Những hạn chế, bất cập trong các quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009

Tuy nhiên, hiện nay, tình hình đất nước đã có nhiều chuyển biến lớn về chính trị, kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế cũng như sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật, cải cách tư pháp, cải cách hành chính. Thực tế đó dẫn đến nhiều quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước hiện hành đã trở nên bất cập, không đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung phân tích những hạn chế, bất cập lớn trong các quy định của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 và nguyên nhân của những hạn chế, bấp cập.

1. Phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

Sau 06 năm triển khai thi hành Luật cho thấy, chỉ  có 258  vụ việc yêu cầu bồi thường được thụ lý. Như vậy, số lượng vụ việc được thụ lý không nhiều, chưa phản ánh đúng thực chất tình hình thực thi pháp luật và chế độ công vụ của đội ngũ công chức, nhất là trong hoạt động quản lý hành chính. Nguyên nhân của thực trạng này là do:

- Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được ban hành trong bối cảnh thể chế hóa các chủ trương, quan điểm đề ra tại Nghị quyết của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X Đảng Cộng sản Việt Nam, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 1992 cũng như phù hợp, đồng bộ với các đạo luật cơ bản vào thời điểm đó[1]. Đến nay, nhiều luật, bộ luật mới đã được ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung có nhiều quy định mới liên quan đến trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, bảo vệ các quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân như: Bộ luật Dân sự năm 2015, Bộ luật Hình sự năm 2015, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Luật Tạm giữ, tạm giam năm 2015...

- Tháng 11/2013, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến pháp mới, với nhiều quy định mới về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, trong đó có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự trong trường hợp bị bắt, tạm giữ, tạm giam, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trái pháp luật.

Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”; khoản 5 Điều 31 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Người bị bắt, tạm giữ, tạm giam, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự…”. Để cụ thể các quy định nêu trên, trong thời gian qua, Quốc hội đã ban hành nhiều bộ luật, luật mới quan trọng như Bộ luật Dân sự năm 2015, Bộ luật Hình sự năm 2015, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, Luật Tố tụng hành chính năm 2015..., trong đó, đã cụ thể hóa các quy định mới về quyền con người, quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân để thực thi Hiến pháp mới (Khoản 5 Điều 13 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 quy định: “Người tiến hành tố tụng trong khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức, cá nhân thì cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật đó phải bồi thường cho người bị thiệt hại theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.”; khoản 1 Điều 31 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 quy định: “Người bị giữ trong trường hợp khẩn cấp, người bị bắt… có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự. Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại và phục hồi danh dự, quyền lợi cho người bị giữ trong trường hợp khẩn cấp, người bị bắt... trái pháp luật do cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành tố tụng gây ra”…).

Các quy định mới của Hiến pháp năm 2013 và các quy định của các bộ luật, luật mới nêu trên đã làm cho nhiều quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 không đầy đủ, lạc hậu hoặc thiếu đồng bộ với các luật mới, đặt ra yêu cầu phải sửa đổi để phù hợp với Hiến pháp và đồng bộ, thống nhất với các bộ luật, luật, bảo đảm cho các quyền của người dân được thực hiện trên thực tế. Chính vì vậy, phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước hiện hành đã trở nên không còn phù hợp và không đảm bảo tính đồng bộ, tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành.

2. Thiệt hại được bồi thường

Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chưa được quy định đầy đủ các thiệt hại được bồi thường như: Thiệt hại là chi phí người bị thiệt hại phải bỏ ra để có được văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường; thiệt hại do bị phạt hợp đồng, không thực hiện được các giao dịch dân sự, kinh tế; thiệt hại là tiền lãi của khoản tiền mà người bị thiệt hại được nhận theo quy định của pháp luật; thiệt hại là tổn thất về tinh thần do công chức bị xử lý kỷ luật bằng hình thức buộc thôi việc trái pháp luật. Một số thiệt hại chưa được lượng hóa dẫn đến việc giải quyết bồi thường giữa cơ quan có trách nhiệm bồi thường và người bị thiệt hại còn gặp nhiều khó khăn, lúng túng, đặc biệt trong thương lượng rất khó thống nhất được các thiệt hại và giá trị thiệt hại được bồi thường. Nguyên nhân của hạn chế trên là:

- Theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, người bị thiệt hại chỉ có quyền yêu cầu bồi thường khi có “văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật” (trong quản lý hành chính và thi hành án) hoặc có “bản án, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định người bị thiệt hại thuộc các trường hợp được bồi thường” (trong hoạt động tố tụng hình sự). Thực tế, để có được văn bản này, người bị thiệt hại có thể phải chi nhiều khoản như: Chi phí khiếu nại, chi phí tố cáo, chi phí khởi kiện vụ án hành chính… Ngoài ra, còn rất nhiều chi phí thực tế khác mà người bị thiệt hại phải bỏ ra như chi phí thuê luật sư, chi phí tàu xe, đi lại… Tất cả các khoản chi nêu trên chưa được Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước xác định là thiệt hại được bồi thường. Trong quá trình giải quyết bồi thường, người bị thiệt hại thường yêu cầu bồi thường các thiệt hại này nhưng cơ quan giải quyết bồi thường chưa có cơ sở pháp lý để bồi thường dẫn đến quá trình thương lượng khó thống nhất, việc giải quyết yêu cầu bồi thường kéo dài.

- Một số loại thiệt hại có thể lượng hóa nhưng chưa được lượng hóa, đặc biệt trong hoạt động tố tụng hình sự chưa có quy định về hạn mức tối thiểu và tối đa đối với tổng các thiệt hại được bồi thường. Điều này cũng ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả hoạt động giải quyết bồi thường.

- Một số thiệt hại khó xác minh do các thiệt hại xảy ra đã lâu, tài sản đã bị mất, bị phát mại mà còn có nhiều trường hợp không thể xác minh, định lượng nhưng Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chưa quy định cụ thể mức bồi thường.

3. Cơ quan giải quyết bồi thường

- Các cơ quan giải quyết bồi thường chỉ thực hiện giải quyết bồi thường khi có vụ việc phát sinh nên việc giải quyết bồi thường không phải là công việc chính thuộc về chức năng của cơ quan có trách nhiệm bồi thường, đồng thời, công chức được giao thực hiện công tác bồi thường nhà nước cũng không thường xuyên được trau dồi, bồi dưỡng để thực hiện hoạt động này một cách nhuần nhuyễn, thuần thục. Do đó, hoạt động giải quyết bồi thường thường xuyên gặp lúng túng, vướng mắc.

- Việc xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường gặp nhiều khó khăn, đặc biệt trong hoạt động tố tụng hình sự. Pháp luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước hiện hành quy định trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án, nếu không có sự thống nhất về cơ quan có trách nhiệm bồi thường thì cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường sẽ quyết định một trong số các cơ quan có liên quan là cơ quan có trách nhiệm bồi thường. Đối với các hoạt động khác, pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chưa quy định cụ thể việc xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường trong trường hợp không có sự thống nhất này. Thực tiễn cho thấy, đã có nhiều vụ việc người bị thiệt hại không xác định được cơ quan có trách nhiệm bồi thường, cũng như giữa các cơ quan nhà nước có sự tranh chấp về trách nhiệm giải quyết bồi thường đã làm kéo dài việc giải quyết bồi thường.

- Người bị thiệt hại còn có tâm lý e ngại, không tin tưởng việc giải quyết bồi thường vì chính cơ quan đã gây thiệt hại cho mình lại là cơ quan giải quyết bồi thường, nên người bị thiệt hại cho rằng việc giải quyết là không khách quan, công bằng. Vì vậy, có một số vụ việc người bị thiệt hại không hợp tác với cơ quan giải quyết bồi thường dẫn đến tình trạng nhiều vụ việc bị bế tắc, không có hướng giải quyết dứt điểm.

