Nâng cao hiệu quả phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua hòa giải cơ sở

Abstract: The paper focuses on assessments with respect to effect of legal dissemination, education on the basis of inserted practice of legal dissemination and education through conciliation and from there to proposes some solutions for improving effect of this work in the long run.

Ngày 25/5/2017, Chính phủ đã ban hành Chương trình phổ biến, giáo dục pháp luật giai đoạn 2017 - 2021. Điểm d Mục 5 Phần III Chương trình về đổi mới hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật đã nhấn mạnh về việc hướng mạnh hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật về cơ sở, lồng ghép với hòa giải ở cơ sở... Vấn đề đặt ra là, giữa hòa giải ở cơ sở và phổ biến, giáo dục pháp luật có mối tương quan như thế nào, hay nói cách khác, cơ sở nào để hòa giải ở cơ sở được trở thành một trong các hình thức đổi mới phổ biến, giáo dục pháp luật trong giai đoạn hiện nay.

Hòa giải ở cơ sở là việc hòa giải viên hướng dẫn, giúp đỡ các bên đạt được thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau các mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm pháp luật theo quy định của Luật Hòa giải ở cơ sở. Theo Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật năm 2012, tại khoản 5 Điều 11 khi liệt kê các hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật cũng quy định: Việc thông qua hoạt động trợ giúp pháp lý, hòa giải ở cơ sở.

Từ thực tiễn công tác hòa giải ở cơ sở cho thấy, hòa giải ở cơ sở có vai trò, ý nghĩa quan trọng trong việc góp phần nâng cao nhận thức, ý thức chấp hành pháp luật của nhân dân. Bởi khi hòa giải, các hòa giải viên bên cạnh việc dựa vào những chuẩn mực đạo đức, văn hóa ứng xử, phong tục, tập quán tốt đẹp để tác động tới tâm tư, tình cảm của các bên, khơi dậy trong họ những suy nghĩ, tình cảm tích cực, còn cần phải vận dụng các quy định pháp luật để giải thích, hướng dẫn các bên, giúp họ hiểu được quyền và nghĩa vụ của mình để tự lựa chọn, tự dàn xếp ổn thỏa với nhau mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm pháp luật. Theo đó, thông qua hòa giải, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đến với người dân một cách tự nhiên, trực tiếp, có sức thẩm thấu sâu sắc, sức lan tỏa rộng.

1. Thực tiễn lồng ghép phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua hòa giải

 Phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua hòa giải khác với tuyên truyền miệng về pháp luật ở chỗ là chỉ khi nào có vụ việc vi phạm pháp luật hoặc tranh chấp, mâu thuẫn xảy ra thuộc phạm vi được hòa giải ở cơ sở thì hòa giải viên mới có lý do để tiến hành hòa giải và kết hợp với việc phổ biến, giáo dục pháp luật cho các bên tranh chấp, mâu thuẫn và những người có liên quan trong quá trình tiến hành hòa giải. Vì vậy, phương thức phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua hoạt động hòa giải ở đây là phương thức tác động trực tiếp từ chủ thể giáo dục (hòa giải viên) đến đối tượng giáo dục (các bên tranh chấp, mâu thuẫn và những chủ thể khác khác) với nội dung phổ biến, giáo dục pháp luật đã được xác định, gắn liền với từng tranh chấp, mâu thuẫn, vi phạm pháp luật cụ thể[1]...

Xuất phát từ vai trò và ý nghĩa nêu trên của hòa giải ở cơ sở mà xét ở một khía cạnh nhất định ở phạm vi hẹp, thì hòa giải ở cơ sở chính là một hình thức hữu hiệu để tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật tới nhóm đối tượng người dân, cụ thể là các cá nhân, nhóm cá nhân, gia đình, nhóm gia đình, tổ chức có mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm pháp luật thuộc phạm vi hòa giải ở cơ sở theo quy đinh của Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành.

