến của các cơ quan, tổ chức và người dân. Đi liền với với đó là nghĩa vụ tham vấn (không phải là trách nhiệm chung chung như quy định hiện hành) ý kiến của các cơ quan có liên quan, ý kiến phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức liên quan, ý kiến tham gia của người dân, nhất là đối tượng chịu sự tác động của văn bản.

(ii) Quy định cụ thể thành ba phương thức: Tham vấn, phản biện xã hội và lấy ý kiến cho từng đối tượng chủ thể khác nhau. Đặc biệt là phương pháp, cách thức tham vấn, phản biện, lấy ý kiến; cần định hướng hoặc nêu rõ những vấn đề trọng tâm cần lấy ý kiến, tránh tình trạng gửi toàn bộ hồ sơ, dự thảo văn bản, xin ý kiến chung chung như hiện nay, rất khó khăn cho người dân khi muốn tham gia. Theo nghiên cứu, có ba phương thức dành cho ba đối tượng khác nhau:

- Phương thức tổ chức tham vấn, trao đổi trực tiếp với các cơ quan nhà nước có các yếu tố quản lý nhà nước có liên quan (như cách làm trong quy trình xây dựng văn bản QPPL ở Nội các Nhật Bản). Cách thức thường được tiến hành hiện nay của Việt Nam là gửi lấy ý kiến bằng văn bản. Cách này rất khó tìm kiếm được sự đồng thuận vì không được trao đổi trực tiếp và thường bị kéo dài thời gian vì kỷ luật hành chính chưa nghiêm, khi các cơ quan được hỏi hoặc không trả lời, hoặc trả lời chậm, thậm chí không đi thẳng vào vấn đề vì sợ trách nhiệm hoặc vì lợi ích cục bộ hoặc trả lời chung chung, né tránh trách nhiệm. Do đó, nghiên cứu cho rằng, cần thay đổi phương thức lấy ý kiến đối với đối tượng này từ gửi lấy ý kiến sang trao đổi, tham vấn trực tiếp và chừng nào Bộ trưởng bộ chủ trì soạn thảo và Bộ trưởng bộ liên quan chưa trực tiếp trao đổi, thảo luận để giải quyết những quan điểm khác nhau thì chưa nên trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Đồng thời, Luật BHVBQPPL năm 2015 nên quy định theo hướng, việc trao đổi, tham vấn phải tìm được sự đồng thuận giữa cơ quan chủ trì soạn thảo với các cơ quan có yếu tố quản lý nhà nước có liên quan, không nên đẩy những khác biệt về quan điểm chính sách giữa các bộ, cơ quan lên Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trừ khi các Bộ trưởng đã trực tiếp tham vấn, trao đổi mà không thể thống nhất được.

- Phương thức gửi và tiếp nhận phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận. Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của Mặt trận là những tổ chức chính trị - xã hội, đại diện cho Nhân dân cũng như các giai tầng trong xã hội, có vai trò và vị trí quan trọng trong hệ thống chính trị của Việt Nam. Do đó, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của Mặt trận được Luật BHVBQPPL năm 2015 quy định về quyền cũng như trách nhiệm thực hiện phản biện xã hội đối với các dự án, dự thảo văn bản QPPL. Theo đó, phương thức lấy ý kiến, tiếp nhận, tiếp thu ý kiến phản biện xã hội của các tổ chức này phải khác với các cơ quan nhà nước, các đối tượng khác. Trong đó, hồ sơ, phương thức gửi lấy ý kiến phản biện cần gợi ý, nhấn mạnh đến các yếu tố về lợi ích quốc gia, dân tộc, các tác động về mặt xã hội như các yếu tố liên quan đến bình đẳng giữa các dân tộc, tôn giáo, về giới, về các giai tầng trong xã hội, về môi trường; lợi ích hay ảnh hưởng của dự án, dự thảo văn bản QPPL đến các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp...

