Một số vướng mắc trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Hà Tĩnh

1. Một số vướng mắc trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Hà Tĩnh

Thời gian qua, Tỉnh ủy, Hội đồng nhân dân (HĐND) tỉnh, Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh và các địa phương trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh đã nỗ lực, tập trung các nguồn lực cho công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế ở địa phương, xác định xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là một trong những nhiệm vụ trọng tâm cần ưu tiên tập trung chỉ đạo điều hành. Vì vậy, công tác này của tỉnh đã đạt được những kết quả khả quan, cơ bản đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh nhà. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của tỉnh đã được định hình một cách rõ nét trên tất cả các lĩnh vực, đảm bảo các tiêu chí về tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch đáp ứng tốt hơn nhu cầu quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế. Về mặt nội dung, thể hiện được tư duy xây dựng VBQPPL mới, bảo đảm tính cân đối, đồng bộ giữa thể chế về chính trị, kinh tế - xã hội, môi trường, bảo vệ quyền con người, quyền công dân phù hợp hơn với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, tạo khuôn khổ pháp lý cho những bước phát triển mới. Trong giai đoạn 2016 - 2020, cấp tỉnh đã ban hành 698 VBQPPL, trong đó, có 546 quyết định của UBND tỉnh và 152 nghị quyết của HĐND tỉnh, cấp huyện, cấp xã đã ban hành 3.892 văn bản, trong đó, có 866 quyết định và 3.026 nghị quyết. Trong số các văn bản đã được ban hành thì đối với cấp tỉnh có những VBQPPL giữ vị trí, vai trò quan trọng trong hệ thống pháp luật, những chính sách mới lần đầu tiên được ban hành đã tác động toàn diện đến đời sống kinh tế - xã hội. Nhiều nghị quyết về cơ chế, chính sách mang tính đột phá, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. HĐND, UBND các cấp đã chú trọng việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật. Trong quá trình xây dựng, ban hành nghị quyết, quyết định quy phạm pháp luật các cơ quan tham mưu xây dựng văn bản đã có nhiều đổi mới quan trọng, đề cao trách nhiệm ngay từ khâu xây dựng dự thảo, góp ý kiến, thẩm định, thẩm tra đến tiếp thu, chỉnh lý các dự thảo, bảo đảm phù hợp với các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản hướng dẫn, thống nhất với hệ thống pháp luật trước khi trình thông qua hoặc ban hành.

Với một hệ thống văn bản pháp luật của tỉnh khá đầy đủ, toàn diện điều chỉnh trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội đã tạo hành lang pháp lý vững chắc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý điều hành của cơ quan nhà nước, đẩy mạnh phát triển kinh tế, giữ vững ổn định chính trị, xã hội của tỉnh nhà. Tuy nhiên, bên cạnh đó, vẫn còn một số khó khăn, vướng mắc trong quá trình xây dựng VBQPPL, cụ thể:

