Pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn - Bất cập và kiến nghị

Kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn là một trong những biện pháp phòng, chống tham nhũng quan trọng được thực hiện không chỉ ở Việt Nam mà còn đa dạng ở các nước trên thế giới. Biện pháp này giúp các cơ quan có thẩm quyền kịp thời phát hiện, ngăn chặn, xử lý hành vi tham nhũng, thu hồi tài sản tham nhũng, đồng thời, giúp nhận diện các xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ và đặc biệt là hành vi làm giàu bất chính của người có chức vụ, quyền hạn. Mặc dù đã có những điều chỉnh quan trọng, song, hệ thống quy định của pháp luật phòng, chống tham nhũng hiện hành về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn đang được vận hành chưa tỏ ra hữu hiệu, chưa tạo lập một khung pháp lý đủ mạnh, đủ sức nhận diện sớm về tài sản bất minh của người có chức vụ, quyền hạn. Trong đó, có bốn vấn đề sau đây mà theo tác giả làm giảm hiệu lực, hiệu quả của việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn:

1. Đối tượng kê khai tài sản, thu nhập và nghĩa vụ kê khai

Thứ nhất, theo quy định tại khoản 3 Điều 34 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 thì người giữ chức vụ từ phó trưởng phòng và tương đương trở lên công tác tại các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập. Tuy vậy, vì pháp luật vẫn chưa xác định rõ các chức danh tương đương phó trưởng phòng trở lên công tác tại các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước nên việc xác định đối tượng kê khai tài sản, thu nhập còn gặp khó khăn, việc lập danh sách từ đó cũng trở nên không thống nhất. Chẳng hạn, tại các đơn vị sự nghiệp công lập có chức danh trưởng bộ môn, phó trưởng bộ môn trực thuộc các khoa, những chủ thể này được hưởng phụ cấp gần như tương đương với phó trưởng phòng nhưng vấn đề đặt ra là họ có được xem là tương đương phó trưởng phòng hay không. Tương tự, các chủ thể có chức danh tương đương giám đốc sở thuộc đối tượng kê khai hằng năm theo quy định tại khoản 3 Điều 36 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 cũng chưa được định danh rõ[1]. Để giải quyết vấn đề trên, cần có hướng dẫn chi tiết nhằm tránh bỏ sót, bỏ lọt đối tượng cần phải kê khai tài sản, thu nhập, tạo sự công bằng, thống nhất trong việc áp dụng pháp luật.

Thứ hai, theo quy định tại khoản 2 Điều 36 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 thì đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập bổ sung là các chủ thể có nghĩa vụ kê khai có biến động về tài sản, thu nhập trong năm có giá trị từ 300 triệu đồng trở lên. Với quy định này, nhiều địa phương đang có những cách hiểu khác nhau: (i) Lấy tổng giá trị tài sản, thu nhập của năm sau trừ cho giá trị tài sản, thu nhập của năm trước. Chẳng hạn, giá trị tài sản, thu nhập của công chức A vào năm 2021 là 200 triệu đồng, vào năm 2022 là 350 triệu đồng. Để xác định có thuộc diện kê khai bổ sung hay không sẽ lấy 350 triệu đồng trừ cho 200 triệu đồng, còn 150 triệu đồng thì không phải kê khai bổ sung. (ii) Tổng giá trị tài sản, thu nhập trong năm chỉ cần từ 300 triệu đồng trở lên là phải kê khai bổ sung. Chẳng hạn, vẫn ở ví dụ trên, theo cách hiểu này thì năm 2022, công chức A thuộc diện kê khai bổ sung. Để bảo đảm việc áp dụng pháp luật được đồng bộ, nên chăng cần thống nhất các địa phương thực hiện theo cách hiểu thứ hai vì tài sản, thu nhập trong năm phát sinh có giá trị từ 300 triệu đồng là “mức tương ứng với mức kiểm soát giao dịch đáng ngờ trong lĩnh vực chống rửa tiền”[2]. Bên cạnh đó, cần lưu ý về trường hợp một người có tài sản, thu nhập trong năm không đến 300 triệu đồng, chỉ thực hiện kê khai tài sản, thu nhập lần đầu, các năm tiếp theo không thuộc trường hợp kê khai bổ sung, kê khai hằng năm thì có khả năng phải đến một thời gian rất lâu họ mới phải tiến hành kê khai theo diện phục vụ công tác cán bộ. Từ đó dẫn đến khó khăn cho người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập khi họ phải kê tổng thu nhập giữa hai lần kê khai sau mấy chục năm theo Phụ lục I Nghị định số 130/2020/NĐ-CP ngày 30/10/2020 của Chính phủ về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị (Nghị định số 130/2020/NĐ-CP). Điều này đặc biệt khó khăn khi họ không chỉ kê khai tài sản, thu nhập cho chính họ mà còn những chủ thể có liên quan. Vì vậy, hoặc là cần điều chỉnh việc kê khai tổng thu nhập giữa 02 lần kê khai chỉ áp dụng đối với kê khai hằng năm hoặc là các cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập cần có hướng dẫn đến các đơn vị có đối tượng có nghĩa vụ kê khai, quán triệt tinh thần cho họ có trách nhiệm theo dõi, cập nhật thu nhập hàng năm của bản thân, vợ/chồng và con chưa thành niên.

