Nâng cao hiệu quả xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường tại khu công nghiệp ở Việt Nam

1. Khái quát về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường tại khu công nghiệp

1.1. Khái niệm  

Khái niệm XPVPHC được quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật xử lý VPHC năm 2012. Theo đó,“XPVPHC là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi VPHC theo quy định của pháp luật về XPVPHC”. XPVPHC là một trong những hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ “quyền lực - phục tùng” giữa một bên nhân danh Nhà nước có quyền ra mệnh lệnh bắt buộc đối với bên kia là cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có nghĩa vụ phục tùng các mệnh lệnh đó [12, tr21]. Cụ thể, trong quan hệ xử phạt hành chính luôn có một bên chủ thể nhân danh quyền lực nhà nước ra những mệnh lệnh đơn phương (quyết định xử phạt), một bên chủ thể là cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật có nghĩa vụ phục tùng các quyết định xử phạt ấy. Trên cơ sở quy định của Luật Xử lý VPHC năm 2012, Chính phủ ban hành Nghị định số 179/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 về XPVPHC trong LVBVMT. Theo đó: “XPVPHC trong LVBVMT là việc người có thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi VPHC trong LVBVMT theo quy định của pháp luật về XPVPHC trong LVBVMT”.

1.2. Đặc điểm

XPVPHC trong LVBVMT tại KCN mang những đặc điểm chung của XPVPHC và XPVPHC trong LVBVMT như: Chủ thể xử phạt là cơ quan nhà nước có thẩm quyền; đối tượng bị xử phạt là cá nhân, tổ chức có hành vi VPHC trong LVBVMT, quyết định xử phạt mang tính cá biệt; hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, các biện pháp xử lý hành chính khác, thủ tục xử phạt… phải căn cứ theo quy định của pháp luật. Bên cạnh những đặc điểm chung đó, XPVPHC trong LVBVMT tại KCN còn mang những đặc trưng riêng. Cụ thể:

Thứ nhất, đối tượng bị xử phạt chủ yếu là các tổ chức (doanh nghiệp). KCN là nơi tập trung của các doanh nghiệp sản xuất công nghiệp. Vì vậy, nếu như ở các khu vực khác như làng nghề, bệnh viện, trường học, khu đô thị… hành vi VPHC trong LVBVMT có thể do cả tổ chức và cá nhân thực hiện thì tại KCN, hành vi VPHC trong LVBVMT chủ yếu do các doanh nghiệp thực hiện.

Thứ hai, chủ thể có thẩm quyền tham gia vào quá trình xử phạt có Ban Quản lý KCN. Hiện nay, chủ thể này được cơ quan quản lý nhà nước về môi trường ủy quyền và phối hợp để phát hiện và xử lý kịp thời những hành vi gây ô nhiễm môi trường [1].

Thứ ba, mức xử phạt áp dụng đối với chủ thể VPHC trong LVBVMT tại KCN thường cao. Chủ thể vi phạm chủ yếu là các doanh nghiệp (tổ chức) vì thế mức phạt tiền gấp đôi so với cá nhân có cùng hành vi vi phạm [4, khoản 1 - Điều 5]. Mặt khác, trong LVBVMT mức xử phạt thường dựa vào hậu quả mà hành vi gây ra cho môi trường. Hành vi gây ô nhiễm môi trường của các doanh nghiệp trong KCN thường gây ra hậu quả nghiêm trọng.

1.3. Yêu cầu nâng cao hiệu quả hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường tại khu công nghiệp

Nâng cao hiệu quả công tác XPVPHC trong LVBVMT tại KCN, cần thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp. Các giải pháp đó phải đáp ứng các yêu cầu cơ bản như sau:

Thứ nhất, hệ thống pháp luật về XPVPHC trong LVBVMT phải hoàn thiện, phù hợp với thực tiễn. Hiện nay, không có quy định riêng về XPVPHC trong LVBVMT tại KCN. Khi xử phạt các chủ thể có hành vi VPHC trong LVBVMT tại KCN, cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ vào các quy định về XPVPHC, XPVPHC trong LVBVMT. Để nâng cao hiệu quả XPVPHC trong LVBVMT tại KCN trước hết cần hoàn thiện hệ thống pháp luật về XPVPHC trong LVBVMT. Giải quyết được yêu cầu này mới phát huy tác dụng của tất cả các giải pháp.

