Những vướng mắc trong thực hiện pháp luật về hòa giải cơ sở và hướng khắc phục

Bên cạnh đó, hệ thống các quy định pháp luật liên quan đến hòa giải ở cơ sở tiếp tục được hoàn thiện, bảo đảm đầy đủ hơn tính đồng bộ, thống nhất và khả thi. Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục ghi nhận việc Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở (Điều 202). Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014 ghi nhận việc Nhà nước và xã hội khuyến khích việc hòa giải ở cơ sở khi vợ, chồng có yêu cầu ly hôn; việc hòa giải được thực hiện theo quy định của pháp luật về hòa giải ở cơ sở (Điều 52). Bộ luật Dân sự năm 2015 tiếp tục quy định trong quan hệ dân sự, việc hòa giải giữa các bên phù hợp với quy định của pháp luật được khuyến khích (Điều 7). Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 quy định: Tòa án có trách nhiệm tiến hành hòa giải và tạo điều kiện thuận lợi để các đương sự thỏa thuận với nhau về việc giải quyết vụ việc dân sự theo quy định của Bộ luật này (Điều 10). Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 quy định Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phối hợp với chính quyền cấp xã tổ chức vận động nhân dân thực hiện dân chủ ở cơ sở, hương ước, quy ước ở khu dân cư; tham gia hoạt động hòa giải ở cơ sở (Điều 17)…

Tuy nhiên, qua thực tiễn triển khai thực hiện các quy định pháp luật hiện hành về hòa giải ở cơ sở cho thấy, mặc dù pháp luật đã hoàn thiện hơn nhiều so với trước đây, nhưng thực tế áp dụng vẫn còn một số khó khăn, vướng mắc, cần được giải quyết triệt để hơn.

Thứ nhất, về tổ chức hòa giải, trong hàng chục năm qua, một số địa phương đã và đang tồn tại tổ hòa giải ở 02 cấp: Tổ hòa giải ở thôn, làng, bản, ấp, tổ dân phố… và ban hòa giải (hoặc Hội đồng hòa giải) ở cấp xã, trong khi Luật Hòa giải ở cơ sở chỉ điều chỉnh về tổ chức và hoạt động của tổ hòa giải ở cơ sở, dẫn đến khó khăn, lúng túng trong áp dụng pháp luật về hòa giải và sử dụng kết quả hòa giải. Đây là hiện tượng phát sinh tự phát khi có các vụ hòa giải ở cơ sở không thành công nên một số địa phương đã thành lập ban hòa giải (Hội đồng hòa giải ở cấp xã) để hòa giải các vụ việc này.

Thứ hai, theo Luật Đất đai năm 2003 và hiện nay là Luật Đất đai năm 2013, tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không tự hòa giải được hoặc hòa giải ở cơ sở không thành, thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải. Chủ tịch UBND cấp xã có trách nhiệm tổ chức việc hòa giải tranh chấp đất đai tại địa phương mình; trong quá trình tổ chức thực hiện phải phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác. Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã được thực hiện trong thời hạn không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai. Thực tế cho thấy, hòa giải ở cơ sở đối với tranh chấp theo Luật Đất đai diễn ra phổ biến tại nhiều địa phương. Để giải quyết các tranh chấp này, phải áp dụng rất nhiều quy định pháp luật. Việc hòa giải tranh chấp đất đai bắt buộc qua UBND cấp xã sau khi tổ hòa giải tiến hành hòa giải không được một số người đồng tình vì cho rằng không phù hợp vì hiệu quả thấp. Theo điều tra của Nhóm nghiên cứu Đề tài độc lập cấp nhà nước ĐTĐL/2011 về “Thể chế hòa giải ở Việt Nam, những vấn đề lịch sử và đương đại”, khi được hỏi về tranh chấp đất đai đã được hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn, thì 91,9% số người được hỏi cho rằng một bên hoặc các bên đương sự không nhất trí với việc hòa giải là điều đương nhiên, chỉ có 4,8% cho là phù hợp, còn 3.3% không có ý kiến về vấn đề này[1]. Theo chúng tôi, cần xem lại thủ tục hòa giải theo Luật Đất đai năm 2013.