1.1. Về quy định của pháp luật

So với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 thì Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định khá rõ ràng, cụ thể về nội dung trong VBQPPL của HĐND tỉnh. Theo đó, Điều 27 quy định HĐND tỉnh ban hành VBQPPL quy định về các nội dung: (i) Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; (ii) Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; (iii) Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; (iv) Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Tuy nhiên, trong quy định này thì cách xác định thẩm quyền của HĐND tỉnh như thế nào là quy định về biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương và biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương còn có sự lúng túng, việc phân định hai nội dung này còn gặp khó khăn nhất định. Thực tế, ở Hà Tĩnh thời gian qua đã ban hành nhiều chính sách trên các lĩnh vực như: Nghị quyết số 12/2018/NQ-HĐND ngày 13/12/2018 của Hội đồng nhân dân tỉnh quy định một số chính sách khuyến khích phát triển nông nghiệp, nông thôn và cơ chế xây dựng nông thôn mới, đô thị tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2019 - 2020; Nghị quyết số 252/2020/NQ-HĐND ngày 08/12/2020 của Hội đồng nhân dân tỉnh về một số chính sách hỗ trợ phát triển tài sản trí tuệ, thị trường khoa học công nghệ và doanh nghiệp khoa học công nghệ tỉnh Hà Tĩnh đến năm 2025; Nghị quyết số 86/2018/NQ-HĐND ngày 18/7/2018 của Hội đồng nhân dân tỉnh về một số chính sách phát triển công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp tỉnh Hà Tĩnh đến năm 2025 và những năm tiếp theo... Đây là những chính sách góp phần khuyến khích sản xuất, kinh doanh và phát triển kinh tế ở địa phương nhưng khi xây dựng để ban hành các nghị quyết này, ở Hà Tĩnh, cơ quan tham gia vào quá trình xây dựng các nghị quyết này căn cứ vào khoản 4 Điều 27 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 để xác định đây là các nghị quyết quy định biện pháp có tính đặc thù. Rõ ràng, khi cho rằng đây là biện pháp có tính chất đặc thù cũng có cơ sở, vì là chính sách riêng của Hà Tĩnh. Chính vì việc sử dụng thuật ngữ  “biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội” và “biện pháp có tính chất đặc thù” trong quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 mà chưa có hướng dẫn cụ thể nên quá trình thực hiện còn có nhiều cách hiểu khác nhau dẫn đến sự không thống nhất.

Trước đây, ở địa phương, việc ban hành VBQPPL thực hiện theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, theo đó, đối với cấp huyện và cấp xã, việc ban hành VBQPPL không bị giới hạn. Vì vậy, số lượng VBQPPL ở cấp huyện và cấp xã tương đối lớn. Đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, tại Điều 30 quy định: “Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao”, do đó, đã hạn chế việc ban hành VBQPPL ở địa phương. Theo quy định này, chỉ có trường hợp luật quy định thì cấp huyện, cấp xã mới được ban hành VBQPPL. Qua theo dõi, trong thời gian qua, các luật chuyên ngành thường không giao cho cấp huyện và cấp xã ban hành VBQPPL, chỉ tại khoản 2 Điều 28 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có giao cho UBND cấp huyện quy định tổ chức bộ máy và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện. Thực tế, trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh, thời gian qua, ở cấp huyện chỉ ban hành VBQPPL để quy định về chức năng, nhiệm vụ các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, còn đối với cấp xã là không ban hành hoặc có một số xã ban hành nhưng quy định lại toàn bộ nội dung văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Cấp xã không ban hành VBQPPL nhưng vẫn phải thực hiện nhiệm vụ tự kiểm tra, báo cáo thống kê việc ban hành VBQPPL là quy định chưa bảo đảm tính khả thi, ảnh hưởng đến hiệu quả việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong công tác xây dựng VBQPPL ở địa phương.

1.2. Trong thực hiện quy định của pháp luật

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh phải được thực hiện theo một quy trình rất chặt chẽ. Theo đó, cơ quan soạn thảo phải lập đề nghị xây dựng văn bản (riêng nghị quyết của HĐND tỉnh quy định về biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương còn phải thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết theo quy định tại các điều từ 112 đến 117 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015); tổ chức soạn thảo dự thảo văn bản; lấy ý kiến dự thảo; thẩm định dự thảo; thẩm tra dự thảo; trình thông qua hoặc ban hành. Tuy nhiên, thực tế một số VBQPPL của tỉnh vẫn chưa bảo đảm đúng quy trình ban hành VBQPPL như: Chưa tổ chức lấy ý kiến đối tượng chịu tác động của văn bản, chưa bảo đảm thời gian lấy ý kiến cũng như việc đăng tải trên cổng thông tin điện tử của tỉnh; chưa thực hiện lập đề nghị xây dựng nghị quyết, dẫn đến vẫn còn tình trạng ban hành văn bản mà chưa đánh giá được hết tác động của chính sách trên các lĩnh vực theo quy định.