 Thứ hai, trình độ chuyên môn, đạo đức nghề nghiệp của cán bộ XPVPHC trong LVBVMT tại KCN phải đáp ứng được yêu cầu xử phạt. Trình độ chuyên môn, đạo đức của cán bộ có thẩm quyền có vai trò quan trọng đối với hiệu quả công tác XPVPHC trong LVBVMT tại KCN. Vì thế, hàng năm, ngân sách nhà nước cần trích ra một khoản nhất định để tập huấn về chuyên môn và bồi dưỡng phẩm chất đạo đức cho đội ngũ cán bộ này. Hoạt động này cần phải được tiến hành thường xuyên.

Thứ ba, nâng cao trình độ nhận thức của người dân, doanh nghiệp trong KCN về vai trò của pháp luật XPVPHC trong LVBVMT tại KCN và nghĩa vụ chấp hành các quyết định xử phạt. Người dân với tư cách là chủ thể bị gây tổn hại về quyền trong lĩnh vực môi trường. Mặc dù KCN tương đối cách biệt với các khu dân cư nhưng môi trường có tính lan truyền nên có thể hành vi gây ô nhiễm môi trường trong KCN nhưng vẫn ảnh hưởng tới đời sống dân sinh khu vực xung quanh. Doanh nghiệp với tư cách là chủ thể VPHC trong LVBVMT tại KCN, bị xử phạt và phải tuân thủ các quyết định xử phạt. Nếu họ nhận thức đúng đắn về vai trò của pháp luật XPVPHC trong LVBVMT, biết được nghĩa vụ của mình là một trong những điều kiện nâng cao tinh thần tự giác thực hiện các quyết định xử phạt. Để nâng cao hiệu quả công tác xử lý VPHC trong LVBVMT phải nâng cao nhận thức của người dân, doanh nghiệp trong KCN về vai trò của pháp luật XPVPHC trong LVBVMT. Hoạt động này phải đa dạng, phù hợp với từng đối tượng.

Thứ tư, phải có cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát việc XPVPHC trong LVBVMT tại KCN hợp lý, hiệu quả. Thanh tra, kiểm tra là hoạt động quan trọng nhằm phát hiện, ngăn chặn và xử lý những hành vi VPHC trong LVBVMT tại KCN. Đối với chủ thể vi phạm với lỗi vô ý thì công tác thanh tra, kiểm tra có tác dụng giúp chủ thể này nâng cao trình độ hiểu biết pháp luật XPVPHC trong LVBVMT tại KCN và làm thay đổi hành vi xử sự của chủ thể. Đối với chủ thể cố ý vi phạm thì công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm sẽ có tác dụng răn đe, giáo dục.

2. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường tại khu công nghiệp

Trong thời gian quan, bên cạnh những thành tựu, hoạt động XPVPHC trong LVBVMT tại KCN còn tồn tại nhiều khuyết điểm. Để nâng cao hiệu quả công tác XPVPHC trong LVBVMT tại KCN, tác giả đề xuất một số giải pháp cụ thể như sau:

2.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Hoàn thiện hệ thống pháp luật về XPVPHC trong LVBVMT cần tập trung vào những vấn đề sau:

- Pháp luật về XPVPHC cần xác định thứ tự ưu tiên các nguyên tắc xác định thẩm quyền xử lý. Theo đó, người thụ lý vụ việc đầu tiên có quyền áp dụng các biện pháp xử phạt là nguyên tắc ưu tiên trước để đảm bảo mọi hành vi VPHC đều được phát hiện kịp thời và xử phạt nghiêm minh. Tránh tình trạng, trong khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền đùn đẩy trách nhiệm và chủ thể vi phạm vẫn ngang nhiên thực hiện hành vi gây tổn hại cho môi trường.

- Pháp luật cần bổ sung quy định về trả lại Giấy phép môi trường, cho hoạt động trở lại trong trường hợp chủ thể hoàn thành nghĩa vụ khắc phục hậu quả vi phạm sớm. Pháp luật nên quy định theo hướng: Cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải ghi ấn định thời gian cụ thể tước quyền sử dụng Giấy phép môi trường, thời gian đình chỉ hoạt động trong quyết định xử phạt. Tuy nhiên, nếu thời gian bị tước quyền sử dụng Giấy phép môi trường hoặc đình chỉ hoạt động đã đủ mức tối thiểu theo quy định của pháp luật hiện hành, cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét để trả lại Giấy phép môi trường và cho hoạt động trở lại sớm hơn thời hạn đã ấn định (tại thời điểm hoàn thành nghĩa vụ khắc phục hậu quả vi phạm).