- Phương thức lấy ý kiến các tổ chức xã hội, các hiệp hội ngành nghề, các chuyên gia, nhà khoa học. Đối với các đối tượng này cần lấy ý kiến chuyên sâu dưới các khía cạnh chuyên môn của từng lĩnh vực; cơ sở khoa học, thực tiễn của việc lựa chọn các chính sách, các quy định cũng như tính đồng bộ, khả thi của văn bản QPPL, sự tác động, ảnh hưởng của chính sách mới đến phát triển kinh tế - xã hội hay đến ngành nghề, lĩnh vực cụ thể; lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự án, dự thảo. Đối với các đối tượng này, cách thức và nội dung lấy ý kiến cần rất cụ thể, rõ ràng bằng những gợi ý, những câu hỏi cụ thể; đặc biệt nhấn mạnh, làm rõ các quyền và nghĩa vụ pháp lý phát sinh từ các dự kiến điều chỉnh của văn bản QPPL, những điểm khác biệt lớn của văn bản mới so với các quy định hiện hành có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hoặc trách nhiệm pháp lý cao hơn của đối tượng chịu sự tác động.

Ngoài các phương thức cụ thể dành cho ba đối tượng nói trên, việc đăng tải dự thảo văn bản trên các phương tiện thông tin như đăng tải trên trang Website của Chính phủ và trang Website của cơ quan chủ trì soạn thảo vẫn phải thực hiện theo quy định hiện hành để vừa đáp ứng yêu cầu lấy ý kiến rộng rãi trong Nhân dân, vừa bảo đảm tính công khai, minh bạch trong hoạt động xây dựng pháp luật.

(iii) Quy định cụ thể trách nhiệm pháp lý và phương thức tiếp thu, giải trình, công khai hóa kết quả tiếp thu, giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo cho các chủ thể được tham vấn, phản biện, lấy ý kiến được biết, bảo đảm tính minh bạch, nghiêm túc và thực chất của thủ tục này.

(iv) Quy định chế tài cụ thể. Nếu cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản không thực hiện hoặc thực hiện không đúng thủ tục tham vấn, phản biện, lấy ý kiến; cơ quan nhà nước có liên quan không trả lời ý kiến thì cơ quan, người đứng đầu cơ quan và những người có liên quan phải chịu trách nhiệm với những chế tài cụ thể. Đồng thời, việc xử lý vi phạm, áp dụng chế tài cũng phải nghiêm minh, tránh tình trạng không ai chịu trách nhiệm gì, dẫn đến tình trạng “nhờn” luật.

2. Trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Vấn đề này được quy định tại Điều 7 Luật BHVBQPPL năm 2015^[2]. Nghiên cứu cho thấy, quy định trách nhiệm tại Điều này cũng tương tự như Điều 6 trên, mới dừng lại ở những quy định chung chung, thiếu tính quy phạm và chưa có các chế tài đi kèm. Do vậy, trong thực tế, khi các cơ quan có thẩm quyền hoặc có liên quan trong toàn bộ quy trình soạn thảo, trình, thẩm định, thẩm tra, ban hành hoặc thông qua có những vi phạm về chương trình, tiến độ, chất lượng văn bản, thậm chí để xảy ra tình trạng sai sót thì việc xác định trách nhiệm rất khó khăn. Trừ khi xảy ra những sai sót nghiêm trọng như Bộ luật Hình sự năm 2015, lúc đó mới rà soát, xác định trách nhiệm của các cơ quan, người có liên quan. Mặc dù, khoản 8 Điều 7 Luật BHVBQPPL năm 2015 đã có những quy định dẫn chiếu đến pháp luật về cán bộ, công chức trong việc xác định trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan liên quan trong trường hợp dự thảo văn bản không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL được phân công thực hiện. Tuy nhiên, do việc thực hiện chưa nghiêm, kỷ luật, kỷ cương hành chính chưa tốt nên các quy định trên hầu như ít được áp dụng và ít có tác dụng trong thực tiễn.

