Nâng cao chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân tỉnh

1. Về mô hình tổ chức Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân dân

Yêu cầu trước tiên và cơ bản của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền là phải đảm bảo tính độc lập của Tòa án. Hiến pháp, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân đã quy định rõ: “Khi xét xử, Thẩm phán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. Vì vậy, cần có cơ chế bảo đảm ở mức độ cao nhất cho cơ chế Tòa án độc lập trong xét xử, giảm thiểu tối đa sự can thiệp từ bên ngoài vào hoạt động xét xử của Tòa án.

Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 mặc dù đã thể chế hóa được những quan điểm căn bản của Đảng, tuy nhiên chưa triển khai phương án tổ chức hệ thống TAND theo vùng, mà vẫn tổ chức theo mô hình 4 cấp: TAND tối cao, TAND cấp cao, TAND cấp tỉnh, TAND cấp huyện, bên cạnh đó là hệ thống Tòa án quân sự. Với mô hình này, mặc dù Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cũng đã có những thay đổi là các khiếu kiện liên quan đến ủy ban nhân dân (UBND) và Chủ tịch UBND cấp huyện không thuộc thẩm quyền của TAND cấp huyện, mà thuộc thẩm quyền của TAND cấp tỉnh xét xử sơ thẩm. Tuy nhiên, với mối quan hệ phối hợp giữa TAND với cấp ủy, chính quyền địa phương thì ít nhiều vẫn bị tác động tới việc TAND cấp huyện và cấp tỉnh thực hiện nguyên tắc “độc lập xét xử - chỉ tuân theo pháp luật”. Dù thế nào chăng nữa, hoạt động của Tòa án không thể thoát ly hoàn toàn sự tác động, chi phối của cấp ủy, chính quyền địa phương. Bởi vậy, việc thiết kế tổ chức hệ thống Tòa hành chính trong hệ thống TAND nên theo hướng: Tòa án sơ thẩm khu vực (không phụ thuộc vào đơn vị hành chính cấp huyện); Tòa án phúc thẩm (không phụ thuộc vào đơn vị hành chính cấp tỉnh); Tòa án cấp cao và TAND tối cao.

Tòa hành chính trong TAND sơ thẩm khu vực được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện, có thẩm quyền xét xử sơ thẩm tất cả các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của hệ thống Tòa án. Trường hợp TAND sơ thẩm khu vực không thành lập các Tòa chuyên trách, số lượng án hành chính không quá nhiều thì có thể giao thẩm quyền giải quyết sơ thẩm tất cả các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền của Tòa án cho TAND sơ thẩm khu vực và có các thẩm phán chuyên trách xét xử các vụ án hành chính. Đây sẽ là một bước đổi mới căn bản việc giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa án. Tòa án tránh được các phụ thuộc, tác động từ cơ quan hành chính ở địa phương, thẩm phán sẽ không có tâm lý “e ngại” và độc lập khi giải quyết các khiếu kiện hành chính. Bên cạnh đó, việc quy định thẩm quyền giải quyết sơ thẩm tất cả các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cho Tòa hành chính trong TAND sơ thẩm khu vực cũng là một điểm đổi mới cơ bản.

Hiện nay, chúng ta quy định thẩm quyền giải quyết sơ thẩm các vụ án hành chính của TAND cấp huyện và TAND cấp tỉnh theo trật tự trong quản lý hành chính là chưa phù hợp với xu hướng tăng thẩm quyền cho các TAND cấp dưới. Hơn nữa, ngay quy định này cũng vẫn phải giao thẩm quyền giải quyết sơ thẩm các khiếu kiện hành chính đối với quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC) của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ... cho TAND cấp tỉnh. Vì vậy, khi đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính, nhất là khi thành lập TAND sơ thẩm khu vực, thì việc giao thẩm quyền xét xử sơ thẩm các khiếu kiện hành chính không nên gắn với trật tự trong quản lý hành chính nhà nước. Cùng với việc tăng cường cơ sở vật chất, số lượng cũng như năng lực, trình độ của các thẩm phán hành chính, nên giao cho Tòa hành chính trong TAND sơ thẩm khu vực thẩm quyền xét xử sơ thẩm tất cả các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của hệ thống Tòa án.