- Luật BVMT năm 2005 có quy định về Cam kết BVMT nhưng Luật BVMT năm 2014 không còn quy định về nội dung này, thay vào đó có nội dung quy định về Kế hoạch BVMT. Tuy nhiên, Điều 8 Nghị định số 179/2013/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 14/11/2013 quy định về XPVPHC trong LVBVMT chỉ đề cập tới các hành vi vi phạm quy định về thực hiện cam kết BVMT. Như vậy, trong trường hợp, có hành vi vi phạm quy định về Kế hoạch BVMT thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền không có căn cứ pháp lý để xử phạt. Vì vậy, cần có hướng dẫn cụ thể đối với Điều 8 của Nghị định số 179/2013/NĐ-CP theo hướng: Các hành vi vi phạm quy định về thực hiện cam kết BVMT theo Luật BVMT năm 2005 và kế hoạch BVMT theo Luật BVMT năm 2014 được điều chỉnh tại Điều 8 Nghị định số 179/2013/NĐ-CP.

- Tại khoản 8, khoản 9 Điều 17 Nghị định số 179/2013/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 14/11/2013 có quy định:

“8. Phạt tiền từ 120.000.000 đồng đến 140.000.000 đồng đối với hành vi gây tiếng ồn vượt quy chuẩn kỹ thuật về tiếng ồn từ 35 dBA đến dưới 40 dBA.

9. Phạt tiền từ 140.000.000 đồng đến 160.000.000 đồng đối với hành vi gây tiếng ồn vượt quy chuẩn kỹ thuật về tiếng ồn trên 40 dBA”.

Vậy, trường hợp gây tiếng ồn vượt quy chuẩn kỹ thuật về tiếng ồn 40 dBA thì xử phạt như thế nào? Trường hợp này thuộc về lỗi kỹ thuật lập pháp, sự thiếu thận trọng dẫn đến hậu quả chủ thể có thẩm quyền không có căn cứ để xử phạt những chủ thể gây tiếng ồn vượt quy chuẩn kỹ thuật về tiếng ồn 40 dBA.Vì vậy, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần sửa đổi khoản 9 Điều 17 như sau: “Phạt tiền từ 140.000.000 đồng đến 160.000.000 đồng đối với hành vi gây tiếng ồn vượt quy chuẩn kỹ thuật về tiếng ồn từ 40 dBA trở lên” tạo cơ sở để chủ thể có thẩm quyền xử phạt những hành vi gây tiếng ồn vượt quy chuẩn kỹ thuật về tiếng ồn 40 dBA, tránh tình trạng bỏ lọt vi phạm.

2.2. Tuyên truyền, giáo dục để nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường của người dân, doanh nghiệp tại khu công nghiệp

Việc tuyên truyền, giáo dục hướng tới hai đối tượng là người dân và doanh nghiệp tại KCN. Đối với người dân, nội dung chính cần tuyên truyền là quyền và nghĩa vụ của họ trong BVMT nói chung, BVMT tại KCN nói riêng; trong trường hợp có VPHC trong lĩnh vực BVMT, người dân cần thực hiện các hành vi hợp pháp gì để BVMT, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Đối với doanh nghiệp trong KCN, việc tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức sẽ có tác dụng theo hai hướng chủ yếu sau: Một là, khi biết được các chế tài nghiêm khắc áp dụng đối với hành vi VPHC trong LVBVMT, họ thường có thái độ cẩn trọng hơn khi khai thác, sử dụng các yếu tố của môi trường; Hai là, khi đã có hành vi VPHC trong LVBVMT, họ sẽ tuân thủ nghiêm chỉnh các quyết định xử phạt của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, khắc phục những hậu quả đã gây ra cho môi trường. Nội dung tuyền truyền đối với doanh nghiệp trong KCN nên chú trọng tới các hành vi bị coi là VPHC trong LVBVMT, hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, thẩm quyền xử phạt…

Hình thức tuyên truyền, giáo dục đa dạng như: Phổ biến trên Đài Truyền hình, Truyền thanh của trung ương và địa phương, KCN, thành lập các website, tổ chức các cuộc thi tìm hiểu pháp luật XPVPHC trong LVBVMT, treo băng-rôn, áp phích …

2.3. Tập huấn chuyên sâu để nâng cao trình độ chuyên môn, bồi dưỡng đạo đức cho chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Cơ quan nhà nước có chủ thể được trao thẩm quyền XPVPHC trong LVBVMT là đơn vị chủ trì việc thực hiện hoạt động tập huấn chuyên sâu về chuyên môn và bồi dưỡng đạo đức cho cán bộ. Thông thường, trên thực tế, chủ thể có vai trò quan trọng nhất trong việc XPVPHC trong LVBVMT là Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, cơ quan công an, thanh tra chuyên ngành BVMT. Nội dung cơ bản nhất cần phải tập huấn là các quy định về những hành vi bị coi là VPHC trong LVBVMT; các biện pháp xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, biện pháp xử phạt hành chính khác áp dụng đối với từng hành vi vi phạm, từng chủ thể; giới hạn thẩm quyền của mỗi chủ thể; trình tự, thủ tục trong kiểm tra, lập biên bản, chuẩn bị các hồ sơ liên quan đến việc ra quyết định xử phạt…

Bên cạnh việc tập huấn chuyên sâu về trình độ chuyên môn, còn phải bồi dưỡng về đạo đức nghề nghiệp cho cán bộ có thẩm quyền XPVPHC trong LVBVMT. Có thể gắn thi đua, khen thưởng đối với cán bộ công chức, viên chức vào vấn đề này. Việc gắn thi đua khen thưởng cần được thể chế hóa thành nội quy, quy chế của mỗi cơ quan.