Để thực hiện tốt hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua hoạt động hòa giải ở cơ sở, Bộ tài liệu bồi dưỡng kiến thức pháp luật, kỹ năng nghiệp vụ cho hòa giải viên do Bộ Tư pháp ban hành năm 2016 đã nêu ra 03 bước hòa giải viên cần thực hiện gồm: (i) Bước 1: Trực tiếp nắm rõ nội dung tranh chấp, nguyên nhân phát sinh tranh chấp và yêu cầu cụ thể của các bên tranh chấp, kết hợp việc phổ biến, tuyên truyền pháp luật; (ii) Bước 2: Xác định tính chất của tranh chấp, lựa chọn văn bản có liên quan đến tranh chấp để vận dụng các quy định đó vào việc giải quyết tranh chấp; (iii) Bước 3: Hòa giải viên cần gặp gỡ từng bên tranh chấp để hòa giải kết hợp với việc giải thích pháp luật giúp họ nhận thức được các quyền và nghĩa vụ của mình.

Từ thực tiễn triển khai công tác hòa giải ở cơ sở thời gian qua, có thể đánh giá về hiệu quả của phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua qua hòa giải ở cơ sở trên các bình diện sau:

Thứ nhất, dưới góc độ tiếp cận Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng như các văn bản pháp luật chuyên ngành khác trong hệ thống pháp luật của Việt Nam, để tạo tiền đề cho việc thi hành Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013 và các văn bản hướng dẫn, cần nâng cao nhận thức của cán bộ, đảng viên và nhân dân về vị trí, vai trò, ý nghĩa của công tác hòa giải ở cơ sở, khuyến khích người dân sử dụng nhiều hơn phương thức hòa giải ở cơ sở trong giải quyết mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm pháp luật thuộc phạm vi hòa giải ở cơ sở, ngay sau khi Luật được ban hành, bộ, ngành, đoàn thể, địa phương đã tích cực triển khai tuyên truyền, phổ biến Luật[2].

Thứ hai, việc phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua hòa giải ở cơ sở còn được thể hiện thông qua chính hoạt động bồi dưỡng, nâng cao kiến thức pháp luật cho chính đội ngũ hòa giải viên ở cơ sở. Hoạt động này được thể hiện dưới hình thức:

- Biên soạn, phát hành tài liệu: Để chuẩn hóa chương trình, tài liệu làm cơ sở cho địa phương vận dụng tổ chức hoạt động bồi dưỡng kiến thức pháp luật, nghiệp vụ hòa giải ở cơ sở cho hòa giải viên, Bộ Tư pháp đã ban hành Bộ tài liệu nguồn bồi dưỡng kiến thức pháp luật, kỹ năng hòa giải ở cơ sở cho hòa giải viên (Quyết định số 1753/QĐ-BTP ngày 22/8/2016 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp) và đăng tải công khai trên Cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp để Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương sử dụng làm tài liệu tổ chức hoạt động bồi dưỡng kiến thức pháp luật, nghiệp vụ hòa giải ở cơ sở và cung cấp cho hòa giải viên tại địa phương. Trong hơn 600 trang nội dung của Bộ tài liệu thì có tới gần 500 trang có nội dung tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật có liên quan mật thiết đến đời sống nhân dân như pháp luật dân sự, hôn nhân và gia đình, hình sự, khiếu nại, tố cáo và tiếp công dân...

- Tổ chức các lớp bồi dưỡng tập trung: Từ năm 2012 đến năm 2015, để thực hiện chính sách hỗ trợ pháp lý nhằm nâng cao nhận thức, hiểu biết pháp luật cho người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số tại các huyện nghèo theo Quyết định số 52/2010/QĐ-TTg ngày 18/8/2010 của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tư pháp đã trực tiếp tổ chức được 57 lớp bồi dưỡng kiến thức pháp luật cho trung bình từ 150 - 200 hòa giải viên/01 lớp, thời gian 02 ngày/lớp đã góp phần quan trọng trong việc nâng cao nhận thức, hiểu biết pháp luật trong những lĩnh vực cụ thể cho hòa giải viên...

Tại địa phương, hàng năm, Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố đều tổ chức và hướng dẫn Phòng Tư pháp cấp huyện tổ chức bồi dưỡng, tập huấn kiến thức pháp luật, nghiệp vụ cho các hòa giải viên. Theo thống kê thì năm 2014 có 380.120 lượt hòa giải viên, năm 2015 có 403.280 lượt hòa giải viên, năm 2016 có 436.620 lượt hòa giải viên, năm 2017 có 415.276 lượt hòa giải viên được tham gia các lớp bồi dưỡng tập huấn chuyên môn nghiệp vụ, trong đó có bồi dưỡng nâng cao kiến thức pháp luật.