Bên cạnh đó, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về trách nhiệm của Sở Tư pháp trong việc chủ trì, phối hợp với Văn phòng HĐND cấp tỉnh và các cơ quan, tổ chức có liên quan lập và trình UBND cấp tỉnh xem xét, quyết định trình Thường trực HĐND quyết định danh mục nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Chủ trì, phối hợp với Văn phòng UBND cấp tỉnh và các cơ quan, tổ chức có liên quan lập và trình Chủ tịch UBND cấp tỉnh danh mục quyết định của UBND quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Mặc dù đã quan tâm thực hiện nhiệm vụ này, tuy nhiên, việc rà soát xác định nội dung giao HĐND, UBND tỉnh quy định chi tiết vẫn chưa được thường xuyên, kịp thời dẫn đến việc ban hành văn bản giao quy định chi tiết chưa đầy đủ, kịp thời theo quy định. Trong việc lập danh mục quy định chi tiết, các sở, ban, ngành cấp tỉnh cũng chưa thực sự chủ động phối hợp với Sở Tư pháp để thực hiện rà soát nội dung giao quy định chi tiết liên quan đến lĩnh vực quản lý. 

1.3. Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh

Mặc dù tỉnh đã ban hành một hệ thống cơ chế chính sách khá toàn diện, tuy nhiên, tính dự báo trong một số VBQPPL do tỉnh ban hành chưa cao, dẫn đến thời hạn áp dụng văn bản ngắn, một số chính sách cụ thể hiệu quả chưa cao. Một số chính sách khi ban hành chưa khảo sát, đánh giá sát đúng tình hình và đòi hỏi của thực tiễn; còn có sự trùng lắp đối tượng hỗ trợ giữa các chính sách, thời gian thực hiện ngắn nên không khả thi; công tác thông tin, truyền thông còn hạn chế, chậm đến với các đối tượng thụ hưởng.

1.4. Về nguồn lực thực hiện

Theo quy định thì đối với các sở, ngành cấp tỉnh, công tác xây dựng VBQPPL giao cho cán bộ pháp chế. Tuy nhiên, theo thống kê, có 02 sở có cán bộ làm công tác pháp chế chuyên trách là Sở Tài chính, Sở Thông tin và Truyền thông, còn lại các đơn vị khác bố trí cán bộ văn phòng hoặc thanh tra làm nhiệm vụ pháp chế theo chế độ kiêm nhiệm, đồng thời, cán bộ tham gia soạn thảo văn bản phần lớn chưa được đào tạo về nghiệp vụ xây dựng VBQPPL. Ở Sở Tư pháp, thực hiện nhiệm vụ này là Phòng Xây dựng, kiểm tra và theo dõi thi hành pháp luật (trên cơ sở hợp nhất giữa Phòng Xây dựng, kiểm tra VBQPPL và Phòng Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật) với 07 biên chế quản lý nhà nước, thực hiện nhiều nhóm nhiệm vụ khác nhau. Đối với cấp huyện, một số Phòng Tư pháp chỉ có 02 người. Còn đối với cấp xã, chủ yếu mới bố trí được 01 công chức tư pháp - hộ tịch. Từ những hạn chế nêu trên dẫn đến việc chưa bảo đảm được chất lượng, tiến độ thực hiện công tác xây dựng VBQPPL trên địa bàn.
Bên cạnh đó, hàng năm, UBND tỉnh Hà Tĩnh đã cấp kinh phí cho công tác xây dựng văn bản nhưng còn hạn hẹp, đối với cấp huyện và chưa cấp kinh phí riêng cho công tác xây dựng VBQPPL, chỉ bố trí trong nguồn chi thường xuyên của các đơn vị. Do đó, nguồn kinh phí này mới chỉ đảm bảo cho khâu soạn thảo văn bản, thẩm định và một phần việc tổ chức lấy ý kiến của cấp tỉnh, còn với những văn bản có tác động lớn, nhiều chính sách thì nguồn kinh phí này chưa đủ để thực hiện. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến hạn chế của việc tổ chức lấy ý kiến văn bản, đặc biệt ý kiến của các chuyên gia.

2. Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh

Với những khó khăn,vướng mắc nêu trên, để nâng cao chất lượng công tác xây dựng VBQPPL trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh trong thời gian tới, tác giả đưa ra một số giải pháp sau:

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện hệ thống thể chế xây dựng, ban hành VBQPPL. Theo đó, Chính phủ sửa đổi các nghị định hướng dẫn Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, trong đó, quy định cụ thể về các tiêu chí xác định rõ như thế nào là biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương và biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương để giúp địa phương thuận lợi hơn trong phân định rõ nội dung thuộc thẩm quyền quy định của HĐND tỉnh, tránh các sai sót xảy ra trong quá trình ban hành VBQPPL.

Đồng thời, tiếp tục nghiên cứu sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 theo hướng không giao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho chính quyền cấp xã, điều này vừa phù hợp với tinh thần Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (hạn chế dần thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương), vừa phù hợp với tình hình thực tiễn, vì cấp xã là cấp hành chính thấp nhất trong hệ thống chính quyền hiện nay, là cấp cơ sở triển khai thực hiện pháp luật.

Thứ hai, tổ chức thực hiện nghiêm túc Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành, nhất là quy trình xây dựng VBQPPL, trong đó, chú trọng việc lập đề nghị xây dựng văn bản, đánh giá tác động chính sách, đánh giá thủ tục hành chính, lấy ý kiến các đối tượng tác động; chủ động rà soát nội dung giao quy định chi tiết đảm bảo việc xây dựng, ban hành VBQPPL chi tiết được kịp thời, nghiêm túc theo quy định.

Thứ ba, thường xuyên rà soát cơ chế chính sách để phát hiện mâu thuẫn, chồng chéo, kịp thời sửa đổi, bổ sung cho phù hợp, đồng thời, nâng cao kỹ thuật lập pháp để văn bản bảo đảm tính khả thi sau khi ban hành; tăng cường tuyên truyền, phổ biến nội dung các VBQPPL đến đối tượng thụ hưởng chính sách biết và áp dụng thực hiện.

Thứ tư, bảo đảm các nguồn lực để đáp ứng được yêu cầu hoàn thiện hệ thống VBQPPL của tỉnh. Trước hết cần phải kiện toàn lại tổ chức bộ máy theo hướng tinh giản, gọn nhẹ nhưng vẫn đáp ứng được nhu cầu công việc. Việc tăng lượng biên chế trong các cơ quan khó thực hiện trong bối cảnh hiện nay, vì vậy, thay vì quan tâm đến nâng cao về số lượng cần chú trọng hơn về chất lượng của đội ngũ cán bộ, công chức và tổ chức sắp xếp, bố trí một cách phù hợp để đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ.

Đồng thời, thu hút những cán bộ công chức am hiểu pháp luật, có nhiều kinh nghiệm tham gia vào công tác xây dựng VBQPPL. Xây dựng, phát triển đội ngũ cộng tác viên là các chuyên gia, người có kinh nghiệm trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội, nhất là các lĩnh vực chuyên sâu như: Tài chính, ngân sách, xây dựng, đầu tư, tài nguyên, môi trường, khoa học công nghệ... tham gia hoạt động xây dựng VBQPPL.

Ngoài ra, xây dựng cơ chế đãi ngộ về tinh thần và vật chất đối với cán bộ làm công tác xây dựng VBQPPL; đề xuất hình thức khen thưởng đối với đơn vị, cá nhân hoàn thành tốt nhiệm vụ xây dựng VBQPPL; xem xét việc ban hành văn bản đúng tiến độ và có chất lượng là một trong các tiêu chí đánh giá, xếp loại trong công tác thi đua, khen thưởng hàng năm.

Bên cạnh nguồn nhân lực thì việc bảo đảm kinh phí cho công tác xây dựng VBQPPL của HĐND, UBND các cấp cũng là một đòi hỏi cấp thiết. Trước hết, cần thay đổi nhận thức về tầm quan trọng của VBQPPL đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng của địa phương, từ đó, việc bố trí nguồn ngân sách cho công tác này mới được bảo đảm./.