- Nhiều cơ quan lúng túng, vướng mắc khi giải quyết bồi thường, chỉ đến khi cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường hướng dẫn nghiệp vụ, đôn đốc, thậm chí tổ chức Đoàn công tác đến địa phương trực tiếp hướng dẫn thì vụ việc mới được giải quyết dứt điểm.

- Nguyên nhân của các hạn chế, vướng mắc trên là:

+ Quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước về cơ quan giải quyết bồi thường theo mô hình phân tán, theo đó, cơ quan giải quyết bồi thường là cơ quan quản lý người thi hành công vụ. Việc quy định mô hình này gây khó khăn cho việc xác định cơ quan giải quyết bồi thường, dẫn tới hiện tượng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm giải quyết bồi thường. Đồng thời, việc giải quyết bồi thường do chính cơ quan quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại thực hiện tạo tâm lý không tin tưởng của người dân vào việc giải quyết bồi thường. Ngoài ra, việc có quá nhiều cơ quan giải quyết bồi thường, mà công chức giải quyết bồi thường không được đào tạo, bồi dưỡng đầy đủ về kỹ năng, chuyên môn, nghiệp vụ giải quyết bồi thường đã ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả của hoạt động này. Thực tế thi hành Luật cho thấy, số lượng vụ việc được thụ lý giải quyết không tương ứng với số lượng cơ quan giải quyết bồi thường. Do đó, nếu đầu tư trang thiết bị, cơ sở vật chất và con người cho tất cả các cơ quan này mà tuyệt đại đa số không có vụ việc giải quyết thì sẽ là sự lãng phí [2].

+ Một số vụ việc giải quyết bồi thường có tính liên ngành, cần sự phối hợp giữa nhiều cơ quan để giải quyết nhưng Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chưa quy định cơ chế phối hợp, trách nhiệm cụ thể của các cơ quan trong hoạt động giải quyết bồi thường là nguyên nhân dẫn đến việc các cơ quan nhà nước né tránh, đùn đẩy trách nhiệm.

+ Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chưa quy định cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động giải quyết bồi thường, thực hiện trách nhiệm hoàn trả trong khi rất nhiều cơ quan ở các cấp có trách nhiệm giải quyết bồi thường nên không kịp thời phát hiện sai phạm, vướng mắc trong hoạt động giải quyết bồi thường.

4. Trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường

- Qua hơn 06 năm triển khai thi hành, việc giải quyết bồi thường hầu hết còn kéo dài, chưa bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại. Một số vụ việc còn tồn đọng và chưa giải quyết dứt điểm. Kết quả giải quyết bồi thường, hiệu qủa giải quyết bồi thường chưa cao. Hầu hết các vụ việc giải quyết yêu cầu bồi thường bị kéo dài, vi phạm quy định về thời hạn giải quyết bồi thường (đến nay chỉ có 01 vụ việc giải quyết đúng thời hạn - vụ việc công dân Võ Văn Học và Huỳnh Thị Nga yêu cầu Chi cục THADS huyện Đức Phổ, tỉnh Quảng Ngãi bồi thường do tổ chức kê biên, bán đấu giá tài sản để thi hành án trái pháp luật).

- Về thời hạn giải quyết bồi thường: Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định trình tự, thủ tục và thời hạn giải quyết yêu cầu bồi thường rất cụ thể, rõ ràng (thời hạn giải quyết tối đa không quá 125 ngày). Tuy nhiên, trong thực tiễn triển khai thi hành, hầu hết các cơ quan giải quyết yêu cầu bồi thường không đáp ứng được thời hạn mà pháp luật quy định.

