Pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trong hoạt động khuyến mại ở Việt Nam

Abstract: The article deals with provisions relating to consumer interest protection in promotion activities, analyzes, assesses the real situation and from this, puts forward solutions to contribute to law completion in this area.

1. Các quy định liên quan đến bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trong hoạt động khuyến mại

Người tiêu dùng (NTD) là đối tượng trực tiếp của hoạt động khuyến mại nói riêng cũng như các hoạt động thương mại nói chung trong nền kinh tế thị trường. Do vậy, vấn đề bảo vệ quyền lợi NTD trong lĩnh vực khuyến mại là rất cần thiết, trên thực tế, vấn đề này đã được quy định trong các văn bản pháp luật như: Luật Thương mại năm 2005, Luật Cạnh tranh năm 2004, Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng năm 2010 và các nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành các văn bản luật này.

Luật Thương mại năm 2005 điều chỉnh các hoạt động thương mại, bao gồm hoạt động khuyến mại. Tuy nhiên, hoạt động khuyến mại ở đây được điều chỉnh chủ yếu về các điều kiện để một sản phẩm khuyến mại được coi là hợp pháp, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể, hình thức pháp lý về thỏa thuận giữa các bên mà không có quy định riêng nào cho vấn đề bảo vệ quyền lợi NTD trong lĩnh vực khuyến mại. Vấn đề này xuất phát từ đặc điểm phân ngành của pháp luật Việt Nam, các nhà làm luật chỉ xác định hoạt động khuyến mại phải tuân theo nguyên tắc chung của các hoạt động thương mại được ghi nhận tại Điều 14 Luật Thương mại năm 2005, đó là nguyên tắc “bảo vệ lợi ích chính đáng của NTD”. Các nội dung cụ thể như quyền và nghĩa vụ của NTD, trách nhiệm của các chủ thể khuyến mại đối với NTD, giải quyết khiếu nại, khiếu kiện của NTD… được quy định tập trung tại Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng năm 2010 và quy định rải rác trong các văn bản pháp luật khác.

Về nguyên tắc “bảo vệ lợi ích chính đáng của NTD”, Điều 14 Luật Thương mại năm 2005 quy định: “Thương nhân thực hiện hoạt động thương mại có nghĩa vụ thông tin đầy đủ, trung thực cho NTD về hàng hóa và dịch vụ mà mình kinh doanh và phải chịu trách nhiệm về tính chính xác của các thông tin đó; thương nhân thực hiện hoạt động thương mại phải chịu trách nhiệm về chất lượng, tính hợp pháp của hàng hóa, dịch vụ mà mình kinh doanh”. Như vậy, với tư cách là một hoạt động thương mại, khuyến mại cũng phải chịu sự điều chỉnh của quy định này. Điều đó có nghĩa là, các thương nhân khi tiến hành hoạt động khuyến mại luôn phải coi việc bảo vệ lợi ích chính đáng của NTD là trách nhiệm của mình, đây là yếu tố mang tính đạo đức kinh doanh bắt buộc của các chủ thể thương mại. Nhằm bảo đảm lợi ích của Nhà nước, lợi ích của các chủ thể kinh doanh và lợi ích của NTD, bên cạnh việc xây dựng nguyên tắc bảo vệ quyền lợi NTD trong hoạt động thương mại, Luật Thương mại năm 2005 cũng quy định các hành vi khuyến mại bị cấm. Có thể thấy, việc quy định các hành vi khuyến mại bị cấm hướng đến bảo vệ lợi ích của các thương nhân, hạn chế cạnh tranh không lành mạnh cũng bao hàm cả mục đích bảo vệ quyền lợi NTD. Trong nền kinh tế thị trường cạnh tranh gay gắt, các thương nhân phải dùng mọi cách thức, mọi thủ đoạn để giành thị phần của nhau. Sự cạnh tranh này suy cho cùng đều nhằm vào hành động mua sắm, sử dụng sản phẩm, dịch vụ của NTD. Vì vậy, dù ở góc độ nào, NTD chắc chắn là đối tượng chịu ảnh hưởng của các biện pháp cạnh tranh. Việc nghiêm cấm các hành vi khuyến mại trên có ý nghĩa bảo đảm quyền lợi của các chủ thể kinh doanh, bảo đảm một môi trường kinh doanh lành mạnh, qua đó, quyền lợi chính đáng của NTD cũng được bảo vệ. Tuy nhiên, chỉ quy định như trong Luật Thương mại năm 2005 là chưa đủ để bảo vệ quyền lợi NTD trong lĩnh vực khuyến mại. NTD chỉ thực sự được bảo vệ khi pháp luật quy định rõ họ có những quyền gì, cơ chế thực hiện quyền của NTD ra sao, trách nhiệm của các thương nhân khi quyền lợi của NTD bị xâm phạm như thế nào… Những vấn đề này được ghi nhận trong Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng năm 2010, Luật Cạnh tranh năm 2004 và những văn bản pháp luật khác có liên quan.