2. Về chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh trong việc giải quyết các vụ án hành chính

Việc quy định Tòa án không có thẩm quyền giải quyết đối với khiếu kiện các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định là phù hợp. Tuy nhiên, việc quy định Tòa án không có thẩm quyền giải quyết đối với khiếu kiện các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức; khiếu kiện quyết định kỷ luật khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống (điểm c, khoản 1, Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015) là không phù hợp, bởi các lẽ sau đây:

Một là, quyết định hành chính, hành vi hành chính mặc dù mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức nhưng liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức thì cần thiết quy định có thể bị khởi kiện tại Tòa án

Luật quy định thẩm quyền của Tòa án loại trừ những QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là nhằm bảo đảm cho việc không khởi kiện tràn lan; hoạt động tư pháp không can thiệp sâu vào hoạt động quản lý, điều hành nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, đối với các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức cũng cần được chia làm hai loại. Đối với những QĐHC, HVHC mang tính chất nội bộ, thuần túy chỉ đạo, điều hành thực hiện nhiệm vụ, công vụ thì không thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu kiện của Tòa án, nhưng đối với các QĐHC, HVHC mặc dù mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức nhưng liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức thì vẫn có thể bị khởi kiện tại Tòa án (như: Quyết định cho thi tuyển công chức, quyết định lên lương...). Việc phân biệt hai loại QĐHC, HVHC có tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là rất khó khăn nhưng cần thiết phải phân biệt để tiếp tục mở rộng thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Tòa án.

Hai là, các quyết định kỷ luật dưới mức buộc thôi việc đối với công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống mà công chức đó cho rằng quyết định này là không đúng thì cần thiết phải quy định quyền khiếu kiện tại Tòa án

 Theo quy định tại khoản 2 Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì Tòa án chỉ có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống. Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 79 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì công chức có thể phải chịu một trong các hình thức kỷ luật khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc. Như vậy, Tòa án không có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện quyết định kỷ luật khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống. Quy định này là chưa thật sự phù hợp. Các quyết định kỷ luật này cũng ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ thì cần phải cho công chức đó quyền khiếu kiện tại Tòa án. Việc mở rộng thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính của Tòa án sẽ góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của  công chức.

 3. Hoàn thiện hệ thống pháp luật hành chính, tố tụng hành chính để bảo đảm nâng cao chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh

Thứ nhất, bảo đảm nguyên tắc tranh tụng trong tố tụng hành chính

Thực hiện quan điểm chỉ đạo về cải cách tư pháp của Đảng về “đẩy mạnh tranh tụng tại phiên tòa”, thể chế hóa quy định tại khoản 5 Điều 103 của Hiến pháp năm 2013 về “nguyên tắc tranh tụng trong xét xử được bảo đảm”. Tuy nhiên, đảm bảo nguyên tắc tranh tụng không đồng nhất với việc thay thế hoàn toàn mô hình xét hỏi sang mô hình tranh tụng mà cần phải tiếp thu có chọn lọc những hạt nhân hợp lý của mô hình tố tụng tranh tụng, phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam. Trong thủ tục tố tụng hành chính, thì nguyên tắc tranh tụng được thể hiện ngay từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc xét xử. Để duy trì những nội dung hợp lý của mô hình tố tụng hành chính, cần xác định rõ trách nhiệm chứng minh thuộc về đương sự (bao gồm người khởi kiện, người bị kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan), Tòa án chỉ có nghĩa vụ xác minh thu thập chứng cứ và xét hỏi khi cần thiết.

Thủ tục tố tụng hành chính cần phải tạo điều kiện để đương sự thực hiện quyền tranh tụng như: Quy định chặt chẽ về quyền, nghĩa vụ, thủ tục cung cấp chứng cứ, chứng minh; coi trách nhiệm thu thập chứng cứ của đương sự là nội dung trọng tâm. Thời hạn giao nộp chứng cứ của đương sự do thẩm phán được phân công giải quyết vụ việc ấn định, nhưng phải trước khi có quyết định đưa vụ án ra xét xử ở cấp sơ thẩm, trừ trường hợp có trở ngại khách quan mà không thể giao nộp chứng cứ đúng thời hạn. Chứng cứ do đương sự giao nộp phải được đương sự chụp, sao thành nhiều bản. Khi nhận được chứng cứ, Tòa án thông báo cho phía bên kia biết chứng cứ do đương sự nộp. Nếu phía bên kia yêu cầu được chuyển giao chứng cứ thì yêu cầu các bên giao nhận cho nhau, việc giao nhận phải lập thành văn bản. Việc chuyển chứng cứ cũng có thể do Tòa án chuyển bản sao, bản chụp cho phía bên kia, kèm theo yêu cầu đương sự đưa ra ý kiến về việc chấp nhận hay không chấp nhận chứng cứ đó, đồng thời gửi bản sao tài liệu này đến Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp đối với những trường hợp Viện kiểm sát tham gia phiên tòa hoặc có yêu cầu. Thẩm phán quy định thời hạn nhất định yêu cầu đương sự phải có ý kiến bằng văn bản đối với chứng cứ do bên kia nộp. Trường hợp đương sự không có ý kiến thì được xem như đã chấp nhận chứng cứ do phía bên kia cung cấp. Trong trường hợp cần phải thẩm tra lại chứng cứ mà đương sự cung cấp thì Tòa án có thể hoãn phiên tòa.