Thứ ba, Luật Hòa giải ở cơ sở vẫn còn để ngỏ một hình thức tổ chức hòa giải khác mà ở một số quốc gia Đông Nam á đang áp dụng có hiệu quả, đó là Trung tâm hòa giải cộng đồng. Đây là một mô hình tổ chức mới mà Ban soạn thảo Luật Hòa giải ở cơ sở đã có đề xuất trong dự thảo ban đầu. Trên cơ sở tham khảo và nghiên cứu pháp luật về hòa giải của một số quốc gia trên thế giới, đặc biệt là các quốc gia trong khu vực ASEAN, thì mô hình Trung tâm hòa giải cộng động phát triển và hoạt động rất có hiệu quả, đặc biệt là Singapore. Mục đích của Trung tâm này là nhằm tạo điều kiện cho công dân, khi có tranh chấp  thì có nhiều sự lựa chọn để giải quyết vụ việc của mình hơn. Việc thành lập các Trung tâm hòa giải cộng đồng, trước hết sẽ khuyến khích các Trung tâm tư vấn thuộc các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, Trung tâm trợ giúp pháp lý, các tổ chức hành nghề tư vấn khác thành lập hoặc cử người tham gia. Vì vậy, cần tiếp tục nghiên cứu để quy định vấn đề này vào trong Luật Hòa giải ở cơ sở sửa đổi. Đây cũng là hoạt động nhằm tạo tiền đề cho việc đưa hoạt động hòa giải cơ sở trở thành một biện pháp giải quyết tranh chấp thay thế cho Tòa án theo tinh thần của Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020.

Thứ tư, việc phân định ranh giới giữa hình thức hòa giải ở cơ sở với các hình thức giải quyết tranh chấp khác liên quan đến hòa giải chưa cụ thể. Hòa giải trong tố tụng dân sự có mục đích giống như hòa giải ở cơ sở là giải quyết các tranh chấp một cách ổn thỏa, không tốn kém chi phí mà kết quả lại bền vững. Đồng thời, hai hình thức giải quyết tranh chấp này cũng có mối liên hệ mang tính hỗ trợ lẫn nhau. Hòa giải ở cơ sở góp phần giảm tải công việc đầu vào của các Tòa án, giảm chi phí xã hội. Pháp luật tố tụng dân sự không quy định hòa giải ở cơ sở là giai đoạn bắt buộc của quá trình giải quyết các vụ án dân sự, nhưng có một thực tế là đối với các vụ án ly hôn, Tòa án thường yêu cầu phải hòa giải ở cơ sở rồi mới thụ lý giải quyết. Trong khi đó, Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014 chỉ quy định Nhà nước và xã hội “khuyến khích việc hòa giải” ở cơ sở khi vợ, chồng có yêu cầu ly hôn. Việc hòa giải được thực hiện theo quy định của pháp luật về hòa giải ở cơ sở. Như vậy, hòa giải cơ sở là một cách để các bên lựa chọn, bên cạnh cách thức tố tụng dân sự trước Tòa án. Nếu cách thứ nhất không thành công, các bên sẽ chọn cách thứ hai là yêu cầu Toà án giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự thông thường. Tòa án không nên bắt buộc phải hòa giải ở cơ sở rồi mới thụ lý vụ án.

