Một số vấn đề về kiểm soát hoạt động đảm bảo quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước

1. Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước rất đa dạng, nhằm nhiều mục đích và để thực hiện nhiều chức năng. Ngoài các chức năng như chức năng bảo đảm an ninh, chính trị và trật tự an toàn xã hội, chức năng thực thi pháp luật, chức năng tài phán và chức năng quản lý, điều hành, cơ quan hành chính nhà nước còn có chức năng bảo đảm, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

Bảo đảm quyền công dân là việc kiến tạo các tiền đề về kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội và pháp lý để công dân có thể thực hiện đầy đủ các quyền của mình. Cơ quan hành chính nhà nước bảo đảm quyền công dân thông qua hoạt động lập quy và hoạt động điều hành hành chính nhà nước.

Hoạt động lập quy là hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước. Thông qua hoạt động này, cơ quan hành chính nhà nước cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, luật về quyền công dân trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Đó là việc: (i) Cụ thể hóa cơ sở pháp lý cho việc thực hiện quyền công dân (ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện quyền công dân, đặt ra những quy định ảnh hưởng tới việc có thể thực hiện được hoặc không thực hiện được một số quyền công dân) và (ii) Cụ thể hóa cơ sở pháp lý cho việc xử lý vi phạm quyền công dân (thiết lập các biện pháp, hình thức xử lý đối với các hành vi vi phạm quyền công dân).

Hoạt động điều hành hành chính nhà nước là hoạt động tổ chức, điều khiển, phối hợp các hoạt động kinh tế - xã hội để đưa luật pháp vào đời sống xã hội. Trong khi điều hành hành chính nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước bảo đảm quyền công dân bằng các hoạt động: Quản lý và cung cấp dịch vụ công nhằm phục vụ, đáp ứng những nhu cầu thiết yếu và những quyền, nghĩa vụ của công dân, vì lợi ích công cộng, không vì mục tiêu lợi nhuận; giải quyết khiếu nại, khiếu kiện của công dân đối với hệ thống hành chính nhà nước khi công dân không đồng tình và cho rằng các quyết định hành chính, hành vi hành chính gây tổn hại tới tự do, quyền, lợi ích hợp pháp của mình; cưỡng chế hành chính nhà nước đối với những người vi phạm quyền công dân của người khác nhằm bảo đảm quyền công dân cho những người là nạn nhân của hành vi vi phạm pháp luật hoặc để phòng ngừa, ngăn chặn, xử lý các vi phạm quyền công dân nhằm bảo đảm việc thực hiện quyền công dân trong toàn bộ cộng đồng; tổ chức thanh tra, kiểm tra nội bộ để phát hiện các hành vi vi phạm quyền công dân của chính cơ quan hành chính nhà nước.

2. Kiểm soát đối với việc bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước là một hoạt động được Nhà nước và xã hội tiến hành thông qua những phương thức, phương tiện được pháp luật quy định nhằm phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn những hoạt động sai trái của cơ quan hành chính nhà nước trong việc bảo đảm quyền công dân.

Căn cứ vào chủ thể tiến hành kiểm soát có thể chia kiểm soát hoạt động của cơ quan nhà nước thành hai loại: Kiểm soát mang tính quyền lực nhà nước (do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện, dùng các biện pháp quản lý nhà nước mang tính cưỡng chế để xử lý kết quả kiểm soát) và kiểm soát mang tính xã hội (do các chủ thể xã hội thực hiện, không mang tính quyền lực nhà nước, không dùng các biện pháp quản lý nhà nước để xử lý kết quả kiểm soát).

Chủ thể kiểm soát mang tính quyền lực nhà nước ở cấp trung ương là Nghị viện, Tòa án và Kiểm toán nhà nước (ở đây không tìm hiểu sự tự kiểm soát của chính cơ quan hành chính nhà nước). Chủ thể kiểm soát mang tính xã hội là các tổ chức, hiệp hội quần chúng (đại diện cho các thành phần xã hội, nghề nghiệp khác nhau), các đảng phái chính trị, công luận và cá nhân công dân.

3. Kiểm soát hoạt động bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước là một sự cần thiết khách quan, xuất phát từ năm lý do sau đây:

- Kiểm soát để bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước. Điều này được thể hiện ở hai cấp độ: (i) Cần kiểm soát để quyền lực nhà nước luôn vận động trong một quỹ đạo nhất định theo định hướng của lực lượng cầm quyền, tức là luôn thống nhất về bản chất, mục tiêu, phục vụ lợi ích của lực lượng nắm giữ quyền lực và (ii) Cần kiểm soát để dù là phân công hay phân chia quyền lực thì quyền lực nhà nước vẫn luôn thống nhất trong việc thực hiện các quyền hành pháp, lập pháp, tư pháp, đều hướng tới mục tiêu chung của Nhà nước.