2.4. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, công khai thông tin thực hiện các quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường tại khu công nghiệp

Cơ quan có thẩm quyền thanh tra cần tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện luật XPVPHC trong LVBVMT tại KCN. Thanh tra, kiểm tra việc XPVPHC trong LVBVMT nhằm đảm bảo cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xử phạt kịp thời, đúng người, đúng hành vi vi phạm và đảm bảo chủ thể bị xử phạt tuân thủ nghiêm chỉnh các quyết định xử phạt. Bên cạnh đó cơ quan có trách nhiệm cần phải xử phạt nghiêm chỉnh những chủ thể vi phạm việc XPVPHC trong LVBVMT.

Một giải pháp nữa có thể kể tới đó là tăng cường vai trò của công cụ thông tin. Nội dung của việc công khai thông tin là biểu dương những chủ thể thực hiện tốt, phê bình những chủ thể có hành vi sai phạm. Hình thức của việc công khai thông tin khá đa dạng như báo, đài, trang điện tử, bảng tin… Đối với KCN, chịu trách nhiệm công khai thông tin việc XPVPHC trong LVBVMT có thể giao cho Ban Quản lý KCN.

2.5. Phát huy vai trò của Ban Quản lý khu công nghiệp trong kiểm tra, phát hiện và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tường tại khu công nghiệp

Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền XPVPHC trong LVBVMT (Uỷ ban nhân dân các cấp, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường…) cần có kế hoạch phối hợp, ủy quyền cho Ban Quản lý KCN để thực hiện nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra và xử phạt doanh nghiệp vi phạm. Ban Quản lý KCN đóng vai trò:

- Kiểm tra, theo dõi việc thực hiện nghĩa vụ BVMT của doanh nghiệp, chủ đầu tư xây dựng và kinh doanh cơ sở hạ tầng KCN.

- Tiếp nhận, giải quyết bước đầu đơn thư khiếu kiện (xác nhận nội dung đơn thư khiếu kiện có đúng hay không) về BVMT trong KCN.

- Phối hợp với cơ quan có quyền XPVPHC LVBVMT trong việc thanh tra, kiểm tra việc tuân thủ pháp luật BVMT của doanh nghiệp trong KCN.

- Đôn đốc, kiểm tra các doanh nghiệp trong KCN có hành VPHC LVBVMT thực hiện nghiêm chỉnh các quyết định xử phạt của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Nội vụ (2015), Thông tư số 06/2015/TTLT-BKHĐT-BNV ngày 03/09/2015 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ban quản lý KCN, khu chế xuất, khu kinh tế, Hà Nội;

2. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2009), Báo cáo môi trường Quốc gia–Môi trường khu công nghiệp Việt Nam, Hà Nội.

3. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2015), Thông tư 35/2015/TT-BTNMT ngày 30/06/2015 về bảo vệ môi trường khu kinh tế, KCN, khu chế xuất, khu công nghệ cao, Hà Nội.

4. Chính phủ (2013), Nghị định số 179/2013/NĐ-CP ngày 14/11 về xử lí vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, Hà Nội.

5. Chính phủ (2013), Nghị quyết số 35/NQ-CP ngày 18/03/2013 về một số vấn đề cấp bách trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, Hà Nội.

6. Chính phủ (2015), Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật bảo vệ môi trường năm 2014, Hà Nội.

7. Đảng Cộng sản Việt Nam (2004), Nghị quyết số 41/NQ-TW ngày 15/11 về bảo vệ môi trường trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Hà Nội.

8. Quốc hội (2012), Luật xử lý vi phạm hành chính số 15/2012/QH13, Hà Nội

9. Quốc hội (2013), Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Hà Nội.

10. Quốc hội (2014), Luật Bảo vệ môi trường số 52/2014/QH13, Hà Nội.

11. Quốc hội (2014), Luật Đầu tư số 67/2014/QH13, Hà Nội.

12. Trường Đại học Luật Hà Nội (2014), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Công an Nhân dân.