Thứ năm, Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013 chưa đề cập việc giải quyết tranh chấp, mâu thuẫn trong cơ quan, tổ chức. Đây cũng là nơi một nhóm người trong cộng đồng sinh hoạt có thể phát sinh những mâu thuẫn, tranh chấp nhỏ xảy ra trong công việc, trong quan hệ đồng nghiệp. Thực tế cho thấy đã có những mâu thuẫn giữa cán bộ, nhân viên trong cơ quan, tổ chức nhưng không có người đứng ra hòa giải chính thức với tư cách hòa giải viên đã trở nên phức tạp hơn. Có trường hợp mâu thuẫn, xích mích đến mức thủ trưởng cơ quan, tổ chức phải xử lý về mặt hành chính, mà lẽ ra chỉ cần hòa giải là ổn thỏa. Vì vậy, Luật Hòa giải cơ sở nếu được sửa đổi thì cần bổ sung quy định về hòa giải ở cơ quan, tổ chức.

Thứ sáu, việc quản lý nhà nước về công tác hòa giải ở cơ sở phụ thuộc nhiều vào các chủ thể quản lý và tham gia quản lý: UBND xã, phường, thị trấn, Mặt trận Tổ quốc, cơ quan tư pháp… Trên thực tế, rất nhiều trường hợp, hòa giải viên đồng thời là bí thư chi bộ, trưởng thôn, công an xã hay tổ trưởng hội liên hiệp phụ nữ... Chính vì có sự trùng lặp này, người dân quan niệm rằng hòa giải viên trên thực tế chính là trưởng thôn, tổ trưởng dân phố và một số cán bộ khác. Do đó, tính chất xã hội của hòa giải bị “lép” hơn tính chất hành chính. Ngược lại, nhiều người dân chưa nhận thức được đúng vị trí, vai trò, nhiệm vụ của tổ hòa giải hoặc không tin tưởng vào hoạt động hòa giải nên có thái độ thiếu hợp tác với tổ hòa giải, muốn đến cơ quan chính quyền để giải quyết mâu thuẫn, tranh chấp.

Thứ bảy, tính chất, mức độ của các tranh chấp thuộc phạm vi hòa giải ở cơ sở ngày càng phức tạp. Sự tăng dân số, sức ép của việc làm, mặt trái của kinh tế thị trường, tốc độ đô thị hóa nhanh… đã làm cho các mâu thuẫn, tranh chấp trong nội bộ nhân dân ngày càng gia tăng, nhất là trong lĩnh vực sở hữu tài sản, đất đai. Đối với những tranh chấp, mâu thuẫn phát sinh do những nguyên nhân khách quan, từ điều kiện kinh tế, cơ sở vật chất thiếu thốn, khó khăn thì có thể hòa giải thuận lợi hơn. Nhưng những tranh chấp do chủ quan vì những toan tính lợi ích vật chất, thì không dễ gì có thể hòa giải được. Trong khi đó, năng lực, trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ tư pháp cấp xã còn hạn chế nên gặp khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý, chỉ đạo, hướng dẫn tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở, tập huấn pháp luật, nghiệp vụ cho hòa giải viên, nhất là các xã miền núi, vùng sâu, vùng xa. Mặt khác, trình độ, kiến thức của các hòa giải viên cũng rất hạn chế. Việc tổ chức bồi dưỡng, kiến thức pháp luật và phổ biến kinh nghiệm thực tiễn, cung cấp tài liệu pháp luật, tài liệu nghiệp vụ cho hòa giải viên ở một số địa phương chưa được thực hiện thường xuyên, kịp thời. Tài liệu pháp luật biên soạn cho hòa giải viên còn chưa phù hợp với trình độ của hòa giải viên, thiếu những giải thích, những ví dụ cụ thể, sinh động để hòa giải viên dễ tiếp thu. Do đó hiệu quả hòa giải chưa đáp ứng được yêu cầu. Ngoài ra ở một số địa bàn, nơi đời sống kinh tế còn thiếu thốn, trình độ dân trí, hiểu biết về pháp luật còn hạn chế, một số phong tục, tập quán lạc hậu vẫn tồn tại nặng nề nên việc thuyết phục, giải thích cho các bên hiểu để hòa giải với nhau là rất khó khăn.