Mặt khác, để nâng cao năng lực hoạt động của đội ngũ hòa giải viên, các địa phương còn có nhiều cách làm sáng tạo, lồng ghép thực hiện trong các chương trình, đề án như: Sở Tư pháp tỉnh Quảng Trị đã phối hợp với dự án M-Score, chương trình phòng, chống tội phạm ma túy lồng ghép bồi dưỡng kiến thức, nghiệp vụ cho hòa giải viên ở vùng đồng bào dân tộc thiểu số, miền núi, vùng sâu, vùng xa, biên giới, ven biển, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn.

Một trong những hoạt động có hiệu ứng, sức lan tỏa rất lớn trong công tác hòa giải ở cơ sở nói chung, trong tuyên truyền, phổ biến pháp luật nói riêng đó là tổ chức Hội thi hòa giải viên giỏi. Đặc biệt, các phần thi được thể hiện dưới hình thức sân khấu hóa còn trực tiếp tuyên truyền, phổ biến các quy định pháp luật gắn liền với đời sống hàng ngày của người dân một cách dễ hiểu, dễ nhớ, phản ánh đời sống thực tiễn, pháp luật của người dân ở cơ sở, có ý nghĩa giáo dục cao, phục vụ rất tốt công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật, từng bước đổi mới mô hình tuyên truyền, phổ biến pháp luật đến nhân dân.

Hội thi không chỉ thu hút sự tham gia của các hòa giải viên mà còn thu hút cả người thân của hòa giải viên trong việc giúp đỡ hòa giải viên chuẩn bị, nghiên cứu, tìm hiểu các kiến thức pháp luật có liên quan.

Thứ ba, theo thống kê của 63 tỉnh, thành trên cả nước, từ năm 2014 đến năm 2017, hòa giải viên đã hòa giải thành 472.197/579.589 vụ việc hòa giải. Như vậy, nếu tính mỗi vụ việc có 02 bên tham gia thì như vậy đã có ít nhất 1.159.178 lượt người được hòa giải viên tuyên truyền, phổ biến kiến thức pháp luật cụ thể liên quan đến mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm pháp luật trong quá trình tiến hành hòa giải ở cơ sở.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, sau 03 năm triển khai thi hành Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành thì vẫn còn những tồn tại, hạn chế trong công tác hòa giải ở cơ sở: Trình độ hiểu biết pháp luật của đội ngũ hòa giải viên còn rất hạn chế, nhất là vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi do trình độ dân trí thấp, phong tục tập quán lạc hậu; nhiều hòa giải viên ở miền núi, vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số chủ yếu hòa giải theo kinh nghiệm sống, theo luật tục và gần như không biết vận dụng pháp luật để giải quyết các tình huống cụ thể; hoạt động hòa giải ở cơ sở chủ yếu vẫn dựa trên uy tín, kinh nghiệm sống và kiến thức hiểu biết xã hội của hòa giải viên mà chưa dựa trên quy định của pháp luật; một số trường hợp, do hòa giải viên không nắm vững các quy định của pháp luật nên vẫn tiến hành hòa giải những vụ việc không thuộc phạm vi hòa giải như hành vi vi phạm pháp luật mà theo quy định phải bị xử lý về mặt hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự, làm ảnh hưởng đến tính nghiêm minh của pháp luật.

Tất cả những tồn tại, hạn chế nêu trên đã trực tiếp ảnh hưởng đến kết quả công tác hòa giải ở cơ sở tại các địa phương này và ở khía cạnh nhất định đã gián tiếp ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật thông qua hòa giải ở cơ sở. Nguyên nhân dẫn đến những tồn tại, hạn chế dẫn đến hiệu quả của hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua hòa giải ở cơ sở có nhiều như: Ở một số tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa, do địa bàn rộng, đi lại khó khăn, dân cư phân bố rải rác, khí hậu khắc nghiệt, trong khi số lượng tổ hòa giải không nhiều, lực lượng hòa giải viên lại mỏng dẫn đến hoạt động của các tổ hòa giải gặp nhiều khó khăn. Nhiều nơi điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, trình độ dân trí, hiểu biết pháp luật còn hạn chế, còn tồn tại các hủ tục lạc hậu, nên việc thuyết phục người dân giải quyết tranh chấp phù hợp với quy định của pháp luật gặp không ít khó khăn hoặc do những bất đồng về ngôn ngữ...

2. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả của phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua hòa giải ở cơ sở

Một là, định kỳ hàng năm, tổ chức rà soát, củng cố, kiện toàn đội ngũ hòa giải viên bảo đảm đáp ứng đủ các điều kiện, tiêu chuẩn theo quy định.

Hai là, tăng cường bồi dưỡng kiến thức pháp luật, kỹ năng hòa giải, trong đó, có kỹ năng tuyên truyền, phổ biến pháp luật cho đội ngũ hòa giải viên. Trong tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật thông qua hòa giải ở cơ sở, hòa giải viên luôn giữ vai trò trung tâm, trực tiếp thực hiện phổ biến, tuyên truyền pháp luật nên việc nâng cao kiến thức, hiểu biết pháp luật cho đối tượng này cần được ưu tiên hàng đầu. Hiệu quả của việc nâng cao kiến thức, hiểu biết pháp luật cho hòa giải viên không chỉ trong quá trình hòa giải viên tham gia hoạt động hòa giải mà còn cả khi họ không tham gia hoạt động hòa giải. Bởi lẽ, với những kiến thức pháp luật nhất định được trang bị, họ có thể tự bản thân mình hoặc giúp người thân trong gia đình tự điều chỉnh hành vi của mình cho phù hợp với quy định của pháp luật. Việc bồi dưỡng có thể thực hiện bằng nhiều hình thức khác nhau như: (i) Tập huấn tập trung và tiếp tục tăng cường sự hỗ trợ trực tiếp từ trung ương như quy định tại Quyết định số 52/2010/QĐ-TTg trước đây; (ii) Tăng cường cung cấp các tài liệu pháp luật để xây dựng tủ sách pháp luật tại cơ sở. Hiện tại, theo thống kê của 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, cả nước có 651.215 hòa giải viên thì có 486.069 hòa giải viên là người dân tộc Kinh, 168.102  hòa giải viên là người dân tộc khác và thực tiễn công tác hòa giải ở cơ sở tại các vùng có nhiều đồng bào dân tộc sinh sống, vùng sâu, vùng xa thì vẫn còn những rào cản nhất định về ngôn ngữ. Do đó, đối với các tài liệu tuyên truyền, phổ biến pháp luật nên căn cứ vào tình hình thực tiễn tại từng địa phương, từng khu vực để biên dịch ra nhiều thứ tiếng dân tộc, tạo điều kiện thuận lợi cho hòa giải viên là người dân tộc trong việc tiếp cận nội dung các quy định pháp luật liên quan trực tiếp hòa giải ở cơ sở...

Ba là, tiến hành rà soát các hương ước, quy ước, phong tục tập quán tiến bộ để hòa giải viên vận dụng trong quá trình hòa giải mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm pháp luật.

Bốn là, tăng cường đầu tư cơ sở vật chất cho hoạt động hòa giải ở cơ sở, trước mắt, đảm bảo thực hiện chi đúng, đủ kinh phí hỗ trợ thù lao vụ việc hòa giải. Do đặc thù là những địa bàn kinh tế khó khăn, đặc biệt khó khăn, vùng sâu, vùng xa, ngân sách xã[3] còn rất nhiều khó khăn, eo hẹp, chủ yếu tập trung cho các chương trình trọng điểm, mục tiêu quốc gia... nên nhiều nơi không bố trí được kinh phí chi thù lao vụ việc hòa giải theo Thông tư liên tịch số 100/2014/TTLT-BTC-BTP ngày 30/7/2014 của Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước thực hiện công tác hòa giải ở cơ sở hoặc theo nghị quyết, văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Trong khi đó, trên thực tiễn, tại những vùng sâu, vùng xa, do đi lại khó khăn, mật độ dân cư sinh sống thưa thớt, có những nơi khoảng cách giữa hộ dân này với hộ dân kia là cả quả đồi, hòa giải viên gặp rất nhiều khó khăn khi gặp gỡ các bên để tiến hành hòa giải. Đó là chưa tính đến có những vụ việc phức tạp, hòa giải viên phải nhiều lần gặp gỡ, trao đổi với các bên. Từ đó, có thể thấy rằng, công sức hòa giải viên bỏ ra để có kết quả hòa giải thành tại những địa phương này không phải là nhỏ. Đối với những vụ việc như vậy, dù được chi tối đa 200.000 đồng/vụ việc như quy định hiện tại thì cũng không tương xứng được với tinh thần trách nhiệm, công sức và sự nhiệt tình mà các hòa giải viên đã bỏ ra. Vậy nên, để phát huy tác dụng động viên, khuyến khích hòa giải viên tham gia công tác hòa giải ở cơ sở đạt hiệu quả và chất lượng, cần nghiêm túc thực hiện đúng, đủ quy định pháp luật về kinh phí hỗ trợ thù lao vụ việc, hỗ trợ hoạt động của tổ hòa giải...

