Quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ ở huyện Cần Giờ, Thành phố Hồ Chí Minh

1. Tình hình vi phạm pháp luật liên quan đến hoạt động quản lý đất rừng phòng hộ trên địa bàn huyện Cần Giờ

Thành phố Hồ Chí Minh là một trong những địa phương triển khai công tác quản lý đất rừng phòng hộ từ rất sớm. Ngay khi Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 (nay là Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004) và Luật Đất đai năm 1993 (nay là Luật Đất đai năm 2013) được ban hành, Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh đã có những văn bản điều chỉnh hoạt động quản lý đất rừng phòng hộ trên địa bàn Thành phố nói chung và khu vực rừng phòng hộ Cần Giờ nói riêng. Cụ thể, Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh đã ban hành các quyết định về việc ban hành bản quy định về khoán, bảo vệ rừng, khoanh nuôi, tái sinh rừng, trồng rừng thuộc rừng phòng hộ môi trường, rừng đặc dụng ở TP. Hồ Chí Minh; quyết định về việc nghiêm cấm tỉa thưa rừng phòng hộ Cần Giờ; quyết định về thành lập Ban Quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ và quyết định về ban hành quy chế tổ chức hoạt động của Ban Quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ. Đây được xem là thời điểm đánh dấu bước tiến mới trong hoạt động quản lý đất rừng phòng hộ tại huyện Cần Giờ. Năm 2001, Ủy ban nhân dân thành phố phê duyệt Dự án đầu tư xây dựng Khu bảo tồn thiên nhiên rừng ngập mặn Cần Giờ theo Quyết định số 8413/QĐ-UBND ngày 12/12/2001. Qua 06 năm triển khai thực hiện, Dự án đã góp phần bảo vệ tốt diện tích rừng ngập mặn Cần Giờ. Đến năm 2008, thành phố tiếp tục phê duyệt Dự án đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, kỹ thuật phục vụ công tác quản lý phát triển rừng ngập mặn Cần Giờ với nhiệm vụ chính là xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật lâm sinh nhằm phục vụ tốt hơn cho công tác quản lý bảo vệ rừng.

Từ năm 2007 đến nay, thành phố đều phê duyệt dự án chăm sóc, bảo vệ rừng phòng hộ Cần Giờ hàng năm để có nguồn kinh phí phục vụ cho công tác bảo vệ và phát triển rừng phòng hộ huyện Cần Giờ. Kinh phí khoán bảo vệ rừng phòng hộ Cần Giờ cũng được Ủy ban nhân dân thành phố hết sức quan tâm nhằm cải thiện đời sống cho người dân sống trong rừng phòng hộ và người lao động tại các đơn vị nhận khoán bảo vệ rừng.

Theo thống kê từ Ban Quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ, từ năm 1997 đến nay, tình hình vi phạm có nhiều biến động, có thể chia ra thành 02 giai đoạn cụ thể:

- Giai đoạn 1 (từ năm 1997 đến năm 2000): Đây là khoảng thời gian mà tình hình vi phạm có sự gia tăng về số lượng theo từng năm. Theo Ban quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ, năm 1997 có 17 vụ vi phạm; năm 1998 có 92 vụ vi phạm, năm 1999 có 65 vụ vi phạm và năm 2000 có 109 vụ vi phạm. Có thể thấy, những năm đầu khi triển khai thực hiện các quy định về quản lý rừng phòng hộ, do chưa có một đội ngũ chuyên trách để thực hiện hoạt động quản lý, giám sát nên số lượng vi phạm các quy định về quản lý đất rừng phòng hộ có số lượng lớn và có xu hướng gia tăng.

- Giai đoạn 2 (từ năm 2001 đến nay): Đây là giai đoạn mà Ban Quản lý rừng phòng hộ Cần Giờ được thành lập và đi vào hoạt động, cùng với đó là hàng loạt các văn bản, quy định về quản lý đất rừng phòng hộ từ trung ương tới địa phương lần lượt được ban hành mới hoặc sửa đổi, thay thế các văn bản cũ. Kết quả là số vụ vi phạm đã giảm dần theo từng năm, cụ thể: Năm 2001 có 80 vụ, năm 2009 có 48 vụ và đến năm 2014 chỉ còn 04 vụ.