Quy định bổ sung phiên họp xem xét chứng cứ để đảm bảo việc thụ lý vụ việc được công khai, minh bạch, đúng pháp luật, các bên được trình bày, được biết chứng cứ của nhau cũng như đảm bảo tính có căn cứ, sự tồn tại của quyền, lợi ích cần được bảo vệ. Phiên họp để công khai công bố các chứng cứ và xem xét các chứng cứ các bên đưa và cung cấp cho Tòa án; tại phiên họp, đương sự phải có nghĩa vụ cam đoan đã cung cấp đầy đủ chứng cứ mà mình có đến thời điểm mở phiên họp để bảo vệ yêu cầu của mình. Tại phiên họp các bên đương sự trao đổi về căn cứ pháp lý giải quyết sự việc. Đây cũng là nội hàm của “đối thoại” đã được quy định trong Luật Tố tụng hành chính. Đương sự có quyền cung cấp bổ sung chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án cho đến khi kết thúc việc xét xử sơ thẩm. 

Một vấn đề cần xác định rõ trong Luật Tố tụng hành chính về trách nhiệm của người bị kiện trong vụ án hành chính là: Nếu người khởi kiện cho rằng cơ quan hành chính (người bị kiện) đang nắm giữ các hồ sơ cần thiết liên quan đến vụ án và trong giai đoạn điều tra, xác minh, mặc dù người khởi kiện, hoặc thẩm phán đã yêu cầu nhưng cơ quan hành chính không cung cấp các tài liệu đó dù bất cứ lý do gì thì Tòa có quyền được xác định là chính họ (người bị kiện) đang cầm giữ tài liệu như trong đơn khởi kiện đã cáo buộc. Có như vậy mới khắc phục được tình trạng hiện nay một số cơ quan hành chính - với tư cách là người bị kiện - cố tình gây khó khăn không cung cấp các giấy tờ, tài liệu do chính họ có trách nhiệm thực hiện và lưu giữ theo chức năng thực hiện nhiệm vụ, công vụ luật định. 

Thứ hai, về thủ tục tố tụng tại phiên tòa

Cần nghiên cứu theo hướng phiên tòa không diễn ra như hiện nay, mà vai trò của Tòa án chủ yếu điều hành phiên tòa cần phải được đẩy lên ở mức độ cao hơn, hai bên trình bày tranh luận và đưa ra chứng cứ, quy định việc công bố lời khai của đương sự vắng mặt khi tranh luận tại phiên tòa. Thẩm phán chỉ hỏi ở mức độ rất hạn chế để làm rõ những vấn đề chưa rõ. Kết quả tranh tụng tại Tòa là căn cứ để Hội đồng xét xử đưa ra các phán quyết. Hoàn thiện cơ chế đảm bảo để luật sư thực hiện tốt việc tranh tụng tại phiên tòa, đồng thời xác định rõ chế độ trách nhiệm đối với luật sư khi tham gia tố tụng tại Tòa án.

Thứ ba, về thủ tục rút gọn trong tố tụng hành chính

Xuất phát từ thực tiễn xét xử, có những yêu cầu khởi kiện vụ án hành chính đơn giản, trong khi đó, Tòa án vẫn phải tiến hành thủ tục thông thường dẫn đến tốn kém thời gian, tiền bạc đối với Nhà nước và nhân dân, vì vậy, việc quy định về thủ tục rút gọn trong tố tụng hành chính là cần thiết. Tuy nhiên, cần nghiên cứu để đưa ra tiêu chí cụ thể những vụ việc giải quyết theo thủ tục rút gọn, rút ngắn thời gian tố tụng và đơn giải hóa về thủ tục.