Năm là, tăng cường sự quan tâm, lãnh đạo, chỉ đạo của cấp ủy và chính quyền các cấp. Các cấp ủy, chính quyền cần nhận thức đúng đắn, sâu sắc và toàn diện về vị trí, vai trò và tầm quan trọng của công tác hòa giải ở cơ sở, từ đó, xác định được phương hướng, nhiệm vụ, chương trình, kế hoạch hành động cụ thể để thực hiện tốt công tác hòa giải ở cơ sở. Thực tế đã cho thấy, nhận thức đúng đắn, quan tâm chỉ đạo, đầu tư đúng mức cho công tác hòa giải ở cơ sở, thì ở đó, công tác này đều đạt hiệu quả cao và đồng thời với đó là hiệu quả tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật được nâng lên.

Sáu là, tăng cường tuyên truyền, phổ biến quy định pháp luật hòa giải ở cơ sở tới người dân để họ biết và chủ động sử dụng phương pháp hòa giải ở cơ sở khi xảy ra các mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm pháp luật thuộc phạm vi được hòa giải ở cơ sở - thực hiện quyền được lựa chọn phương thức giải quyết mâu thuẫn, tranh chấp phù hợp với điều kiện thực tiễn của bản thân.

Tài liệu tham khảo:

[1]. Ví dụ: Để đảm bảo giá trị pháp lý của kết quả hòa giải, từ đó, hạn chế các tranh chấp yêu cầu Tòa án giải quyết; bảo vệ tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của người dân; đồng thời, luật hóa định hướng Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020:“Khuyến khích việc giải quyết một số tranh chấp thông qua thương lượng, hòa giải, trọng tài; Tòa án hỗ trợ bằng quyết định công nhận việc giải quyết đó”, lần đầu tiên, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 đã dành hẳn 01 chương (Chương XXXIII) quy định về thủ tục công nhận kết quả hòa giải thành ngoài Tòa án, trong đó có hòa giải ở cơ sở. Theo đó, yêu cầu Tòa án công nhận kết quả hòa giải thành ở cơ sở là một trong các quyền mới quan trọng của các bên tham gia hòa giải và được hòa giải viên tuyên truyền, phổ biến trong quá trình hòa giải. Theo đó, xét ở góc độ cụ thể, thông qua quá trình hòa giải vụ việc cụ thể, quy định này của Bộ luật Tố tụng dân sự đã được tuyên truyền, phổ biến để các bên tham gia hòa giải biết và thực hiện quyền của mình.

[2]. Từ năm 2014 đến hết năm 2016, cả nước đã tổ chức trên 147.259 hội nghị tuyên truyền, phổ biến Luật với trên 4.889.521 lượt người tham gia, biên soạn 49.499 tin, bài, 51.419 chương trình trên đài truyền thanh cơ sở... bằng nhiều hình thức đa dạng, phong phú phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương cũng như phù hợp với đối tượng được phổ biến (Tại Lào Cai, nội dung tuyên truyền, phổ biến Luật được phiên dịch ra 03 thứ tiếng Mông, Dao, Giáy. Tại Cần Thơ, việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật hòa giải ở cơ sở và thực hiện công tác hòa giải trong đồng bào giáo dân, họ đạo, được gắn với mô hình 03 không: “Không tội phạm, không ma túy, không mại dâm”. Tại Quảng Ninh, ngay sau khi Luật được ban hành, đã tổ chức cuộc thi “Tìm hiểu Luật Hòa giải ở cơ sở” để chuyển tải các quy định của Luật tới người dân...

[3]. Theo Quyết định số 900/QĐ-TTg ngày 20/6/2017 của Chính phủ phê duyệt danh sách xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an toàn khu vào diện đầu tư của Chương trình 135 giai đoạn 2017 - 2020,  hiện cả nước có 2.139 xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an toàn khu của 46 tỉnh thuộc vào diện đầu tư của Chương trình 135 giai đoạn 2017 - 2020.