2. Hạn chế, vướng mắc trong quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ tại huyện Cần Giờ

Thứ nhất, hạn chế trong các quy định của pháp luật. Chưa có quy định phù hợp về hoạt động sản xuất dưới tán rừng để hộ gia đình yên tâm sản xuất như: Quy định về quy mô, diện tích, cơ sở hạ tầng; thiếu những điều kiện cơ bản để bảo đảm quyền tự chủ sản xuất, mọi tác động vào rừng và đất rừng đều phải có sự đồng ý của cấp có thẩm quyền nên thủ tục rườm rà khó thực hiện. Do đó, chưa tạo được hành lang pháp lý chặt chẽ cho công tác bảo vệ rừng kết hợp với công tác sản xuất, nuôi trồng thủy hải sản trong rừng phòng hộ. Bên cạnh đó, chưa có các chính sách khuyến nông khuyến lâm phù hợp cũng như các chính sách hỗ trợ về vốn đầu tư sản xuất dưới tán rừng để người dân có thể tiếp cận được tới các nguồn vốn và mô hình có hiệu quả cao nhằm thực hiện tốt công tác sản xuất. Ngoài ra, cũng chưa có các quy định xử phạt chuyên biệt để xử lý các vi phạm về quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ; chưa có các quy định về bảo đảm mức đãi ngộ xứng đáng cho các chủ thể thực hiện hoạt động quản lý đất rừng phòng hộ.

Thứ hai, hạn chế về yếu tố con người. Diện tích đất rừng phòng hộ tại huyện Cần Giờ chiếm hơn 50% diện tích tự nhiên toàn huyện. Do đó, để bảo đảm hiệu quả công tác quản lý, đòi hỏi cần có một đội ngũ cán bộ đủ về số lượng và giỏi về chuyên môn. Tuy nhiên, trên thực tế số lượng đội ngũ thực hiện công tác quản lý này nếu tuân theo các quy định biên chế trong chỉ tiêu về tổ chức cán bộ, công chức, viên chức thì không đủ để đáp ứng yêu cầu thực hiện nhiệm vụ. Hiện nay, nếu tính cả cán bộ, công nhân viên ngoài chỉ tiêu thì tổng cộng chỉ có 108 người. Như vậy, một người trung bình phải quản lý diện tích là 326 ha. Bên cạnh đó, công tác quản lý đất rừng phòng hộ đòi hỏi kiến thức không chỉ về quản lý đất đai mà còn cả những kiến thức chuyên ngành trong quản lý rừng và môi trường. Trong khi đó, sự phối hợp giữa hai ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn với ngành tài nguyên và môi trường tại địa phương còn thiếu chặt chẽ và chưa đáp ứng được các yêu cầu trong công tác quản lý. Hiện nay, bằng việc cho các tổ chức, cá nhân nhận khoán để bảo vệ rừng nên diện tích đất rừng phòng hộ trên địa bàn thành phố về cơ bản đang được duy trì và bảo vệ tốt, số vụ vi phạm có chiều hướng giảm nhưng trong tương lai vẫn cần có những quy định hỗ trợ cho đội ngũ thực hiện công tác quản lý này.

Thứ ba, hạn chế về trang bị cơ sở vật chất. Với sự phát triển không ngừng của khoa học công nghệ, công tác quản lý nói chung và công tác quản lý đất rừng phòng hộ nói riêng đòi hỏi phải có sự hỗ trợ của khoa học kỹ thuật mới bảo đảm được tính hiệu quả và chính xác. Những hỗ trợ về mặt khoa học và công nghệ sẽ giúp giảm bớt gánh nặng công việc của con người, hạn chế việc tăng biên chế không cần thiết, giúp nâng cao tính chính xác và khách quan của hoạt động quản lý. Tuy nhiên, do những điều kiện khách quan về khí hậu cũng như diện tích rộng lớn của rừng phòng hộ Cần Giờ nên một số trang thiết bị, máy móc đã bị xuống cấp nhưng chưa được bảo dưỡng, sửa chữa kịp thời. Ngoài ra, một số trang thiết bị đã quá lỗi thời nhưng chưa được thay thế bằng các phương tiện, công nghệ mới do hạn chế về mặt kinh phí.

Thứ tư, hạn chế trong công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm. Một trong những hoạt động giúp bảo đảm việc quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ được thực hiện phù hợp với các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước là thông qua công tác kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm. Thông qua các cuộc thanh tra, kiểm tra và rà soát thực trạng quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ, các cơ quan nhà nước, những người có thẩm quyền sẽ có được cái nhìn toàn cảnh, từ đó có cơ sở để hoạch định các chính sách, kế hoạch trong tương lai và cũng từ những cuộc thanh tra và kiểm tra này nếu thực hiện một cách nghiêm túc sẽ có thể phát hiện được các vi phạm đang còn tồn tại để kịp thời xử lý bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật và tránh được tình trạng vi phạm kéo dài. Tuy nhiên, trên thực tế hoạt động này tại huyện Cần Giờ lại chưa được coi trọng và thực hiện đầy đủ, một phần vì nhân lực không đủ dẫn đến số lượng các cuộc thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm trên địa bàn còn hạn chế, chưa bảo đảm được các yêu cầu của công tác quản lý, đặc biệt là với một khu vực có diện tích rộng như khu vực rừng phòng hộ Cần Giờ.

3. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả công tác quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ

Qua thực tiễn quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ tại huyện Cần Giờ, tác giả đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả công tác quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ huyện Cần Giờ như sau:

- Cần có những quy định để các tổ chức, cá nhân nhận khoán bảo vệ rừng và đất rừng phòng hộ được hưởng lợi trực tiếp từ rừng và từ các thu nhập khác. Theo đó, để nâng cao hiệu quả công tác quản lý, bảo vệ rừng và đất lâm nghiệp, các ngành, các cấp có thẩm quyền cần nghiên cứu, đề xuất cơ chế, chính sách phù hợp để các tổ chức, cá nhân nhận khoán bảo vệ rừng và đất lâm nghiệp được hưởng lợi trực tiếp từ rừng và các thu nhập khác bao gồm các khoản thu từ dịch vụ môi trường rừng theo hướng xã hội hoá, để thay thế dần cơ chế khoán bằng kinh phí ngân sách cấp; điều chỉnh lại định mức khoán, bảo đảm người nhận khoán bảo vệ rừng có mức thu nhập bình quân tối thiểu khoảng 1,5 lần mức chuẩn nghèo của từng địa phương; tăng nguồn vốn hỗ trợ, cho vay đến hộ nhận khoán bảo vệ phát triển rừng, tạo việc làm và giúp đỡ hộ dân sử dụng vốn vay có hiệu quả; đồng thời tăng cường các hoạt động khuyến nông, khuyến lâm nhằm đưa khoa học kỹ thuật và kiến thức quản lý cho các hộ gia đình để nâng cao hiểu biết kỹ thuật và trình độ quản lý sản xuất kinh doanh; hoàn thiện các định mức kinh tế kỹ thuật, xác định giá trị của rừng để làm cơ sở cho việc quản lý và kinh doanh rừng trên địa bàn thành phố có hiệu quả.

- Sớm ban hành các quy định dành riêng để xử phạt đối với những hành vi vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ khi thi hành công vụ. Hiện nay còn xuất hiện các trường hợp giao đất, cho thuê đất hay chuyển mục đích sử dụng đất không đúng thẩm quyền hoặc trao đất cho các đối tượng sử dụng không đúng hạn mức, mục đích… Do đó, cần xây dựng một văn bản riêng để xử lý các trường hợp này, đặc biệt đối với đất rừng phòng hộ - loại đất có vị trí cực kỳ quan trọng trong công tác bảo vệ môi trường góp phần vào công tác ứng phó với biến đổi khí hậu, cũng như mục tiêu phát triển kinh tế bền vững mà Đảng và Nhà nước đã đề ra.

- Tiếp tục ban hành các văn bản liên tịch có sự phối hợp giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ. Có thể thấy, hiện nay mới chỉ có Thông tư liên tịch số 07/2011/TTLT-BNNPTNT-BTNMT ngày 29/01/2011 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn một số nội dung về giao rừng, thuê rừng gắn liền với giao đất, thuê đất lâm nghiệp đã được ban hành và còn hiệu lực. Trong khi đó, việc quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ đòi hỏi phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa hai ngành nhằm bảo đảm tính đồng bộ trong các quy định của pháp luật. Trong thời gian tới, hai bộ cần có những văn bản hướng dẫn liên ngành một số nội dung như: Xử lý vi phạm hành chính trong quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ; hoạt động kinh doanh, sản xuất và khai thác trong khu vực có rừng phòng hộ; hoạt động triển khai thực hiện các dự án du lịch, sinh thái…

- Với mục tiêu mà Đảng và Nhà nước đã đề ra thì vai trò của đất rừng phòng hộ trong phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường ngày càng quan trọng. Vì vậy, để người được trao quyền sử dụng đất rừng phòng hộ có thể yên tâm sử dụng cần có những sự hỗ trợ thiết thực và kịp thời từ phía các cơ quan nhà nước về tài chính như lương, thưởng, phụ cấp, cũng như các ưu đãi khác để họ ổn định cuộc sống yên tâm bám rừng, bảo vệ và phát triển quỹ rừng ngày càng bền vững.

- Kiện toàn hệ thống bộ máy quản lý và nâng cao năng lực cán bộ quản lý ngành từ trung ương đến địa phương, tăng cường tính chuyên nghiệp của các cơ quan quản lý đất rừng phòng hộ trên cơ sở đào tạo chuyên sâu cán bộ quản lý, để xây dựng một đội ngũ cán bộ vừa có kiến thức nhưng đồng thời phải có bản lĩnh tư tưởng vững vàng, có đạo đức trong khi thi hành công vụ. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến các chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng đất rừng phòng hộ đến với mọi tầng lớp nhân dân.