Thực tiễn giải quyết yêu cầu bồi thường cho thấy, có rất nhiều vụ việc khó khăn, phức tạp, thậm chí, có những vụ việc phải xác minh tài sản đã mất mát, hưng hỏng cách thời điểm giải quyết yêu cầu bồi thường khoảng 20 - 30 năm. Do đó, để xác minh được thiệt hại thì phải có sự tham gia của nhiều cơ quan, phương tiện kỹ thuật hỗ trợ, nên cần có một khoảng thời gian dài hơn. Bên cạnh đó, trong một số trường hợp, việc thương lượng giải quyết yêu cầu bồi thường là rất khó khăn, phức tạp vì nhiều lý do khác nhau (do cơ quan giải quyết bồi thường lúng túng trong việc lựa chọn phương án thương lương hoặc chủ yếu do người thiệt hại thiếu hợp tác).

- Nguyên nhân của các hạn chế, vướng mắc trên là:

+ Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định bắt buộc phải giải quyết bồi thường tại cơ quan có trách nhiệm bồi thường trước khi người bị thiệt hại khởi kiện yêu cầu bồi thường tại Tòa án đã hạn chế quyền lựa chọn cách thức giải quyết yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại;

+ Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định về thời hạn giải quyết bồi thường tại cơ quan có trách nhiệm bồi thường là chưa khả thi, chưa phù hợp với thực tiễn giải quyết yêu cầu bồi thường. Đồng thời, Luật cũng chưa có quy định về những trường hợp phải đình chỉ, tạm đình chỉ hoặc hoãn giải quyết bồi thường;

+ Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước chưa quy định rõ về trình tự, thủ tục xác minh thiệt hại để làm căn cứ giải quyết bồi thường.

5. Kinh phí bồi thường và thủ tục chi trả

Việc lập dự toán kinh phí hằng năm còn khó khăn do thiếu căn cứ xây dựng dự toán (vì theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước thì việc lập dự toán của năm phải căn cứ vào thực tế thực hiện hoạt động của năm trước, trong khi tại nhiều cơ quan nhà nước các cấp thì không phải năm nào cũng phát sinh vụ việc), việc xét, cấp kinh phí chi trả tiền bồi thường còn chậm, chưa bảo đảm quyền và lợi ích của người bị thiệt hại.

Theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì việc quản lý kinh phí chi trả tiền bồi thường chỉ do 2 cấp quản lý (ở trung ương do Bộ Tài chính quản lý và ở địa phương do Sở Tài chính quản lý). Việc quy định như vậy thực tế đã gây khó khăn cho công tác lập dự toán kinh phí chi trả tiền bồi thường hiện nay (hiện nay hầu hết các Bộ, ngành địa phương chưa xây dựng được dự toán hàng năm cho nhiệm vụ này). Cũng chính vì mô hình quản lý kinh phí như vậy, việc cấp phát kinh phí hiện nay phải qua nhiều cơ quan xem xét, thẩm định và phê duyệt. Đồng thời, quy định này gây phiền hà cho cơ quan có trách nhiệm bồi thường (với vai trò là cơ quan thay mặt nhà nước để giải quyết yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại) cũng như phát sinh thêm hoạt động nghiệp vụ cụ thể cho cơ quan quan lý nhà nước của Bộ Tài chính.

Nguyên nhân của hạn chế, bất cập là:

+ Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định việc lập dự toán, quản lý và cấp phát kinh phí tách biệt giữa cơ quan có trách nhiệm bồi thường với cơ quan tài chính có thẩm quyền thực hiện việc xem xét, cấp phát kinh phí chi trả tiền bồi thường là chưa phù hợp

+ Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định về trình tự, thủ tục, thời hạn cấp kinh phí, chi trả tiền bồi thường còn rườm rà, tính khả thi chưa cao, chưa quy định cụ thể trách nhiệm thẩm định của cơ quan nhà nước;

+ Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định tập trung kinh phí ở hai cấp trên cơ sở lập dự toán hàng năm của các cơ quan giải quyết bồi thường chưa bảo đảm yêu cầu nhanh chóng chi trả tiền bồi thường cho người bị thiệt hại.