Thứ ba, theo quy định tại Điều 33 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, người có nghĩa vụ kê khai không chỉ phải kê khai tài sản, thu nhập và biến động về tài sản, thu nhập của chính họ mà còn của vợ/chồng, con chưa thành niên của họ. Quy định này được áp dụng chung cho toàn bộ các chủ thể có nghĩa vụ kê khai mà không có sự phân hóa về chức danh, vị trí công việc. Đây là một lỗ hổng rất lớn mà hệ lụy của nó là việc chuyển dịch tài sản bất chính của những người có nghĩa vụ kê khai cho những người khác không nằm trong diện phải kê khai cùng với người có nghĩa vụ kê khai. Song, vì đây là tài sản đứng tên trên những đối tượng không thuộc diện phải kê khai “đi kèm” với người có nghĩa vụ kê khai nên không cần phải kê khai và cũng không buộc phải giải trình nguồn gốc tài sản. Thiết nghĩ rằng, pháp luật phòng, chống tham nhũng cần có những “bước đi” nhằm mở rộng đến các chủ thể có liên quan đến người có nghĩa vụ kê khai mà không chỉ vợ/chồng và con chưa thành niên của họ. Trong bối cảnh nhân lực, vật lực của cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập còn “mỏng”, khó đáp ứng được yêu cầu đặt ra khi mở rộng thêm các chủ thể có liên quan, vì vậy, nếu mở rộng thì cần có giới hạn và chỉ áp dụng đối với những chủ thể có chức vụ cao, có thẩm quyền tự quyết định trong hoạt động quản lý nhà nước để tập trung nguồn lực tốt nhất cho việc kiểm soát, bảo đảm hiệu quả, tránh tình trạng hình thức, không khả thi. Cụ thể, có thể bắt buộc người có nghĩa vụ kê khai thêm đối tượng là “con đã thành niên”, vì đây được xem là chủ thể thuộc diện thân thiết nhất trong gia đình bên cạnh các đối tượng có liên quan mà pháp luật phòng, chống tham nhũng đã liệt kê. Việc chỉ mở rộng thêm một loại chủ thể không gây quá nhiều áp lực đến cơ quan kiểm soát, đồng thời, để tránh việc mở rộng quá mức, cần xác định chỉ những đối tượng có nghĩa vụ kê khai giữ chức vụ từ giám đốc sở và tương đương trở lên mới phải thực hiện kê khai thêm tài sản, thu nhập của con đã thành niên. Không những vậy, một giải pháp nữa được đặt ra là đối với chủ thể giữ chức vụ từ giám đốc sở và tương đương trở lên, cần ràng buộc đối tượng này phải tiến hành kê khai tài sản, thu nhập trong thời gian liên tục 03 năm kể từ khi nghỉ hưu. Điều 36 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 chỉ xác định đối tượng kê khai là những người còn đang đương chức mà chưa điều chỉnh đến các đối tượng đã nghỉ hưu. Do vậy, quy định khi đã nghỉ hưu vẫn phải kê khai tài sản, thu nhập, ít nhất về mặt hình thức, phần nào đó giảm thiểu và loại trừ được hiện tượng “khối tài sản, thu nhập tuy được hình thành trong thời gian họ đang đảm nhiệm chức vụ, quyền hạn nhưng bằng cách không trực tiếp đứng tên trong chứng nhận quyền sở hữu đối với khối tài sản đó mà sẽ do một người nào khác có mối quan hệ thân thiết, đủ tin cậy đứng tên chủ sở hữu tài sản và khi đến thời điểm thích hợp thì sẽ trả lại”[3]. Đây là dấu mốc mà nhiều nước trên thế giới áp dụng việc kê khai nhằm kiểm soát dòng tiền, tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức khi hết tại vị[4]. Việc chỉ tập trung vào nhóm đối tượng như trên có thuận lợi là không quá phân tán nguồn lực, bảo đảm tính khả thi khi mở rộng ở mức độ vừa phải và khi đã kiểm soát được nhóm đối tượng này thì sẽ bảo đảm cho việc nhóm đối tượng có chức vụ thấp hơn, nhất là công chức do người có chức vụ, quyền hạn quản lý trực tiếp không dám tham nhũng.