Bên cạnh những quy định chung, Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng năm 2010 cũng chứa đựng những quy định nhằm bảo vệ quyền lợi NTD trong hoạt động khuyến mại. Điều 10 Luật này đã quy định những hành vi bị cấm đối với các tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh hàng hóa, dịch vụ phục vụ tiêu dùng. Luật cũng quy định trách nhiệm “bảo đảm cung cấp thông tin chính xác, đầy đủ về hàng hóa, dịch vụ được cung cấp” của bên thứ ba trong việc cung cấp thông tin về hàng hóa, dịch vụ cho NTD (Điều 13). Trong lĩnh vực khuyến mại, NTD có quyền được cung cấp thông tin trung thực về chất lượng, giá cả, phương pháp sử dụng hàng hóa, dịch vụ. Để chủ động bảo vệ quyền lợi của mình, NTD có quyền “yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại khi hàng hóa, dịch vụ không đúng tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật, chất lượng, số lượng, tính năng, công dụng, giá cả hoặc nội dung khác mà tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ đã công bố, niêm yết, quảng cáo hoặc cam kết; khiếu nại, tố cáo, khởi kiện hoặc đề nghị tổ chức xã hội khởi kiện để bảo vệ quyền lợi của mình theo quy định của pháp luật” (khoản 6, 7 Điều 8 Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng năm 2010). Pháp luật còn cho phép NTD được thành lập tổ chức để bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình, NTD có thể trực tiếp hoặc thông qua tổ chức xã hội để bảo vệ quyền lợi hợp pháp khi bị xâm phạm.

Điều 39 Luật Cạnh tranh năm 2004 cũng xác định khuyến mại nhằm cạnh tranh không lành mạnh là hành vi cạnh tranh không lành mạnh. Đây là hành vi cạnh tranh trái với các chuẩn mực thông thường về đạo đức kinh doanh gây thiệt hại hoặc có thể gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể kinh doanh khác hoặc của NTD (khoản 4 Điều 3). Điều 46 của Luật Cạnh tranh năm 2004 cũng quy định về các hành vi bị coi là khuyến mại nhằm cạnh tranh không lành mạnh, quy định này về cơ bản tương tự quy định về các hành vi khuyến mại bị cấm trong Luật Thương mại năm 2005. Trong pháp luật cạnh tranh, NTD có quyền trực tiếp hoặc thông qua hiệp hội của mình để khởi kiện theo thủ tục tố tụng cạnh tranh khi quyền lợi của họ bị các hành vi khuyến mại nhằm cạnh tranh không lành mạnh xâm hại, NTD có thể được miễn giảm nghĩa vụ nộp phí xử lý vụ việc cạnh tranh (khoản 12 Điều 56).

Để cụ thể hóa việc bảo vệ quyền lợi NTD trong hoạt động khuyến mại, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 37/2006/NĐ-CP ngày 04/4/2006 quy định chi tiết Luật Thương mại về hoạt động xúc tiến thương mại (Nghị định số 37/2006/NĐ-CP). Theo đó, khuyến mại phải tuân theo các quy định pháp luật về nguyên tắc thực hiện khuyến mại; hạn mức tối đa giá trị của hàng hóa, dịch vụ dùng để khuyến mại và mức giảm giá tối đa đối với hàng hóa, dịch vụ được khuyến mại; các hình thức khuyến mại; trình tự, thủ tục đăng ký thực hiện khuyến mại. Đồng thời, quy định rõ các trường hợp bị đình chỉ thực hiện chương trình khuyến mại (Mục 1, 2 và 3 Chương II).