Từ những vấn đề thực tiễn như đã phân tích trên, nghiên cứu đề xuất, ngoài các quy định về trách nhiệm của cán bộ, công chức trong pháp luật về cán bộ, công chức được áp dụng thì Luật BHVBQPPL năm 2015 cần tiếp tục cụ thể hóa các chế tài riêng đối với người đứng đầu cũng như những cá nhân, cơ quan có liên quan đến trách nhiệm được quy định tại Điều 7 trên cũng như nhiều quy định khác trong quy trình xây dựng pháp luật. Đồng thời, cũng cần tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính, cá thể hóa trách nhiệm, nghiêm túc xác định trách nhiệm hành chính, kể cả trách nhiệm dân sự, hình sự (nếu có), xử lý nghiêm minh các trường hợp vi phạm các quy định trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL.

3. Thẩm quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội

Điều 32 Luật BHVBQPPL năm 2015 quy định: Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội,  Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội thì có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Tiếp đó, Điều 33 quy định đại biểu Quốc hội cũng có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

Để tạo cơ sở cho việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, khoản 2 Điều 32 Luật BHVBQPPL năm 2015 quy định: Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải dựa trên các căn cứ sau đây: (i) Đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; (ii) Kết quả tổng kết thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến chính sách của dự án luật, pháp lệnh; (iii) Yêu cầu quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh; (iv) Cam kết trong điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

Đồng thời, Điều 34 quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trong việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

Quy định của Điều 32 nói trên khẳng định, cơ quan, tổ chức nào có quyền trình dự án luật, pháp lệnh thì có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Sở dĩ Luật BHVBQPPL năm 2015 không quy định thẩm quyền trình các dự án luật, pháp lệnh vì thẩm quyền này đã được quy định tại Điều 84 Hiến pháp năm 2013 và theo nghiên cứu, các quy định này là hợp lý. Do vậy, trong phạm vi nghiên cứu này không bình luận về thẩm quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cũng như thẩm quyền trình dự án luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội.

Theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 2015, việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trở thành một giai đoạn bắt buộc trong quy trình xây dựng, trình dự án luật, pháp lệnh hiện nay. Nếu được triển khai thực hiện bài bản, theo đúng các quy định tại Mục 1 Chương III Luật BHVBQPPL năm 2015 thì các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh sẽ là cơ sở quan trọng để xây dựng và bảo đảm tính khả thi của chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội, không tạo áp lực lên quá trình soạn thảo luật cũng như bảo đảm chất lượng, tính khả thi của các quy định. Tuy nhiên, đối với một số trường hợp và với một số chủ thể có thẩm quyền lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, việc thực hiện các công việc và thủ tục được quy định tại Mục 1 Chương III Luật BHVBQPPL năm 2015 là tương đối khó khả thi. Vì có thể trong những tình huống cụ thể cần phải ban hành gấp một đạo luật hay một pháp lệnh nào đó để điều chỉnh một nội dung có tính cấp bách, để giải quyết các vấn đề khẩn cấp phát sinh như thiên tai, dịch bệnh hay chiến tranh..., việc tuân thủ các quy định bắt buộc phải lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo các quy định của Luật BHVBQPPL năm 2015 hiện hành trở nên cứng nhắc và không khả thi. Truyền thống lập pháp của Việt Nam hầu như không ghi nhận có những đạo luật cực ngắn, chỉ điều chỉnh một vấn đề cụ thể, được soạn thảo và ban hành trong một thời gian cũng cực ngắn, có thể chỉ vài ba tháng, thậm chí là vài tuần hoặc vài ngày như ở nhiều nước trên thế giới. Vì thế, tư duy làm luật hiện nay là phải theo chương trình và phải được thực hiện đúng quy trình cũng cần phải thay đổi. Mặc dù Luật BHVBQPPL năm 2015 đã có quy định về thủ tục rút gọn, xong vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, cần tiếp tục nghiên cứu, đổi mới, đơn giản hóa quy trình xây dựng pháp luật nói chung, thủ tục rút gọn nói riêng.