- Kiểm soát để chống sự lạm quyền, vượt quyền của cơ quan hành chính nhà nước trong quá trình bảo đảm quyền công dân. Được sử dụng quyền lực nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước khi bảo đảm quyền công dân có thể ban hành các quyết định hành chính mang tính đơn phương, buộc phải chấp hành. Chính đặc quyền này là nguyên nhân dễ dẫn tới sự lạm quyền, vượt quyền của cơ quan hành chính nhà nước. John Locke trong “Khảo luận thứ hai về chính quyền - chính quyền dân sự” cũng đã viết: “… đặc quyền hành động thật sự có thể là - như cái mà một số người có - một quyền lực độc đoán, để làm nên những chuyện gây hại cho nhân dân”.

- Kiểm soát để bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước. Là cơ quan thi hành pháp luật và hoạt động trên cơ sở pháp luật, cơ quan hành chính nhà nước trước hết phải bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động của mình. Nhưng chính đặc tính nắm nhiều công cụ quyền lực mạnh để thực thi pháp luật lại là một nguy cơ dễ dẫn tới việc phá vỡ tính pháp chế trên, đặc biệt là trong quá trình tiếp xúc với công dân, bảo đảm quyền công dân. Ngoài ra, hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước được thực hiện dựa trên nền tảng của nhiều loại kỷ luật: Kỷ luật lao động, kỷ luật công vụ, kỷ luật tài chính, kỷ luật kế toán, kỷ luật trong hoạt động thông tin... Tuy nhiên, ý thức tự giác thực thi và mức độ thực thi các loại kỷ luật này so với yêu cầu luôn còn những khoảng cách. Và độ lớn của khoảng cách này lại tỉ lệ thuận với độ lỏng lẻo của sự kiểm soát.

- Kiểm soát để thúc đẩy cơ quan hành chính nhà nước hoàn thành trách nhiệm bảo đảm quyền công dân. Nhiệm vụ bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước có được hoàn thành hay không ngoài sự tác động của các yếu tố khác còn cần phải có sự tồn tại của yếu tố kiểm soát. Thông qua hoạt động này, kết quả thực hiện nhiệm vụ luôn được đo lường và so sánh với mục tiêu đã hoạch định. Từ đó, nó tạo ra sức ép vận động, thúc đẩy đối với cơ quan hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, kiểm soát làm cho hoạt động bảo đảm quyền công dân của cán bộ, công chức có hiệu quả hơn nhờ vào việc nâng cao trách nhiệm công vụ và đạo đức công vụ. Rõ ràng, chất lượng công việc, tinh thần trách nhiệm, tính siêng năng, sự tận tụy trong công việc, đạo đức nghề nghiệp của những người thực thi công vụ trong quá trình bảo đảm quyền công dân phụ thuộc rất lớn vào việc họ hoạt động trong một môi trường bị kiểm soát nhiều hay ít.

- Kiểm soát để chống tham nhũng. Hoạt động bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước là hoạt động công nhận và bảo đảm, tạo ra các điều kiện để công dân thực hiện được các quyền và lợi ích chính đáng của mình. Bởi vậy, không phải tự nhiên mà dẫn tới một số cách hiểu sau (cùng với những hệ lụy của nó): (i) Nếu hiểu đây là sự phục vụ thì một cách tự nhiên sẽ dẫn tới tâm lý cảm ơn; (ii) Nếu hiểu đây là sự ban ơn thì cũng tự nhiên mà dẫn tới tâm lý trả ơn; (iii) Nếu hiểu đây là sự đem đến lợi ích thì cũng dẫn tới tâm lý “lại quả”… Vì thế, đây là mảnh đất màu mỡ để tham nhũng phát triển. Kiểm soát việc bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước là hoạt động hiệu quả để góp phần ngăn chặn, đấu tranh phòng chống tham nhũng. Hoạt động này không những trực tiếp giúp các cơ quan nhà nước phát hiện và xử lý tham nhũng mà còn tạo ra một áp lực xã hội có tính răn đe mạnh mẽ đối với những mầm mống tham nhũng.