2. Nhận xét về thực trạng pháp luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trong hoạt động khuyến mại ở Việt Nam

Nhìn chung, vấn đề bảo vệ quyền lợi NTD trong hoạt động khuyến mại đã được các nhà làm luật nội luật hóa vào các quy phạm pháp luật. Trong đó, pháp luật bảo vệ quyền lợi NTD và pháp luật khuyến mại khẳng định trách nhiệm của thương nhân tôn trọng quyền và lợi ích của NTD trong hoạt động cạnh tranh và xúc tiến thương mại nói chung; quy định trách nhiệm bảo vệ quyền lợi NTD trong hoạt động khuyến mại nói riêng. Các quy định về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể thương mại trong việc bảo vệ quyền lợi NTD khá đồng bộ và phù hợp với các yêu cầu trong “Bản hướng dẫn bảo vệ NTD” của Liên Hợp Quốc.

Sự tồn tại của các quy định này có tác dụng phối hợp điều chỉnh hoạt động khuyến mại, qua đó, đảm bảo quyền lợi hợp pháp của NTD. Các quy định trên bước đầu thể hiện tính toàn diện của pháp luật điều chỉnh hoạt động xúc tiến thương mại. Tuy nhiên, pháp luật về vấn đề bảo vệ quyền lợi NTD trong hoạt động khuyến mại vẫn còn tồn tại một số hạn chế sau:

Thứ nhất, các quy định pháp luật về trách nhiệm của thương nhân trong hoạt động khuyến mại chưa thật sự đầy đủ để bảo đảm lợi ích của khách hàng. Trong thực tế, khách hàng phải chịu thiệt thòi do những gian lận trong khuyến mại của thương nhân, do các sai sót kỹ thuật trong in ấn, tem phiếu vật phẩm có chứa đựng thông tin về lợi ích vật chất mà khách hàng được hưởng trong đợt khuyến mại. Ví dụ: Một khách hàng của Công ty sữa A đã mua sản phẩm sữa B trong đợt khuyến mại từ ngày 01/5/2005 đến ngày 01/9/2005 với một thẻ cào có thông tin trúng thưởng bốn mươi triệu đồng (sau khi cào phần nhũ bạc). Khi liên hệ với Công ty nhận thưởng, khách hàng nhận được trả lời “phiếu cào đó không hợp lệ”. Sau khi sự việc xảy ra, Công ty X (đơn vị thực hiện toàn bộ thẻ cào của đợt khuyến mại theo hợp đồng đã ký với Công ty sữa A) đã thừa nhận lỗi sai sót kỹ thuật. Lợi ích mà khách hàng nhận được trong trường hợp này chỉ là lời xin lỗi của Công ty sữa A, bởi vì không tìm thấy quy định cụ thể trong pháp luật hiện hành làm cơ sở pháp lý bảo vệ quyền lợi của NTD trong trường hợp này.

Thứ hai, pháp luật về bảo vệ quyền lợi NTD nói chung, về bảo vệ quyền lợi NTD trong hoạt động khuyến mại nói riêng, được quy định trong khá nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Tuy nhiên, phần lớn các văn bản pháp luật này vẫn còn quy định một cách khá chung chung, rườm rà và khó tiếp cận về các quyền của NTD cũng như trách nhiệm của các bên liên quan trong hoạt động khuyến mại. Khi mua sắm một hàng hóa hoặc sử dụng một dịch vụ cụ thể, NTD thường không hiểu hết mình có những quyền và trách nhiệm gì khi tham gia giao dịch này. Vấn đề trách nhiệm của thương nhân với NTD chưa quy định cụ thể mà chỉ được xác định ở nguyên tắc chung; chưa quy định cụ thể quyền hạn, trách nhiệm của thương nhân, của cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi nhận được các khiếu nại của NTD. Pháp luật hiện hành quy định về các chế tài xử lý vi phạm chưa chặt chẽ, dẫn đến khả năng đảm bảo thi hành các quy định về bảo vệ quyền lợi NTD là rất thấp. Pháp luật Việt Nam chưa cho phép các cơ quan bảo vệ NTD áp dụng các chế tài thể hiện tính đặc thù, phù hợp để phòng ngừa, răn đe như công bố công khai về hành vi vi phạm trên các phương tiện thông tin đại chúng; buộc đình chỉ hoặc tạm đình chỉ hoạt động kinh doanh… Thêm vào đó, mức xử phạt còn chưa tương xứng với lợi nhuận mà doanh nghiệp thu được.

Về trình tự, thủ tục thực hiện khuyến mại, Luật Thương mại năm 2005 và Nghị định số 37/2006/NĐ-CP đã có những quy định hợp lý. Tuy nhiên, theo khoản 3 Điều 16 và khoản 3 Điều 17 của Nghị định này thì cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền khi nhận hồ sơ đăng ký thực hiện chương trình khuyến mại phải xem xét, xác nhận bằng văn bản về việc đăng ký thực hiện chương trình khuyến mại, trường hợp không xác nhận phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do. Tuy nhiên, Luật lại không quy định các điều kiện để thương nhân có được sự xác nhận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và trong trường hợp bị từ chối xác nhận thì luật cũng không có quy định những quyền của thương nhân trong trường hợp này. Quy định như trên đã biến thủ tục “đăng ký” thành thủ tục “xin phép”. Như vậy, sẽ hạn chế quyền tự do hoạt động khuyến mại của thương nhân, qua đó, gián tiếp ảnh hưởng tới lợi ích của NTD[1].

Thứ ba, để đảm bảo tính trung thực của thương nhân về giải thưởng trong chương trình khuyến mại mang tính may rủi, pháp luật quy định “thương nhân có nghĩa vụ thực hiện đúng chương trình khuyến mại đã thông báo và cam kết với khách hàng” là chưa đủ. Trên thực tế, khó có thể kiểm soát tính trung thực của thương nhân khi thực hiện khuyến mại, bảo đảm cạnh tranh lành mạnh và quyền lợi khách hàng được đảm bảo[2], việc vi phạm nghĩa vụ thực hiện đúng chương trình khuyến mại đã thông báo là khả năng đã xảy ra.

Thứ tư, Nghị định số 37/2006/NĐ-CP quy định chỉ có những chương trình khuyến mại mang tính may rủi thì đơn vị thực hiện khuyến mại phải đăng ký với cơ quan quản lý, còn các chương trình khuyến mại khác, đơn vị chỉ phải gửi thông báo tới cơ quan quản lý. Vì vậy, cơ quan quản lý nhà nước có thể gặp khó khăn trong việc kiểm soát chất lượng tất cả các chương trình khuyến mại. Nhiều chương trình khuyến mại không nắm rõ vì thời gian khuyến mại ngắn, đơn vị khuyến mại nhỏ lẻ, hình thức khuyến mại ít. Khi cơ quan chức năng biết được thì chương trình khuyến mại đó đã kết thúc.

3. Các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trong hoạt động khuyến mại

3.1. Hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến cơ chế bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng

- Cần nghiên cứu để áp dụng cơ chế khởi kiện tập thể đối với các hành vi khuyến mại xâm hại quyền lợi NTD ở quy mô lớn, địa bàn rộng để NTD có điều kiện tập hợp các nguồn lực cần thiết theo đuổi vụ kiện. Bổ sung quy định về trình tự, thủ tục, điều kiện, quy trình, cách thức tiến hành việc khởi kiện một cách cụ thể, chi tiết để tạo thuận lợi trong quá trình áp dụng pháp luật cho NTD. Đồng thời, để hỗ trợ cho việc khởi kiện tập thể, Nhà nước có thể nghiên cứu việc xây dựng quỹ khởi kiện tập thể, trong đó, Nhà nước sẽ hỗ trợ một phần khi xây dựng quỹ, biến nó trở thành công cụ tài chính hữu ích để hỗ trợ cho việc khởi kiện tập thể nhằm đảm bảo quyền lợi NTD.

- Bổ sung các quy định pháp luật cụ thể về việc phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan quản lý từ trung ương đến địa phương. Cần tăng cường hiệu lực cho quyết định giải quyết vụ việc của Cục Quản lý cạnh tranh - Bộ Công thương bằng việc sử dụng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước trong trường hợp quyết định không được thi hành. Pháp luật nên có quy định cho phép Cục Quản lý cạnh tranh có quyền xử lý vi phạm, có quyền yêu cầu Bộ Công thương ra quyết định cấm khuyến mại, lưu thông sản phẩm hàng hóa có mặt trên thị trường Việt Nam mà bị phát hiện có khả năng gây nguy hiểm đến tính mạng, sức khoẻ của NTD.