Mặt khác, đối với chủ thể trình luật là đại biểu Quốc hội, dù khi đề nghị xây dựng luật hay trình dự án luật có sự hỗ trợ, giúp sức của Văn phòng Quốc hội hay Viện Nghiên cứu lập pháp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội^[3] thì cũng khó có thể có điều kiện để thực hiện hết các công việc và thủ tục theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 2015. Do vậy, nghiên cứu cho thấy, cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung hai điểm sau:

Thứ nhất, nội dung phạm vi, quy trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cần linh hoạt hơn. Trong trường hợp khẩn cấp như thiên tai, dịch bệnh... hoặc đối với các vấn đề cụ thể đã rõ về tính cấp bách cũng như mục đích, phạm vi điều chỉnh của dự án luật, pháp lệnh thì không cần qua giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các cơ quan có thẩm quyền có thể trình ngay Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh để đáp ứng các yêu cầu cấp bách phát sinh. Theo đó, quy trình, thủ tục rút gọn quy định tại Chương XII Luật BHVBQPPL năm 2015 cần được sửa đổi để có thể soạn thảo, trình ban hành một đạo luật, pháp lệnh đã rõ về mục tiêu và nội dung chính sách, đáp ứng yêu cầu cấp bách của thực tiễn. Mặt khác, nên chấp nhận quy trình, kỹ thuật lập pháp theo hướng chấp nhận có những đạo luật rất ngắn, chỉ điều chỉnh một nội dung cụ thể mới phát sinh hoặc chỉ sửa đổi, bổ sung một số ít điều khoản của một đạo luật, nhằm đáp ứng yêu cầu cấp bách, cần thiết của cuộc sống.

Thứ hai, cần tăng cường tính chuyên nghiệp của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp; đồng thời, tăng cường cơ sở vật chất kỹ thuật, đội ngũ chuyên gia để giúp các đại biểu Quốc hội thực hiện thẩm quyền kiến nghị, đề nghị hay trình các dự án luật, pháp lệnh. Nếu trao cho các đại biểu Quốc hội những thẩm quyền này nhưng không đi liền với các điều kiện chuyên môn, kỹ thuật hỗ trợ thì các đại biểu Quốc hội cũng khó có thể thực hiện được các thẩm quyền của mình. Hoạt động của Quốc hội trong nhiều năm qua cho thấy rất hiếm đại biểu Quốc hội đưa ra đề nghị xây dựng luật hay trình một dự án luật. Thực tiễn đã có một số trường hợp, nhưng các đại biểu này gặp rất nhiều khó khăn trong việc thực hiện các công việc cũng như quy trình, thủ tục luật định, do đó chưa bảo đảm tính thuyết phục và khả thi khi trình dự án luật ra Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

4. Đánh giá tác động chính sách thực chất, xây dựng luật trên cơ sở bằng chứng 

Đánh giá tác động của chính sách là nội dung chính yếu trong lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Khoản 2 Điều 35 Luật BHVBQPPL năm 2015 cũng đã có những quy định về nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh gồm: Vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh giá tác động thủ tục hành chính, tác động về giới (nếu có). Đồng thời, Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) đã cụ thể hóa một bước về nội hàm của khái niệm tác động của chính sách được đánh giá gồm: (i) Tác động về kinh tế được đánh giá trên cơ sở phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế; (ii) Tác động về xã hội của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, ý tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn với cộng đồng, xã hội, chính sách dân tộc (nếu có) và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội); (iii) Tác động về giới (nếu có) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới; (iv) Tác động của thủ tục hành chính (nếu có) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp lý và chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính để thực hiện chính sách; (v) Tác động đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo tác động đối với tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật; khả năng về thi hành và tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối với các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Đồng thời, tại Điều 7 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP cũng quy định phương pháp đánh giá tác động của chính sách là theo phương pháp định lượng, phương pháp định tính. Trong trường hợp không thể áp dụng phương pháp định lượng thì trong báo cáo đánh giá tác động của chính sách phải nêu rõ lý do.

