Pháp luật về cấp phép kinh doanh dịch vụ viễn thông ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp

1. Thực trạng pháp luật về cấp phép kinh doanh dịch vụ viễn thông

1.1. Điều kiện kinh doanh dịch vụ viễn thông

Điều kiện kinh doanh dịch vụ viễn thông được xét trên bốn điều kiện sau: 

Thứ nhất, về chủ thể kinh doanh: Doanh nghiệp thực hiện hoạt động kinh doanh viễn thông có thể là doanh nghiệp 100% vốn Việt Nam hoặc có thể có vốn góp của nhà đầu tư nước ngoài. Tỷ lệ phần vốn góp của nhà đầu tư nước ngoài phù hợp với quy định của pháp luật Việt Nam, điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Doanh nghiệp hoạt động kinh doanh viễn thông có giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp đối với doanh nghiệp Việt Nam hoặc giấy chứng nhận đầu tư đối với nhà đầu tư nước ngoài.

Thứ hai, về tài chính: Doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ viễn thông phải đáp ứng đầy đủ năng lực về tài chính, có khả năng bảo đảm nguồn vốn để thực hiện các hoạt động đầu tư tại Việt Nam. Luật Viễn thông năm 2009 quy định điều kiện vốn pháp định và mức vốn cam kết đầu tư đối với hoạt động kinh doanh viễn thông. Điều kiện được quy định với hoạt động đầu tư thiết lập mạng viễn thông cố định mặt đất, đầu tư thiết lập mạng viễn thông di động mặt đất, đầu tư thiết lập mạng viễn thông cố định vệ tinh và di động vệ tinh. Tùy theo mức độ phức tạp của hoạt động đầu tư mà quy định mức vốn pháp định có khác nhau. Đơn giản như đầu tư thiết lập mạng trong phạm vi một tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương: Vốn pháp định là 05 tỷ đồng Việt Nam; mức cam kết đầu tư ít nhất là 15 tỷ đồng Việt Nam trong 03 năm đầu tiên kể từ ngày được cấp phép để phát triển mạng viễn thông theo quy định tại giấy phép. Phức tạp như thiết lập mạng viễn thông di động mặt đất có sử dụng băng tần số vô tuyến điện phải đáp ứng điều kiện về vốn pháp định và mức cam kết đầu tư vốn pháp định là 500 tỷ đồng Việt Nam; mức cam kết đầu tư ít nhất là 2.500 tỷ đồng Việt Nam trong 03 năm đầu tiên và ít nhất 7.500 tỷ đồng Việt Nam trong 15 năm để phát triển mạng viễn thông theo quy định tại giấy phép. Tuy nhiên, quy định này không còn phù hợp với tinh thần của Luật Đầu tư năm 2020, khi Luật này bãi bỏ những điều kiện kinh doanh có yêu cầu vốn pháp định, quy định về mức cam kết đầu tư cũng không còn phù hợp quy định pháp luật hiện hành.

Thứ ba, về bộ máy và nhân lực: Doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ viễn thông phải đáp ứng điều kiện bộ máy và nhân lực phù hợp với quy mô của hoạt động đầu tư. Điều 12 Thông tư số 12/2013/TT-BTTT quy định: Doanh nghiệp không đang trong quá trình cơ cấu, tổ chức lại doanh nghiệp, có phương án kinh doanh và bộ máy nhân lực phù hợp với hoạt động kinh doanh. Mặc dù Thông tư trên đây hết hiệu lực kể từ ngày Nghị định số 81/2016/NĐ-CP được ban hành, tuy nhiên, Nghị định số 81/2016/NĐ-CP vẫn giữ lại nội dung quy định ở trên.