4. Có nhiều phương thức kiểm soát hoạt động bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước, tùy thuộc vào chế độ chính trị và cách thức tổ chức quyền lực nhà nước. Tuy vậy, ta có thể tổng hợp thành những phương thức chung như sau:

Một là, phương thức kiểm soát mang tính quyền lực nhà nước

Phương thức này được thực hiện thông qua ba hoạt động kiểm soát của ba chủ thể khác nhau: (i) Hoạt động kiểm soát của Nghị viện. Để kiểm soát đối với việc bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước, Nghị viện các nước có thể tiến hành các hoạt động: Giám sát văn bản và các báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp của Nghị viện; chất vấn các thành viên của Chính phủ; tổ chức các phiên điều trần; tiến hành thủ tục luận tội (thủ tục đàn hạch); tiến hành các cuộc điều tra; tổ chức hoạt động của cơ quan thanh tra Nghị viện; tổ chức các đoàn giám sát. (ii) Hoạt động kiểm soát của Tòa án. Tòa án, với chức năng xét xử của mình, có thể thực hiện kiểm soát hoạt động bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước một cách trực tiếp (thông qua tài phán hành chính) hoặc gián tiếp (thông qua tài phán tư pháp). (iii) Hoạt động kiểm soát của cơ quan Kiểm toán nhà nước. Thông qua hoạt động kiểm toán nhà nước, hoạt động sử dụng ngân sách nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc bảo đảm quyền công dân được kiểm soát chặt chẽ. Qua đó, những sai phạm (nếu có) được phát hiện và kiến nghị xử lý.

Hai là, phương thức kiểm soát mang tính xã hội

Nhìn chung, pháp luật các quốc gia trao cho các chủ thể kiểm soát mang tính xã hội rất nhiều hình thức kiểm soát đa dạng, phong phú.

(i) Hoạt động kiểm soát của các tổ chức, hiệp hội quần chúng

Các tổ chức này có thể kiểm soát hoạt động bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước thông qua các hình thức: Tuyên truyền, khích lệ các thành viên của mình tích cực thực hiện quyền kiểm soát; bằng nhiều nguồn thông tin, tiến hành tìm hiểu, đánh giá hoạt động bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước, từ đó phát hiện ra các hành vi sai trái; kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biểu dương, khen thưởng người tốt, việc tốt, xem xét giải quyết xử lý những hành vi vi phạm pháp luật trong việc bảo đảm quyền công dân; tham gia các hình thức kiểm soát do cơ quan nhà nước đề nghị.

(ii) Hoạt động kiểm soát của các đảng phái chính trị

Đối với đảng chính trị cầm quyền, có thể thấy sự kiểm soát ở đây là sự kiểm soát trong nội bộ đảng chính trị. Tuy nhiên, các chính sách quản lý hành chính nhà nước phải dựa trên chủ trương của đảng cầm quyền. Các đảng viên ưu tú của đảng chính trị cầm quyền nắm giữ các vị trí lãnh đạo chủ chốt của bộ máy hành chính nhà nước và nhiều công chức làm việc trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước là đảng viên của đảng cầm quyền. Vì thế, đảng cầm quyền dùng sự giám sát nội bộ của mình để giám sát hoạt động quản lý hành chính nhà nước, trong đó có việc giám sát hoạt động bảo đảm quyền công dân.

Đối với các đảng chính trị đối lập, bản thân sự hiện diện của các đảng này đã tạo ra sự chi phối, ảnh hưởng đối với đảng cầm quyền và qua đó kiểm soát hoạt động của Chính phủ. Bởi vì các đảng chính trị khác nhau đại diện cho các nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội và giữa các đảng chính trị đối lập nhau luôn tồn tại sự đấu tranh, tranh giành quyền lực nhà nước với nhau (ở từng mức độ khác nhau).

(iii) Hoạt động kiểm soát của công luận

Công luận thể hiện thái độ phán xét, đánh giá của công chúng đối với các hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước trong việc bảo đảm quyền công dân theo hai hướng: Đồng tình, ủng hộ những việc làm đúng đắn, phù hợp với đạo lý và luật pháp; phê phán, lên án các hành vi trái luân thường đạo lý, phạm pháp. Chính điều này (tưởng như vô hình) tạo ra khả năng kiểm soát, tác động mạnh mẽ tới hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nói chung và từng công chức nói riêng.

Trong việc kiểm soát của công luận, báo chí có sức mạnh to lớn. Bằng việc công bố một cách chân thực, khách quan, kịp thời những thông tin liên quan đến hoạt động bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước, báo chí giúp công chúng tiếp cận gần hơn với đối tượng kiểm soát của mình. Đồng thời, bằng sự thể hiện chính kiến, quan điểm, đưa ra những bình luận cụ thể, báo chí góp phần định hướng tư tưởng, hình thành công luận, gây áp lực buộc cơ quan hành chính nhà nước phải thay đổi hành động của mình.

(iv) Hoạt động kiểm soát của công dân

Công dân ngoài việc kiểm soát gián tiếp thông qua các tổ chức, hiệp hội quần chúng còn trực tiếp kiểm soát hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước thông qua quyền kiến nghị, phản ánh, khiếu nại, tố cáo.