Thứ tám, giá trị pháp lý của biên bản hòa giải cũng là vấn đề cần được nghiên cứu thêm. Điều 24 Luật Hòa giải ở cơ sở quy định khi hòa giải thành, các bên có thể thỏa thuận lập văn bản hòa giải thành. Tuy nhiên trong thực tế, có nhiều vụ việc các bên đã đạt được thỏa thuận bằng miệng hoặc bằng văn bản, nhưng khi thực hiện thì lại không tuân thủ đúng thỏa thuận đó. Lý do thường được viện dẫn là không có gì chứng minh rằng họ đã nói như vậy (đối với thỏa thuận miệng) hoặc sau khi suy nghĩ lại họ thấy thỏa thuận đó không thỏa đáng.

Từ một số vấn đề nêu trên, chúng tôi kiến nghị một số giải pháp như sau:

- Cần tiến hành sơ kết 03 năm thực hiện Luật Hòa giải ở cơ sở để đánh giá hiệu quả đi vào thực tế của luật này. Đồng thời, đối chiếu với các quy định của pháp luật tố tụng dân sự và các quy định khác liên quan đến hòa giải nói chung để bảo đảm sự hỗ trợ lẫn nhau giữa các loại hình hòa giải. Đề nghị Tòa án không yêu cầu các đương sự trong vụ việc ly hôn phải hòa giải ở cơ sở trước khi yêu cầu Tòa án giải quyết để đảm bảo tính pháp chế trong xét xử.

- Nghiên cứu sửa đổi các quy định về hòa giải tranh chấp đất đai trong Luật Đất đai năm 2013 theo hướng bỏ quy định ban hòa giải (Hội đồng Hòa giải cấp xã), bảo đảm chỉ hòa giải ở một cấp. Điều đó sẽ phù hợp với quyền tự định đoạt của các bên đương sự khi có tranh chấp. Riêng đối với các tranh chấp đất đai giữa người sử dụng đất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai (cấp, đổi, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất...) thì không tiến hành hòa giải trong quá trình giải quyết. Tuy nhiên, cần có cơ chế tham vấn, đối thoại nhằm tạo sự đồng thuận giữa các bên liên quan trước khi đưa vụ việc tranh chấp đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết, thì sẽ hiệu quả hơn, tránh được việc khiếu kiện đông người và xảy ra điểm nóng ở cơ sở.

- Các cơ quan có thẩm quyền khi hướng dẫn các điều khoản liên quan đến hòa giải được quy định trong Bộ luật Dân sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự cần có các quy định về sự hỗ trợ lẫn nhau giữa hòa giải ở cơ sở với các loại hình hòa giải trong các luật nêu trên để bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống các quy định pháp luật về hòa giải.

- Nghiên cứu từng bước nâng cao tính chuyên nghiệp của hòa giải viên để họ đủ khả năng giải quyết các tranh chấp phức tạp hơn so với quy định hiện nay. Cần tham khảo kinh nghiệm của một số quốc gia như Singapore, Australia và một số quốc gia khác trong việc thành lập Trung tâm hòa giải cộng đồng. Động viên, khuyến khích và thu hút ngày càng nhiều hội viên Hội luật gia, các luật sư, trợ giúp viên pháp lý tham gia vào hòa giải ở cơ sở.

- Cần gắn hoạt động hòa giải ở cơ sở với hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật, vận động nhân dân chấp hành pháp luật, xây dựng đời sống văn hóa ở khu dân cư. Tích cực thực hiện lồng ghép tuyên truyền, phổ biến pháp luật trong quá trình hòa giải.

[1]. Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu Đề tài độc lập cấp nhà nước về “Thể chế hòa giải ở Việt Nam, những vấn đề lịch sử và đương đại”, Mã số ĐTĐL/2011, Hà Nội, 2015, tr. 161.