Các quy định trên đây cho thấy, pháp luật đã quy định khá đầy đủ và kỹ lưỡng về nội hàm của khái niệm đánh giá tác động của chính sách. Nếu trên thực tế, khi xây dựng các đề nghị xây dựng luật, tuân thủ đầy đủ và thực chất các công việc cũng như thủ tục theo quy định của pháp luật trên thì sẽ có những đề nghị xây dựng luật thật sự có chất lượng, tính khả thi của dự án luật cũng sẽ cao. Đây là một trong những đổi mới rất quan trọng và cần thiết trong quy trình xây dựng luật và pháp lệnh theo Luật BHVBQPPL năm 2015.

Xây dựng luật phải dựa trên cơ sở bằng chứng, đó chính là tư duy thực tiễn, thực tiễn có kiểm chứng. Đây là một quan điểm vô cùng quan trọng trong đổi mới tư duy xây dựng luật^[4] hiện nay. Theo đó, cần phải nhất quán quan điểm: Mọi đề xuất xây dựng luật phải xuất phát từ thực tiễn, từ yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn và đến lượt nó - luật phải đáp ứng được những đòi hỏi của thực tiễn. Điều này đúng và cũng không phải là vấn đề hoàn toàn mới. Tuy nhiên trong thực tiễn xây dựng pháp luật, một đạo luật được thông qua, một nghị định được ban hành có giải quyết được vấn đề của thực tiễn hay không, có đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn hay không lại là một vấn đề không đơn giản. Chúng ta thường nói là “cần đưa pháp luật vào cuộc sống” nhưng ít ai để ý đến việc “cần đưa cuộc sống vào luật”. Nghiên cứu cho thấy, muốn đưa luật vào cuộc sống thì trước hết cần phải đưa cuộc sống vào luật. Nếu một đạo luật không được xây dựng dựa trên những đòi hỏi của thực tiễn, không phúc đáp được các yêu cầu của thực tiễn với những bằng chứng thuyết phục, nói một cách hình tượng là không đưa được cuộc sống vào luật thì đạo luật đó sẽ trở nên không khả thi và lẽ tất nhiên, nó cũng khó có thể đi vào cuộc sống.

Cũng có ý kiến cho rằng, các đạo luật của Việt Nam có vẻ như được tạo ra trong “phòng lạnh”. Một cách nói châm biếm có phần thái quá nhưng cũng không phải là không có cơ sở khi những nhà làm luật hầu như ít được va đập, ít trải nghiệm hay nói đúng hơn là ít có điều kiện đi tìm hiểu, khảo sát đời sống thực; chưa hiểu hết, hiểu rõ bản chất bên trong cũng như sự biểu hiện đa dạng trong vận động và phát triển không ngừng của các mối quan hệ xã hội, các sự vật, hiện tượng. Vì vậy, việc thiếu thông tin, xa rời thực tiễn dẫn đến các ý tưởng chính sách được sáng tạo một cách chủ quan, không được kiểm chứng hay nói cách khác là không có đủ bằng chứng, một thứ “chính sách phòng lạnh”. Một ví dụ điển hình theo kiểu “chính sách phòng lạnh” đó là quy định của các điều 18, 23, 25 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, khi yêu cầu các nhà đầu tư phải có Báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) được phê duyệt, làm căn cứ cho cơ quan có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án. Khi thông qua quy định này, người làm luật đã không hình dung hết được nội hàm của Báo cáo ĐTM và cũng không hình dung được rằng, để xây dựng được Báo cáo ĐTM, nhà đầu tư cần phải tiến hành những hoạt động gì? Chi phí hết bao nhiêu tiền? Tốn kém bao nhiêu thời gian...? mà rất có thể, dự án sẽ không được chấp nhận bởi đây mới chỉ là giai đoạn xem xét phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư dự án chưa phải là phê duyệt quyết định đầu tư. Và nếu dự án không được phê duyệt thì ai sẽ bù đắp cho nhà đầu tư những chi phí cho Báo cáo ĐTM đó? Đây chỉ là một ví dụ cho nhiều quy định thiếu bằng chứng, xa rời thực tiễn, dẫn đến thiếu khả thi, không đi vào cuộc sống. Những quy định kiểu như vậy không chỉ gây ra sự lãng phí xã hội mà hơn nữa là cản trở sự phát triển. Vì vậy, cần phải xây dựng pháp luật trên cơ sở bằng chứng, phải xuất phát từ thực tiễn được kiểm chứng và phúc đáp được những đòi hỏi của thực tiễn.