5. Những năm vừa qua, ở nước ta, công tác kiểm soát đối với việc bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước đã đạt những thành tựu rõ rệt. Tuy nhiên, hoạt động này vẫn còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu đặt ra và chưa đạt được kết quả như kỳ vọng của toàn xã hội. Vì vậy, cần thiết phải nâng cao chất lượng kiểm soát hoạt động bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước, thông qua một số giải pháp sau:

Một là, hoàn thiện thể chế kiểm soát

Cần sớm rà soát, đánh giá một cách toàn diện cả nội dung lẫn hình thức của pháp luật về kiểm soát đối với việc bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước để đề ra những kiến nghị xây dựng, hoàn thiện pháp luật về hoạt động này. Tiếp tục thể chế hóa quan điểm của Đảng về vai trò kiểm soát của nhân dân đối với hoạt động của cơ quan nhà nước. Cụ thể hóa, sửa đổi, bổ sung các quy định về hiệu quả sau kiểm soát, xác định trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực thi những kiến nghị về kiểm soát.

Hai là, tăng cường năng lực của các chủ thể kiểm soát

Kiện toàn tổ chức bộ máy các cơ quan tham gia kiểm soát (Quốc hội, Tòa án nhân dân, Kiểm toán nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam) theo hướng đồng bộ, tinh gọn và hiệu quả. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức. Cần xây dựng đề án phát triển nguồn nhân lực trên cơ sở bảo đảm về số lượng, cơ cấu hợp lý và có chất lượng cao. Trong đó, cần chú trọng tới việc phát triển đội ngũ nhân sự trực tiếp làm công tác kiểm soát quyền lực nhà nước. Công tác đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ chuyên môn, đạo đức nghề nghiệp cho đội ngũ cán bộ, công chức là cơ bản, then chốt. Đồng thời làm tốt công tác quy hoạch, lựa chọn, bố trí cán bộ phù hợp làm nhiệm vụ kiểm tra, giám sát.

Bên cạnh đó, cần tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng về chính trị, chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ làm công tác báo chí, xuất bản, truyền thông. Tiếp tục thực hiện các chính sách nâng cao dân trí để nhân dân (đặc biệt là nhân dân ở nông thôn, vùng sâu, vùng xa) có đủ năng lực và điều kiện tham gia kiểm soát quyền lực nhà nước cũng như bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình. Đẩy mạnh dân chủ hóa các lĩnh vực của đời sống xã hội để phát huy quyền làm chủ của nhân dân.

Ba là, tối ưu hóa quy trình, thủ tục kiểm soát

Một mặt, cần tối ưu hóa quy trình, thủ tục kiểm soát mang tính quyền lực nhà nước. Trong đó, trọng tâm là việc tối ưu hóa quy trình giám sát, đánh giá đối với các thành viên Chính phủ bằng cách xây dựng mối quan hệ giữa kết quả của hoạt động chất vấn (vốn là hình thức giám sát tối cao hiệu quả nhất của Quốc hội nước ta hiện nay) với việc xem xét bỏ phiếu tín nhiệm các thành viên Chính phủ. Đổi mới quy trình thủ tục xét xử các vụ án hành chính. Tối ưu hóa trình tự, thủ tục kiểm soát việc quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước.

Mặt khác, cần tối ưu hóa quy trình, thủ tục kiểm soát mang tính xã hội. Tiếp tục hoàn thiện thủ tục khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Cải tiến cách thức tiếp nhận những kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo của công dân theo hướng đơn giản, dễ thực hiện. Có thể áp dụng các hình thức tiếp nhận khác như thông qua đường dây nóng, email… bên cạnh các hình thức truyền thống. Đồng thời, tối ưu hóa quy trình thủ tục, nâng cao hiệu quả cơ chế phối hợp trong việc kiểm soát. Bên cạnh việc hoàn thiện cơ chế phối hợp giữa các cơ quan kiểm soát mang tính quyền lực nhà nước, cần đặc biệt quan tâm tới việc xây dựng, hoàn thiện cơ chế phối hợp giữa các cơ quan kiểm soát mang tính quyền lực nhà nước với các chủ thể kiểm soát mang tính xã hội. Trong đó, quan trọng nhất là hoàn thiện cơ chế phối hợp giữa Quốc hội với các chủ thể kiểm soát mang tính xã hội.

Tóm lại, kiểm soát hoạt động bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước là một sự cần thiết khách quan. Điều này hoàn toàn không tạo ra khó khăn, gây cản trở cho sự vận hành của bộ máy hành pháp mà trái lại, nếu được tổ chức tốt sẽ góp phần thanh lọc nền hành chính quốc gia, thúc đẩy việc hoàn thành trách nhiệm phục vụ nhân dân của nhà nước.