6. Về trách nhiệm hoàn trả và xử lý kỷ luật

Qua hơn 06 năm triển khai thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, số vụ việc xem xét và thực hiện hoàn trả cũng như số tiền hoàn trả mà người thi hành công vụ phải nộp ngân sách là rất thấp so với số vụ việc mà cơ quan có trách nhiệm bồi thường đã giải quyết cũng như số tiền mà Nhà nước phải bỏ ra để bồi thường; công chức có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại chưa được xử lý kỷ luật tương xứng với hành vi vi phạm.

Các quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước về trách nhiệm hoàn trả còn chưa cụ thể (mức hoàn trả chỉ được quy định ở tầm Nghị định), với quy định về các mức hoàn trả thấp, nên tính răn đe không cao, làm cho việc thực hiện chỉ mang tính hình thức không trương xứng với trách nhiệm và kinh phí của Nhà nước đã chi trả triền bồi thường.

Nguyên nhân của hạn chế, bất cập là:

+ Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định cơ quan có thẩm quyền xem xét trách nhiệm hoàn trả chính là cơ quan quản lý trực tiếp người thi hành công vụ, dẫn đến việc thiếu khách quan, nể nang, né tránh việc xem xét trách nhiệm hoàn trả. Đồng thời, chưa quy định cụ thể trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan trong việc xem xét trách nhiệm hoàn trả đối với người thi hành công vụ;

+ Chưa quy định cụ thể các mức hoàn trả dẫn đến việc khó xác định mức hoàn trả phù hợp. Về mức hoàn trả, hiện nay đang được quy định tại  Nghị định số 16/2010/NĐ-CP. Tuy nhiên, Nghị định số 16 mới chỉ quy định việc xác định mức hoàn trả theo hướng xác định mức tối đa tương ứng với mức độ lỗi của người thi hành công vụ (ví dụ: Mức hoàn trả tối đa không quá 03 tháng lương hiện hưởng trong trường hợp người thi hành công vụ có lỗi vô ý, tối đa không quá 36 tháng lương nếu lỗi là cố ý nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự và mức hoàn trả là 100% trong trường hợp lỗi là cố ý mà người thi hành công vụ bị truy cứu trách nhiệm hình sự). Tuy nhiên, việc chưa cụ thể hoá được từng mức hoàn trả cụ thể cũng khiến cho việc xem xét trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ chưa bảo đảm sát thực với trách nhiệm của họ, qua đó, khó bảo đảm tính răn đe trên thực tiễn.

+ Các quy định về trình tự, thủ tục xem xét trách nhiệm hoàn trả còn một số nội dung chưa được quy định cụ thể, khiến cho việc thực hiện trên thực tiễn còn có vướng mắc (ví dụ: Quy định về thành phần Hội đồng xem xét trách nhiệm hoàn trả có quy định một trong những thành phần của Hội đồng là Thủ trưởng đơn vị trực tiếp quản lý người thi hành công vụ đã gây ra thiệt hại - tuy nhiên, trên thực tiễn, tại một số cơ quan nhà nước không có cấp đơn vị quản lý trung gian mà chỉ có hai cấp làm việc là cấp thủ trưởng và cấp chuyên viên).

7. Về quản lý nhà nước và cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường

Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chỉ có 01 điều quy định về trách nhiệm quản lý nhà nước về công tác bồi thường (Điều 11) mà chưa quy định nội dung quản lý cũng như trách nhiệm của các cơ quan trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về công tác bồi thường. Những nội dung này được quy định tại các văn bản dưới luật (nghị định, thông tư) dẫn đến hiệu quả của hoạt động này trong thời gian vừa qua chưa đạt được như mong muốn. Đồng thời, việc quy định có nhiều cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường (Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động tố tụng) nên hoạt động quản lý nhà nước về bồi thường trong tố tụng chỉ mang tính phối hợp. Vì vậy, trách nhiệm và hiệu quả phối hợp thực hiện chưa cao.