Với quan điểm nói trên, việc xem xét, thông qua một đề nghị xây dựng luật và sau nữa là thông qua một dự án luật cần đặc biệt chú ý đến các hoạt động, các báo cáo, tài liệu của cả quá trình chuẩn bị đề nghị xây dựng luật cũng như soạn thảo luật theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 2015. Đó là:

- Hoạt động tổng kết, đánh giá thực tiễn thi hành luật phải thực chất và sát, đúng với thực tiễn, tránh tình trạng các báo cáo tổng kết thực tiễn mang tính đối phó, hình thức, thiếu số liệu thực tế được kiểm chứng. Hiện nay, việc tổng kết, đánh giá thường được làm ở cấp vĩ mô cả về khía cạnh tổ chức lẫn tầm nhìn (ở các cơ quan trung ương), chưa chú ý hoặc chưa được làm từ cấp vi mô, cấp cơ sở, thiếu bằng chứng thuyết phục.

- Việc đề ra các giải pháp, các định hướng chính sách để khắc phục các vấn đề đặt ra của thực tiễn cần phải được phân tích, đánh giá một cách thấu đáo trên mọi phương diện để đưa ra những lựa chọn đúng. Việc phân tích, đánh giá tác động của chính sách phải thực chất, nhiều chiều, tránh tình trạng đối phó, hình thức. Thời gian qua, việc phân tích, đánh giá tác động của chính sách mang nặng tính một chiều. Mọi giả thiết cũng như giải pháp đưa ra đều nhằm đến mục tiêu là ban hành hay sửa đổi, bổ sung đạo luật cụ thể đã được dự kiến. Nói cách khác, cơ quan đề xuất chính sách (cũng đồng thời là cơ quan đánh giá tác động của chính sách) đều tìm kiếm bằng chứng để thuyết minh cho sự cần thiết phải xây dựng luật do chính mình đề xuất mà hầu như chưa ai đưa ra kết luận rằng cần lựa chọn giải pháp khác tốt hơn, hiệu quả hơn là ban hành hay sửa đổi, bổ sung đạo luật đó. Như vậy, nhận thức sai về báo cáo đánh giá tác động của chính sách. Để khắc phục tình trạng này, báo cáo đánh giá tác động của chính sách phải được xây dựng một cách thực chất, bài bản, khách quan hoặc song song với đánh giá tác động chính sách của cơ quan đề xuất chính sách, có thể cần một báo cáo độc lập với cơ quan đề xuất chính sách (hoặc chỉ cần báo cáo độc lập), tương tự như báo cáo RIA (Regulatory Impact Assessment) ở các nước phát triển. Kết quả của RIA cần phải đưa ra một trong hai sự lựa chọn: Hoặc là cần phải xây dựng mới hay sửa đổi, bổ sung một đạo luật như đã dự kiến hoặc là lựa chọn một giải pháp khác, có thể chỉ cần giải pháp điều hành, ít tốn kém hơn, hiệu quả cao hơn. Đó mới đích thực là đánh giá tác động chính sách.

- Việc dự báo tính khả thi của chính sách phải dựa trên cơ sở của sự bảo đảm chắc chắn các nguồn lực cho thực thi chính sách khi luật được ban hành, tránh tình trạng chính sách nhiều, luật nhiều nhưng không có điều kiện nguồn lực, nhất là nguồn lực về tài chính để thực hiện hoặc thiếu sự đồng bộ trong chính sách nên tính khả thi không cao, luật không đi vào cuộc sống./.

PGS.TS. Đinh Dũng Sỹ

Nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số chuyên đề về "Hoàn thiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng hệ thống pháp luật trong kỷ nguyên mới")