Thứ tư, về kỹ thuật: Doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ viễn thông phải có kế hoạch kinh doanh đồng thời phải có kế hoạch kỹ thuật tương ứng với kế hoạch kinh doanh. Đối với từng loại hình kinh doanh viễn thông khác nhau, yêu cầu về kỹ thuật lại khác nhau. Đối với kinh doanh thiết lập mạng viễn thông, yêu cầu về kỹ thuật phải có: Cấu hình mạng lưới, thiết bị theo từng năm, cả phần chính và phần dự phòng; phân tích năng lực mạng lưới, thiết bị; dung lượng các đường truyền dẫn; tài nguyên viễn thông; công nghệ, tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật áp dụng; biện pháp bảo đảm chất lượng dịch vụ và an toàn, an ninh thông tin. Đối với kinh doanh dịch vụ viễn thông, yêu cầu kỹ thuật phải có: Cấu hình mạng viễn thông sẽ sử dụng theo từng năm, cả phần chính và phần dự phòng; phân tích năng lực mạng và thiết bị viễn thông; dung lượng các đường truyền dẫn; tài nguyên viễn thông; công nghệ, tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật áp dụng; kết nối viễn thông; phương án bảo đảm chất lượng dịch vụ; biện pháp bảo đảm an toàn, an ninh thông tin.

1.2. Thủ tục cấp phép kinh doanh dịch vụ viễn thông

Theo Điều 35 Luật Viễn thông năm 2009, việc cấp giấy phép kinh doanh dịch vụ viễn thông phải đảm bảo các nguyên tắc sau đây: (i) Phù hợp với chiến lược, quy hoạch phát triển viễn thông quốc gia; (ii) Ưu tiên cấp giấy phép viễn thông cho dự án có khả năng triển khai nhanh trên thực tế, có cam kết cung cấp dịch vụ lâu dài cho đông đảo người sử dụng dịch vụ viễn thông; dự án cung cấp dịch vụ viễn thông đến vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn; (iii) Trường hợp cấp giấy phép viễn thông có liên quan đến sử dụng tài nguyên viễn thông thì chỉ được xét cấp giấy phép nếu việc phân bổ tài nguyên viễn thông là khả thi, theo đúng quy hoạch được phê duyệt và bảo đảm sử dụng hiệu quả tài nguyên viễn thông; (iv) Tổ chức được cấp giấy phép viễn thông chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính chính xác của hồ sơ đề nghị cấp giấy phép viễn thông, về việc triển khai thực hiện các quy định tại giấy phép và cam kết với cơ quan cấp phép; (v) Tổ chức được cấp giấy phép viễn thông phải nộp phí quyền hoạt động viễn thông và lệ phí cấp giấy phép viễn thông theo quy định pháp luật về phí và lệ phí.

Về thủ tục và thẩm quyền cấp phép, trước ngày 01/7/2016, tất cả các thủ tục trên được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 25/2011/NĐ-CP và Thông tư số 12/2013/TT-BTTTT. Tuy nhiên, sau khi Nghị định số 81/2016/NĐ-CP có hiệu lực thì các thủ tục hành chính liên quan đến việc cấp phép kinh doanh dịch vụ viễn thông được thực hiện theo các quy định tại Nghị định số 81/2016/NĐ-CP. Các thủ tục hành chính liên quan đến việc cấp phép kinh doanh dịch vụ viễn thông bao gồm: Cấp giấy phép kinh doanh dịch vụ viễn thông; sửa đổi, bổ sung giấy phép kinh doanh dịch vụ viễn thông; gia hạn giấy phép kinh doanh dịch vụ viễn thông; cấp lại giấy phép kinh doanh dịch vụ viễn thông; cấp mới giấy phép kinh doanh dịch vụ viễn thông.

2. Thực tiễn thi hành pháp luật về cấp phép kinh doanh dịch vụ viễn thông

2.1. Những kết quả đạt được

Các quy định về cấp giấy phép kinh doanh dịch vụ viễn thông được quy định rõ ràng, công khai, minh bạch tại Luật Viễn thông năm 2009 và hướng dẫn chi tiết tại Nghị định số 25/2011/NĐ-CP được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 81/2016/NĐ-CP, Thông tư số 12/2013/TT-BTTTT. Trên cơ sở các quy định nguyên tắc tại Luật Viễn thông năm 2009, các nội dung quy định chi tiết về điều kiện, quy trình thủ tục cấp phép kinh doanh dịch vụ viễn thông được điều chỉnh trên cơ sở cắt giảm điều kiện kinh doanh, đơn giản hóa thủ tục hành chính cho các doanh nghiệp.