- Tiến hành nâng cấp cơ sở hạ tầng kỹ thuật, đầu tư trang thiết bị, ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ ngang tầm trình độ tiên tiến của các nước trong khu vực nhằm phát huy cao nhất năng lực thể chế. Việc thường xuyên nâng cấp, duy tu, bảo dưỡng các trang thiết bị và cơ sở vật chất là rất cần thiết bởi đặc thù về khí hậu, thời tiết nóng ẩm, mưa nhiều lại sát với biển nên các trang thiết bị và cơ sở hạ tầng phục vụ công tác quản lý đất rừng phòng hộ tại huyện Cần Giờ thường nhanh bị xuống cấp và hỏng hóc, ảnh hưởng tới việc thực thi nhiệm vụ.

- Hiện đại hóa công tác quản lý đất đai thông qua việc áp dụng các công nghệ thông tin vào hoạt động quản lý cũng như cung ứng các dịch vụ về quản lý đất đai cho người có nhu cầu, ứng dụng những thành quả khoa học và công nghệ vào công tác quản lý và sử dụng đất rừng phòng hộ. Coi trọng nghiên cứu, dự báo và thực hiện các giải pháp ứng phó với quá trình biến đổi khí hậu và thảm họa thiên nhiên. Từ đó có những định hướng cho công tác quản lý, bảo vệ, cải tạo và sử dụng hợp lý, có hiệu quả tài nguyên đất đai nói chung và đất rừng phòng hộ nói riêng.

- Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến các chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng đất rừng phòng hộ đến từng người sử dụng đất, đi đôi với thiết lập cơ chế hỗ trợ pháp lý cho người có quyền sử dụng đất để họ hiểu, từ đó nghiêm túc chấp hành đầy đủ nghĩa vụ của người sử dụng đất rừng phòng hộ, đồng thời giúp họ bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

- Tăng cường công tác điều tra cơ bản trong lĩnh vực đất đai, có đánh giá tiềm năng và hiệu quả sử dụng đất rừng phòng hộ của các chủ thể được trao quyền sử dụng đất có bảo đảm các yêu cầu về phát triển kinh tế và an sinh xã hội. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành chính sách, pháp luật về đất rừng phòng hộ

- Đẩy mạnh hợp tác quốc tế, duy trì và mở rộng quan hệ quốc tế; đẩy mạnh hợp tác song phương và đa phương với các tổ chức quốc tế trong công tác đào tạo, phát triển nguồn nhân lực, trao đổi kinh nghiệm, nâng cao năng lực quản lý; duy trì và tăng cường hợp tác trong việc cung cấp các dịch vụ trong lĩnh vực quản lý đất đai. Nhanh chóng hoàn thành các thủ tục để đăng ký tham gia vào mạng lưới bảo tồn đất ngập nước theo Công ước Ramsar để bảo vệ tốt hơn nữa tài nguyên rừng phòng hộ Cần Giờ.

- Tiếp tục khuyến khích mọi tổ chức cá nhân tham gia bảo vệ và phát triển rừng, đầu tư và hưởng lợi từ nghề rừng; đẩy mạnh triển khai chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng. Lồng ghép công tác quản lý đất rừng phòng hộ với các chương trình, dự án như trồng mới rừng phòng hộ ven biển, các vùng đầu nguồn các lưu vực sông lớn, khu vực xung yếu có nguy cơ cao về sạt lở đất. Tổ chức rà soát và đẩy mạnh công tác giao khoán bảo vệ rừng phòng hộ cho các lực lượng vũ trang đóng trên địa bàn để tăng cường lực lượng có vũ trang nhằm nâng cao khả năng trấn áp tội phạm, ngăn ngừa hành vi vi phạm pháp luật về lâm nghiệp, bảo vệ và phát triển diện tích đất rừng, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa. Xây dựng và ban hành quy chế hoạt động của cụm giáp ranh theo địa bàn xã, tổ tự quản và các lực lượng vũ trang để tăng cường công tác tuần tra, phối hợp và nâng cao hiệu quả công tác quản lý, bảo vệ tài nguyên rừng.

- Triển khai rà soát diện tích đất sản xuất nông nghiệp, thủy sản, ruộng muối và đất khác trong ranh giới rừng phòng hộ đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trước kia để xây dựng phương án thu hồi và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho chủ rừng duy nhất là Ban Quản lý rừng phòng hộ huyện Cần Giờ như phương án quản lý thống nhất đã được phê duyệt. Xác định lại ranh giới đang có sự chồng lấn giữa đất quy hoạch rừng phòng hộ với đất sản xuất, đất ruộng muối, đất ở trong khu dân cư. Xử lý dứt điểm các trường hợp tranh chấp về đất rừng phòng hộ; tổ chức cắm mốc ranh giới rõ ràng, tái xác lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất rừng và bản đồ địa giới hành chính của các xã, thị trấn nhằm thực hiện tốt công tác quản lý ranh đất, tránh tình trạng tái lấn chiếm tái tranh chấp.