2. Nội dung kê khai tài sản, thu nhập

Thứ nhất, theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 35 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 thì người có nghĩa vụ kê khai sẽ kê khai tài sản, thu nhập, trong đó có “kim khí quý, đá quý, tiền, giấy tờ có giá và động sản khác mà mỗi tài sản có giá trị từ 50.000.000 đồng trở lên”. Quy định này sử dụng thuật ngữ “mỗi tài sản”, có nghĩa là trong các loại tài sản được liệt kê thì một trong số tài sản đó nếu có giá trị từ 50 triệu đồng trở lên mới phải kê khai. Điều này được hiểu là từng tài sản độc lập, chứ không phải tổng giá trị của từng loại tài sản và càng không phải là tổng giá trị của các loại tài sản thuộc điều khoản này. Tuy vậy, khi hướng dẫn chi tiết, quy định tại Phụ lục I Nghị định số 130/2020/NĐ-CP lại xác định “tổng giá trị từ 50.000.000 đồng trở lên”. Như vậy, nếu một người có vàng, kim cương và đá quý, mỗi tài sản này có giá trị 20 triệu đồng thì không phải kê khai nếu vận dụng đúng quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, tuy nhiên, nếu theo hướng dẫn của Nghị định số 130/2020/NĐ-CP thì phải kê khai. Điều này cũng lặp lại tương tự đối với “tài sản khác mà mỗi tài sản có giá trị từ 50 triệu đồng trở lên” tại mục 7 phần II Phụ lục I Nghị định số 130/2020/NĐ-CP, nhưng khi hướng dẫn tại mục (24) và (25) phần B Phụ lục này thì xác định tài sản phải kê khai là “giá trị mỗi loại từ 50 triệu đồng trở lên”. Như vậy, nếu người có nghĩa vụ kê khai có 02 chiếc xe Honda, mỗi chiếc có giá trị 30 triệu đồng thì không phải kê khai theo quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và mục 7 phần A.II Phụ lục I Nghị định số 130/2020/NĐ-CP nhưng nếu theo hướng dẫn tại mục (24) và (25) phần B thì phải tiến hành kê khai vì 02 chiếc xe Honda này được xác định là sản phẩm cùng loại có giá trị trên 50 triệu đồng. Do đó, để bảo đảm sự thống nhất trong việc kê khai, tránh sự sai sót xuất phát từ quy định pháp luật còn chưa nhất quán, cần xem xét sửa đổi quy định về vấn đề này cho rõ ràng.

Thứ hai, theo quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, người có nghĩa vụ kê khai phải tiến hành kê khai “tài sản và thu nhập”. Tuy vậy, quy định tại Điều 34 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và Nghị định số 130/2020/NĐ-CP đều không đề cập đến tài sản được hình thành trong tương lai. Trong khi đó, theo quy định tại Điều 105 Bộ luật Dân sự năm 2015 thì tài sản còn có tài sản hình thành trong tương lai. Điều này không những thể hiện sự thiếu tương thích giữa pháp luật phòng, chống tham nhũng với pháp luật dân sự là đạo luật gốc quy định về các loại tài sản, mà còn dẫn đến hệ quả là các đối tượng có nghĩa vụ kê khai sẽ tìm cách “ẩn nấp” tài sản vào những tài sản được hình thành trong tương lai và đến khi họ không còn thuộc diện phải kê khai nữa (nghỉ hưu, không còn là cán bộ, công chức…) thì họ “nghiễm nhiên” là chủ sở hữu tài sản đó mà không cần phải kê khai, giải trình. Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành không buộc người có nghĩa vụ kê khai phải tiến hành kê khai các khoản nợ, khoản vay. Điều này rõ ràng sẽ dẫn đến hệ quả việc khó kiểm soát được sự di chuyển, biến động của dòng tiền trong tổng tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức. Khi ràng buộc cán bộ, công chức phải kê khai hạng mục này, điều quan trọng là cán bộ, công chức phải giải trình được tài sản, thu nhập nào được sử dụng để chi trả cho các khoản vay, khoản nợ nhằm bảo đảm được sự hài hòa, hợp lý của bản kê khai. Đặc biệt, pháp luật hiện hành cũng không ràng buộc người có nghĩa vụ phải kê khai các khoản chi tiêu dùng hay chi đầu tư có giá trị lớn nhưng lại quy định người có nghĩa vụ kê khai phải kê khai các khoản thu nhập, lợi nhuận từ các khoản đầu tư. Vậy, nếu không kê khai các khoản đầu tư, trước đó chưa có “chỉ dấu” của việc nguồn tiền được “chảy” vào đâu, qua vài năm lại có hạng mục kê khai về khoản thu nhập từ việc đầu tư thì thực sự rất bất nhất và gây khó khăn cho chủ thể xác minh, rà soát bản kê khai. Vì vậy, cần thiết phải bổ sung hạng mục về tài sản được hình thành trong tương lai, các khoản nợ, khoản vay hay các khoản chi tiêu dùng, khoản đầu tư có giá trị lớn vào nội dung kê khai. Đây là nội dung thể hiện rõ nhất biến động về tài sản, theo hướng giảm đi, nhằm tạo cơ sở đối chiếu với các nội dung về hình thành tài sản, thu nhập tăng lên.