Thứ tư, về thẩm quyền của Tòa án

Thẩm quyền của Tòa án cần được sửa đổi, bổ sung phù hợp và đồng bộ với quy định của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân mới. Hiện tại, TAND cấp huyện có nhiệm vụ, quyền hạn giải quyết sơ thẩm đối với một số loại việc. Tòa án cấp tỉnh xét xử sơ thẩm đối với hầu hết loại việc và xét xử phúc thẩm những vụ việc mà bản án, quyết định sơ thẩm của TAND cấp huyện chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật. TAND cấp cao phúc thẩm những vụ việc mà bản án, quyết định sơ thẩm của TAND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc địa hạt tư pháp chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật; giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án mà bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của các TAND thuộc địa hạt tư pháp bị kháng nghị theo quy định của pháp luật, theo đó, Hội đồng xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm gồm 3 thẩm phán cấp cao xét xử bản án, quyết định của Tòa án cấp tỉnh có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm; ủy ban Thẩm phán TAND cấp cao xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm bản án, quyết định của Tòa án cấp cao có hiệu lực pháp luật. Hội đồng Thẩm phán TAND tối cao (Hội đồng 5 thẩm phán và Hội đồng toàn thể) xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của ủy ban Thẩm phán TAND cấp cao bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm. Thời hạn giám đốc thẩm phải theo hướng rút ngắn, có điểm dừng và có tính đến thời hiệu yêu cầu thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là trường hợp nào thì Hội đồng nhỏ (Hội đồng 5 hoặc 3 thẩm phán) và trường hợp nào thì thuộc thẩm quyền của Hội đồng toàn thể. Có một số tiêu chí đặt ra có thể xem xét đến là Hội đồng toàn thể sẽ giải quyết những vụ việc đáp ứng các tiêu chí như vụ việc pháp luật quy định chưa rõ ràng, việc đánh giá chứng cứ có nhiều ý kiến khác nhau, những vấn đề gây bức xúc trong dư luận xã hội, những vụ việc mà Chánh án Tòa án nhân dân tối cao quyết định và những vụ việc khi xét xử tại Hội đồng nhỏ thì đa số thẩm phán đề nghị chuyển vụ việc này sang xét xử tại Hội đồng toàn thể.

Đối với thẩm quyền loại việc, khoản 3 Điều 102 của Hiến pháp năm 2013 quy định TAND có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân... Do vậy, cần mở rộng thẩm quyền theo hướng Tòa án không được từ chối thụ lý vụ án hành chính với lý do không có luật quy định. Theo đó, sửa khoản 1 Điều 28 Luật Tố tụng hành chính theo hướng: “(1) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến hoạt động tố tụng; (2) Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; (3) Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống; (4) Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh”.

Thứ năm, bổ sung thẩm quyền của Hội đồng xét xử

Theo điểm b khoản 2 Điều 163 Luật Tố tụng hành chính, Hội đồng xét xử không được quyền sửa một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật. Tuy nhiên, trong thực tiễn giải quyết vụ án hành chính, có trường hợp Tòa án đã hủy quyết định hành chính; buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật nhưng cơ quan có thẩm quyền ban hành quyết định mới vẫn giữ nguyên những nội dung trong quyết định mà Tòa án đã hủy hoặc có trường hợp ban hành quyết định mới nhưng vẫn không đúng quy định pháp luật dẫn đến vụ án giải quyết nhiều lần. Vì vậy, cần bổ sung thẩm quyền cho Hội đồng xét xử được sửa một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật; buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, thực tiễn cho thấy, mặc dù Luật Tố tụng hành chính đã mở rộng thẩm quyền của Tòa án, các quyết định hành chính, hành vi hành chính được khởi kiện tại Tòa nhiều hơn so với Pháp lệnh trước đây, nhưng vẫn còn nhiều quyết định hành chính, hành vi hành chính không được Tòa án thụ lý giải quyết, điều đó dẫn đến việc không đảm bảo được quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, gây dư luận không tốt đối với Tòa án, làm gia tăng bức xúc trong xã hội. Vì vậy, nên xem xét bổ sung nguyên tắc “Tòa án không được từ chối yêu cầu bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân”. Tòa án phải thụ lý đối với tất cả các đơn khởi kiện của đương sự.

Bên cạnh đó, cần nghiên cứu, bổ sung nguyên tắc áp dụng án lệ vào tố tụng hành chính, quy định rõ bản án, quyết định nào được coi là án lệ, quy định bổ sung trách nhiệm thảm khảo án lệ của thẩm phán khi giải quyết các vụ việc hành chính.

Các tin khác