Trình tự, thủ tục cấp phép ngày càng được cải thiện, các thủ tục hành chính giảm dần đồng thời công tác hậu kiểm sau cấp phép được tăng cường. Đối với các doanh nghiệp thiết lập hạ tầng mạng, việc cần thực hiện các cam kết triển khai mạng lưới và việc cấp phép triển khai mạng viễn thông sẽ được hậu kiểm theo các cam kết đầu tư của doanh nghiệp. Đối với các dự án đầu tư của doanh nghiệp nước ngoài, các quy định cũng được đưa ra cụ thể, phù hợp với các cam kết quốc tế, do đó, các nhà đầu tư nước ngoài có thể thực hiện đầu tư trực tiếp và gián tiếp, các thủ tục về đăng ký, thẩm tra dự án đầu tư theo quy mô vốn đầu tư theo Điều 5 Nghị định số 25/2011/NĐ-CP. Với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được quy định đồng bộ và đầy đủ, công tác cấp phép kinh doanh dịch vụ viễn thông được thực hiện bài bản. Giấy phép kinh doanh dịch vụ viễn thông đã được cấp cho các doanh nghiệp khi đáp ứng các điều kiện theo quy định; các vấn đề cấp phép phức tạp và mới như cấp phép 4G, cấp phép thử nghiệm mạng và dịch vụ di động 5G, cấp phép cho các mạng truyền hình cáp, cấp phép trong các trường hợp tập trung kinh tế đã được hoàn thành theo yêu cầu quản lý nhà nước. Hành lang pháp lý đầy đủ về cấp phép viễn thông đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc gia nhập thị trường dịch vụ viễn thông, đồng thời, phù hợp với sự hội tụ giữa lĩnh vực viễn thông, internet và phát thanh truyền hình, cụ thể:

Một là, thúc đẩy các thành phần kinh tế tham gia hoạt động kinh doanh dịch vụ viễn thông: Lĩnh vực kinh doanh dịch vụ viễn thông có hạ tầng mạng không chỉ thuộc về các doanh nghiệp nhà nước hoặc doanh nghiệp nhà nước chiếm cổ phần chi phối; số lượng các doanh nghiệp có sở hữu tư nhân, nước ngoài đầu tư phát triển hạ tầng mạng viễn thông công cộng đã tăng lên đáng kể. Việc tham gia của nhiều thành phần kinh tế thu hút nguồn lực (vốn đầu tư, nhân lực) của xã hội trong việc thúc đẩy phát triển hạ tầng mạng viễn thông, tạo động lực cạnh tranh giữa các doanh nghiệp. Tính đến hết năm 2020, tổng số doanh nghiệp đã được cấp giấy phép thiết lập hạ tầng mạng viễn thông công cộng có 59 doanh nghiệp (trong đó phạm vi toàn quốc có 26 doanh nghiệp; phạm vi khu vực có 15 doanh nghiệp; phạm vi 01 tỉnh/thành phố có 18 doanh nghiệp)[1]; có 07 doanh nghiệp cung cấp dịch vụ viễn thông di động, trong đó, có 05 doanh nghiệp cung cấp dịch vụ 4G và 63 doanh nghiệp cung cấp dịch vụ Internet.

Hai là, mô hình cấp phép đã đáp ứng xu hướng hội tụ giữa viễn thông, Internet, phát thanh truyền hình dẫn đến quản lý thống nhất hạ tầng mạng hội tụ có khả năng cung cấp đa dịch vụ viễn thông, Internet và phát thanh truyền hình.

Ba là, các hoạt động cấp giấy phép đã từng bước đi vào nề nếp, chuyên nghiệp hơn theo hướng minh bạch hóa, đơn giản hóa thủ tục hành chính, giảm thiểu thời gian thực hiện thủ tục hành chính, tạo điều kiện cho doanh nghiệp dễ dàng có được giấy phép nếu đáp ứng đủ các điều kiện cấp phép. Hồ sơ đề nghị cấp phép được hướng dẫn rõ ràng bằng các loại đơn, mẫu cụ thể; thời gian được cắt giảm đáng kể so với trước đây.

Bốn là, việc giám sát, quản lý hoạt động sau cấp phép được thực hiện thường xuyên thông qua các đợt kiểm tra, thanh tra định kỳ và đột xuất nhằm phát hiện kịp thời những sai phạm, đồng thời nhận diện những điểm bất cập trong các quy định hiện hành về quản lý cấp phép, quản lý thị trường. Thực hiện rà soát, thu hồi phép kinh doanh dịch vụ viễn thông của các doanh nghiệp không triển khai giấy phép hoặc không tuân thủ các quy định pháp luật. Trong giai đoạn từ 2010 đến nay, cơ quan nhà nước đã thu hồi khoảng 80 giấy phép của hơn 70 doanh nghiệp[2].

2.2. Những hạn chế, bất cập và nguyên nhân

Bên cạnh những ưu điểm, quá trình thực thi pháp luật về cấp phép viễn thông vẫn còn một số hạn chế, bất cập như sau:

Thứ nhất, các điều kiện cấp phép và quy trình thủ tục được quy định như nhau cho doanh nghiệp có hạ tầng và không có hạ tầng, không phân biệt theo từng loại mạng viễn thông hay loại hình dịch vụ (đều cùng thời gian, quy trình xử lý hồ sơ). Mặt khác, điều kiện cấp phép đối với các loại hình giấy phép thiết lập mạng có sử dụng tài nguyên viễn thông như tần số, kho số cần quy định cụ thể về thời gian, tiến độ triển khai, vùng phủ, chất lượng, hiệu quả sử dụng. Do vậy, quy trình thủ tục, nội dung và thời gian thẩm định cần nhiều hơn so với các loại hình giấy phép cung cấp dịch vụ. Đối với một số loại hình giấy phép cung cấp dịch vụ có chất lượng dịch vụ phải tuân thủ các quy chuẩn, giá dịch vụ đã cạnh tranh nên yêu cầu thẩm định đơn giản. Tuy nhiên, thực tế hiện nay công tác cấp phép đang tốn kém về thời gian và nhân lực do thủ tục cấp phép đang quy định chung. 

Thứ hai, quy định về điều kiện năng lực tài chính của doanh nghiệp đối với doanh nghiệp thiết lập hạ tầng mạng viễn thông hiện nay là mức cam kết đầu tư. Mục đích là mong muốn doanh nghiệp triển khai hạ tầng mạng theo đúng phạm vi quy định trong giấy phép, nhưng thực tế, doanh nghiệp chỉ tập trung đầu tư vào những khu vực kinh doanh hiệu quả, thuận lợi. Do đó, quy định về tổng mức đầu tư là không đạt được mục tiêu quản lý. Bên cạnh đó, tổng mức đầu tư quy định chung, không có sự phân biệt giữa loại hình mạng MVNO và mạng cố định mặt đất. Khi công nghệ phát triển, quy mô kinh doanh khác nhau dẫn đến mức cam kết đầu tư như quy định hiện hành là không phù hợp.

Thứ ba, mức cam kết đầu tư chỉ áp dụng cho các doanh nghiệp lần đầu xin giấy phép thiết lập mạng. Khi doanh nghiệp được cấp phép thêm tài nguyên (tần số), chưa có quy định các điều kiện bổ sung về triển khai mạng lưới, vùng phủ dẫn đến sự bất bình đẳng với các doanh nghiệp mới xin cấp phép. Ngoài ra, thời hạn giấy phép thiết lập mạng chưa được quy định gia hạn khi doanh nghiệp có quyền được cấp phép thêm tài nguyên tần số.

Thứ tư, theo quy định hiện hành, Giấy phép kinh doanh dịch vụ viễn thông bao gồm: (i) Giấy phép thiết lập mạng viễn thông công cộng, có thời hạn không quá 15 năm được cấp cho doanh nghiệp cung cấp dịch vụ có hạ tầng mạng; (ii) Giấy phép cung cấp dịch vụ viễn thông, có thời hạn không quá 10 năm được cấp cho doanh nghiệp cung cấp dịch vụ không có hạ tầng mạng và chưa có quy định về giấy phép cung cấp dịch vụ viễn thông cấp cho doanh nghiệp có hạ tầng mạng. Doanh nghiệp hạ tầng mạng không được phép cung cấp dịch vụ viễn thông nếu không có giấy phép cung cấp dịch vụ viễn thông.

Thứ năm, việc cấp phép mạng dùng riêng 5G có thể được cấp phép cho nhà máy hoặc cho doanh nghiệp viễn thông sử dụng băng tần số tại một khu vực, trong khi đó, quy định hiện hành chưa quy định cụ thể khái niệm mạng viễn thông dùng riêng có sử dụng đường truyền dẫn vô tuyến, sử dụng băng tần số vô tuyến điện dẫn đến khó khăn trong công tác thực thi.

Thứ sáu, hoạt động của dịch vụ vệ tinh tại Việt Nam hiện đang được thực hiện theo các cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Các cam kết hiện quy định để cung cấp dịch vụ qua biên giới vào Việt Nam, nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài phải có thỏa thuận thương mại với doanh nghiệp cung cấp dịch vụ viễn thông vệ tinh quốc tế được cấp phép hoạt động tại Việt Nam. Để đầu tư cung cấp dịch vụ viễn thông vệ tinh trên lãnh thổ Việt Nam, doanh nghiệp nước ngoài phải liên doanh với các doanh nghiệp viễn thông vệ tinh được cấp phép hoạt động tại Việt Nam. Tỷ lệ góp vốn khác nhau tùy thuộc vào loại hình dịch vụ cung cấp (dịch vụ viễn thông cơ bản hay dịch vụ viễn thông giá trị gia tăng, có hạ tầng hay không có hạ tầng). Đối với liên doanh cung cấp các dịch vụ viễn thông cơ bản có hạ tầng, thường doanh nghiệp nước ngoài chỉ được góp vốn tối đa là 49% vốn pháp định. Các cam kết này chưa được nội luật hóa đầy đủ để làm rõ quy định đối với các nhà cung cấp dịch vụ thông tin vệ tinh nước ngoài khi cung cấp vào Việt Nam nên công tác thực thi còn khó khăn. Thực tế khi doanh nghiệp nước ngoài xin cấp phép cung cấp dịch vụ thông tin vệ tinh tại Việt Nam, việc hướng dẫn thủ tục cấp phép chưa đầy đủ, rõ ràng. Bên cạnh đó, khi vệ tinh tầm thấp pháp triển, các nước tham gia cam kết quốc tế có thể cân nhắc, yêu cầu đàm phán thêm các điều khoản cho phù hợp với giai đoạn mới.

Thứ bảy, quy định của Luật Viễn thông năm 2009 và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa cập nhật được những xu hướng mới như: Xu thế thông tin vệ tinh mới (vệ tinh tầm thấp phát triển) đặt ra các vấn đề quản lý mới như quản lý việc cung cấp dịch vụ xuyên biên giới, chủ quyền quốc gia trên không gian mạng, an ninh quốc phòng...; Xu thế hội tụ viễn thông, công nghệ thông tin và tự động hóa cho phép doanh nghiệp viễn thông phát triển hạ tầng mạng đáp ứng nhu cầu mới của người sử dụng dịch vụ viễn thông trong môi trường số, bổ sung hạ tầng viễn thông thêm các thành phần mới như: hạ tầng kết nối IoT, hạ tầng kết nối trung tâm dữ liệu, hạ tầng cho các dịch vụ điện toán đám mây. Xu thế này đặt ra yêu cầu sớm có cơ chế quản lý, giám sát của Nhà nước bảo đảm sự phát triển của các loại hình dịch vụ, hạ tầng mới.

Thứ tám, xuất hiện thêm nhiềm loại hình dịch vụ mới, phạm vi quản lý của hoạt động viễn thông được mở rộng, rủi ro người dùng gặp phải càng nhiều. Việc đảm bảo bí mật thông tin riêng của người sử dụng không chỉ dừng lại là thông tin về cuộc gọi như đang quy định trong Luật mà cần mở rộng các thông tin riêng khác, đảm bảo giảm thiểu tối đa rủi ro người dùng có thể gặp phải.

 3. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về cấp phép kinh doanh dịch vụ viễn thông ở Việt Nam

Việc hoàn thiện pháp luật về cấp phép kinh doanh dịch vụ viễn thông là yêu cầu cấp bách hiện nay nhằm: (i) Quy định rõ điều kiện cấp phép phù hợp với từng loại hình hoạt động viễn thông của doanh nghiệp; (ii) Tăng hiệu quả thực thi đối với việc thiết lập mạng có sử dụng tài nguyên tần số; hạn chế tình trạng các doanh nghiệp hoạt động không hiệu quả tham gia thị trường; (iii) Đơn giản hóa thủ tục hành chính trong việc cấp phép cho doanh nghiệp, nâng cao hiệu quả công tác quản lý cấp phép đối với các doanh nghiệp viễn thông có hạ tầng mạng; (iv) Tăng khả năng tiếp cận dịch vụ và bảo vệ quyền lợi của người sử dụng; (v) Tháo gỡ vướng mắc, khó khăn trong việc cấp phép cho doanh nghiệp thiết lập hạ tầng mạng. Nâng cao chất lượng doanh nghiệp gia nhập thị trường.

Việc hoàn thiện pháp luật kinh doanh viễn thông trong nền kinh tế thị trường cần thực hiện trên tất cả các khía cạnh của hoạt động cấp phép viễn thông nói chung và cấp phép kinh doanh dịch vụ viễn thông nói riêng, tuy nhiên, trong phạm vi bài viết này, xin tập trung một số nội dung sau đây:

Một là, cần điều chỉnh, bổ sung cách thức cấp phép, điều kiện cấp phép theo thông lệ quốc tế thành 03 hình thức cấp phép gồm cấp phép riêng, cấp phép nhóm và miễn cấp phép.

Hai là, nên bỏ các quy định về vốn pháp định trong điều kiện cấp giấy phép thiết lập mạng; sửa đổi quy định cam kết đầu tư bằng tiền thay bằng các cam kết về triển khai mạng lưới, dịch vụ.

Ba là, cần điều chỉnh giấy phép cung cấp dịch vụ cấp cho doanh nghiệp có hạ tầng mạng có thời hạn 15 năm để đồng bộ với giấy phép thiết lập mạng.

Bốn là, bổ sung một số quy định liên quan đến kinh doanh viễn thông như: (i) Hạn chế quyền kinh doanh trong một khu vực và trong một khoảng thời gian nhất định đối với doanh nghiệp có hành vi vi phạm pháp luật; (ii) Bổ sung quy định về các trường hợp thu hồi/hoàn trả giấy phép viễn thông (do doanh nghiệp có hành vi vi phạm hoặc tự nguyện hoàn trả), tạm đình chỉ tùy theo mức độ vi phạm của doanh nghiệp…

Năm là, bổ sung các quy định về quản lý và phát triển dịch vụ vệ tinh để đảm bảo có căn cứ khi cần đàm phán.