3. Công khai bản kê khai tài sản, thu nhập

Điều 39 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định bản kê khai tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai phải được công khai trong cơ quan, đơn vị, tổ chức nơi người đó thường xuyên làm việc. Theo quy định tại Điều 11 Nghị định số 130/2020/NĐ-CP thì việc công khai được thực hiện bằng một trong hai hình thức công bố tại cuộc họp hoặc niêm yết bản kê khai tại trụ sở làm việc của cơ quan, đơn vị, tổ chức. Phải khẳng định rằng, bản kê khai chỉ là một kênh cung cấp thông tin từ phía người khai. Để làm rõ tình trạng tài sản, thu nhập của người khai, cần có một cơ chế đánh giá khách quan đối với nội dung bản kê khai. “Kinh nghiệm của các nước tiên tiến cho thấy, để có được câu trả lời thỏa đáng, trước hết cần phải tạo điều kiện để công chúng dễ dàng tiếp cận, tham khảo các bản kê khai”[5]. Trong nhiều trường hợp, chính người dân, báo chí là nơi phát hiện, phản ánh đầy đủ thông tin liên quan đến tài sản, thu nhập ngoài tài sản, thu nhập đã kê khai của cán bộ, công chức. Tuy vậy, với quy định trên, việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức dường như vẫn mang tính nội bộ, đôi lúc còn mang tính hình thức. Thêm vào đó, việc lựa chọn một trong hai hình thức công khai dẫn đến hiện tượng “hầu hết các cơ quan, đơn vị thực hiện bằng việc đọc lướt tại cuộc họp; rất ít cơ quan, đơn vị niêm yết”[6]. Đặc biệt, “người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập hằng năm đa số lại là những người giữ chức vụ người đứng đầu trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị. Việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập của những người này tại cơ quan, tổ chức, đơn vị có thể sẽ trở thành hình thức do những mối quan hệ ràng buộc nhất định, rất hiếm khi cấp dưới tố cáo cấp trên kê khai không trung thực”[7]. Vì vậy, pháp luật phòng, chống tham nhũng cần có những điều chỉnh nhằm thúc đẩy việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập một cách toàn diện và hữu hiệu hơn nữa, qua đó, tranh thủ sự giám sát của xã hội, tạo thêm nguồn lực đấu tranh với tham nhũng. Thiết nghĩ, trong bối cảnh trước mắt, khi đối tượng kê khai chưa bắt buộc phải kê khai bản điện tử[8], để bảm đảm nguồn lực thực hiện, có thể chuyển hóa bản kê khai giấy thành bản điện tử và tiến hành công khai trên cổng thông tin điện tử của chính quyền cấp tỉnh hoặc của cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập. Bên cạnh đó, để giải pháp tỏ ra hữu hiệu và có lộ trình thích hợp, các chủ thể tiến hành công khai theo hình thức này tạm thời chỉ bao gồm những đối tượng thuộc diện xác minh ngẫu nhiên 10% theo quy định tại khoản 3 Điều 15 Nghị định số 130/2020/NĐ-CP và các đối tượng cần phải tiến hành xác minh tài sản, thu nhập theo quy định tại Điều 41 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018. Khi đã có dữ liệu trên cổng thông tin điện tử, công dân, báo chí có thể tiếp cận nội dung của bản kê khai nhưng vẫn cần phải đáp ứng các điều kiện nhất định. Cụ thể, công dân để tiếp cận được bản kê khai cần truy cập vào trang thông tin điện tử với tài khoản được định danh rõ (xác minh thông qua số điện thoại), điền đầy đủ các nội dung cơ bản về nhân thân vào đơn cam kết khi tiếp cận và cam kết đã nắm rõ các quy định về việc sử dụng thông tin được cung cấp, sử dụng thông tin về bản kê khai tài sản vào những mục đích hợp pháp. Đồng thời, chịu trách nhiệm về việc sử dụng thông tin không đúng, gây thiệt hại cho người kê khai tài sản. Dĩ nhiên, vẫn có quan điểm cho rằng, tài sản, thu nhập thuộc về bí mật đời tư của mỗi cá nhân, việc công khai rộng rãi có thể xâm phạm bí mật đời tư, dẫn đến xâm phạm quyền con người, quyền công dân đã được Hiến pháp quy định và bảo vệ; đồng thời, có thể gây khó khăn cho việc bảo đảm an toàn cho người có tài sản. Song, đứng trước bối cảnh tình hình tham nhũng ngày càng gia tăng một cách trầm trọng, tài sản tham nhũng có giá trị ngày một lớn hơn như hiện nay[9], chúng ta cần phải thể hiện một quyết tâm chính trị mạnh mẽ và đủ lớn, phá vỡ những định kiến, lợi ích cá nhân của các chủ thể thực thi công vụ để hướng đến lợi ích chung của toàn xã hội.