3.2. Có giải pháp “tiền kiểm” để bảo đảm tính trung thực về giải thưởng trong các chương trình khuyến mại, bổ sung quy định trách nhiệm cá nhân của thương nhân và người được giao tổ chức chương trình khuyến mại

Pháp luật hiện hành quy định việc bốc thăm, trao giải thưởng được thực hiện với sự có mặt của đại diện cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những quy định này nếu được thực hiện tốt cũng chỉ có tác dụng đảm bảo tính khách quan khi chọn người trúng thưởng. Đối với việc kiểm soát cơ cấu, số lượng giải thưởng mà thương nhân đã đăng ký và công bố, pháp luật và cơ quan thực thi pháp luật đều khó mà kiểm soát được tính trung thực. Do vậy, cần có giải pháp “tiền kiểm” tức là có cơ chế kiểm soát chặt chẽ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực thương mại (Sở Công thương, cơ quan chuyên ngành của Bộ Công thương) từ khâu in ấn giải thưởng gắn vào sản phẩm đến khâu đưa đủ vào dây chuyền sản xuất. Có như vậy, mới tránh được việc thương nhân gian lận khi thực hiện khuyến mại. Bên cạnh đó, ngoài việc quy định các nghĩa vụ của thương nhân, pháp luật cần bổ sung quy định buộc thương nhân hoặc người đại diện hợp pháp của thương nhân, người được giao trách nhiệm tổ chức chương trình khuyến mại phải chịu trách nhiệm hành chính, trách nhiệm hình sự về những hành vi gian lận, lừa dối khách hàng trong chương trình khuyến mại. Mặc dù chưa phải là giải pháp triệt để nhưng khi cá nhân phải chịu trách nhiệm trước pháp luật đối với những gian lận về giải thưởng khuyến mại, nguyên tắc trung thực trong hoạt động khuyến mại sẽ được bảo đảm thực hiện tốt hơn.

3.3. Nâng cao trách nhiệm xã hội của thương nhân

Văn hoá kinh doanh đang dần trở thành một yêu cầu và đòi hỏi tất yếu trong điều kiện kinh tế thị trường văn minh, hiện đại. Thương nhân kinh doanh có văn hóa là kinh doanh có mục đích và phương pháp để cùng đạt tới giá trị chân, thiện, mỹ trong kinh doanh[3]. Đạo đức để trung thực với NTD và văn hóa để ứng xử thỏa đáng đối với “thượng đế”. Xin lỗi cũng là văn hóa kinh doanh dù rằng không bù đắp lại được những thiệt hại cho NTD, nhưng chắc hẳn sẽ làm “thượng đế” vừa lòng hơn[4]. Vì vậy, trong môi trường kinh doanh đầy cạnh tranh và khốc liệt, hơn lúc nào hết, thương nhân phải thể hiện được văn hóa kinh doanh và đạo đức nghề nghiệp, có như vậy mới giữ được uy tín lâu dài trong lòng dân chúng.

3.4. Xây dựng cơ chế tự vệ cho người tiêu dùng

- Pháp luật không thể coi NTD như một đối tượng được bảo vệ một cách thụ động mà cần kích thích và trao đổi cho từng cá thể NTD khả năng tự bảo vệ một cách hiệu quả. Để khẳng định được vị thế và sức mạnh của tập thể NTD trước giới thương nhân, đồng thời cũng là trách nhiệm bảo vệ những quyền và lợi ích chính đáng của mình, cần tăng cường tuyên truyền và cung cấp thông tin cho NTD; nâng cao nhận thức của NTD trong việc hiểu và thực hiện các quyền của NTD, hãy là những “NTD thông thái”.

- Hoạt động tuyên truyền cần đa dạng và thực hiện đan xen với các hoạt động khác nhằm tăng cường hiệu quả của việc cung cấp thông tin. Hiện tại, Cục Quản lý cạnh tranh đã vận hành chính thức Hệ thống tiếp nhận phản ánh của NTD qua điện thoại (Call Center - 18006838), đồng thời, đưa Trang thông tin điện tử về bảo vệ quyền lợi NTD (bvntd.vca.gov.vn) đi vào hoạt động. Đây là những hoạt động hết sức cần thiết không chỉ giúp NTD, cộng đồng doanh nghiệp tìm hiểu các quy định của pháp luật, phản ánh các thắc mắc mà còn là một kênh thông tin quan trọng phục vụ hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan cũng như các tổ chức tham gia hoạt động bảo vệ quyền lợi NTD.