4. Xử lý tài sản, thu nhập kê khai không trung thực; tài sản, thu nhập tăng thêm không giải trình được một cách hợp lý

Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định chế tài xử lý được áp dụng đối với người có hành vi kê khai tài sản, thu nhập không trung thực, giải trình nguồn gốc của tài sản, thu nhập tăng thêm không trung thực theo quy định tại Điều 51. Tuy nhiên, pháp luật phòng, chống tham nhũng hiện hành vẫn tạo “khoảng trống” về mặt pháp lý nếu tài sản, thu nhập được kê khai không trung thực hoặc tài sản, thu nhập tăng thêm mà không giải trình nguồn gốc rõ ràng thì sẽ xử lý như thế nào. Do vậy, điều này tạo nên sự lúng túng của các chủ thể có thẩm quyền nếu hành vi này không được kết án là hành vi của tội phạm tham nhũng, cũng không phải là các hành vi vi phạm pháp luật khác (trốn thuế, buôn lậu…). Khi đó, vấn đề không được giải quyết đến cùng, chưa thể hiện quyết tâm mạnh mẽ xử lý đối với những hành vi đó. Đặc biệt, đặt trong bối cảnh tỷ lệ thu hồi tài sản tham nhũng của Việt Nam tuy có nhiều cải thiện nhưng kết quả cũng vẫn chưa phải là cao[10] càng cho thấy “lỗ hổng” này của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 là đáng lo ngại. Trước tình trạng như vậy, cần phải thể hiện quan điểm “cứng rắn” đối với những tài sản, thu nhập bất minh của “quan chức”. Cần thấy rằng, tài sản, thu nhập kê khai không trung thực hoặc tài sản, thu nhập tăng thêm mà không được giải trình một cách hợp lý thì bị coi là tài sản bất hợp pháp. Cần phân chia thành 02 trường hợp: Một là, trường hợp người phải kê khai thực hiện việc kê khai không trung thực nhưng giải trình được nguồn gốc tài sản, thu nhập một cách hợp pháp thì chỉ áp dụng các chế tài truy thu thuế đối với tài sản, thu nhập chưa kê khai. Hai là, trường hợp kê khai không trung thực và không giải trình được nguồn gốc của tài sản, thu nhập thì cần áp dụng biện pháp cương quyết theo hướng tịch thu sung công quỹ. Mặc dù vậy, việc tịch thu như trên cũng không thay thế hoặc loại trừ trách nhiệm hình sự của chủ thể có hành vi tham nhũng cũng như các hành vi vi phạm pháp luật tương ứng khác (trốn thuế, buôn lậu, gian lận thương mại… mà có được tài sản, thu nhập). Chỉ khi nào đặt trong một khung pháp lý đủ mạnh, vừa xử lý hành vi của cán bộ, công chức không trung thực, vừa có giải pháp hữu hiệu đối với tài sản, thu nhập bất minh, “quan chức” mới không dám tham nhũng và nhân dân mới có niềm tin vào công cuộc phòng, chống tham nhũng.

ThS. Võ Tấn Đào

Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh