Sự phù hợp của chính sách, pháp luật phòng, chống tác hại của thuốc lá tại Việt Nam với Công ước khung về kiểm soát thuốc lá

1. Đặt vấn đề
Thuốc lá là một trong những mối đe dọa sức khỏe cộng đồng lớn nhất mà thế giới từng phải đối mặt, đã giết chết hơn 8 triệu người mỗi năm trên khắp thế giới. Hơn 7 triệu người trong số đó tử vong là do sử dụng thuốc lá trực tiếp trong khi khoảng 1,2 triệu người không hút thuốc tiếp xúc với khói thuốc thụ động[1]. Trước hiểm họa của thuốc lá đối với sức khỏe, ngày 21/5/2003, Đại hội đồng Y tế Thế giới lần thứ 56 (WHA 56.1) đã thông qua Công ước khung của Tổ chức Y tế Thế giới về kiểm soát thuốc lá (FCTC). Đây là Công ước quốc tế mang tính toàn cầu đầu tiên của Tổ chức Y tế Thế giới (WHO), có hiệu lực từ ngày 10/02/2005 sau khi 40 quốc gia đầu tiên gia nhập Công ước. Ngày 11/11/2004, Chủ tịch nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ký tham gia Công ước và Việt Nam là một trong những quốc gia đầu tiên tham gia Công ước này[2]. Với hơn 180 quốc gia đã tham gia làm thành viên công ước, FCTC là Hiệp ước được thông qua rộng rãi nhất trong lịch sử Liên Hợp quốc[3].
Theo điều tra toàn cầu về sử dụng thuốc lá ở người trưởng thành tại Việt Nam năm 2015, tỷ lệ hút thuốc ở nam giới là 45,3%, ở nữ giới là 1,1% và chiếm 22,5% chung cho cả hai giới (tương đương 15,6 triệu người trưởng thành). 53,5% số người không hút thuốc (28,5 triệu người) thường xuyên hít phải khói thuốc ở nhà; 36,8% người không hút thuốc (5,9 triệu người) thường xuyên hít phải khói thuốc tại nơi làm việc; 18,5% người không hút thuốc (1,4 triệu người) hít phải khói thuốc khi sử dụng các phương tiện giao thông công cộng và 16,0% người không hút thuốc (2,8 triệu người) đã hít phải khói thuốc lá khi đến trường học[4].
Nước ta hiện đang nằm trong nhóm 15 quốc gia có số lượng người hút và nghiện hút thuốc lá nhiều nhất trên thế giới. Ước tính với số người trong khoảng từ 15 tuổi trở lên, trung bình cứ hai nam giới sẽ lại có một người hút thuốc. Tại Việt Nam, theo dự tính số người tử vong vì hút thuốc lá vào năm 2030 có thể sẽ lên đến 70.000 người nếu như không có các giải pháp can thiệp mạnh tay từ phía cơ quan chức năng cũng như có sự thay đổi hành vi của mỗi người dân[5].
Trên cơ sở nghiên cứu, tác giả đã rà soát, tổng hợp hệ thống các văn bản, chính sách liên quan đến phòng, chống tác hại của thuốc lá (PCTHTL) của Việt Nam, từ đó, so sánh, đối chiếu sự phù hợp của các chính sách này với các quy định trong FCTC.
2. Chính sách, pháp luật về phòng, chống tác hại của thuốc lá tại Việt Nam
Ở Việt Nam, ngay từ năm 2000, nhận thức được tác hại do hút thuốc lá gây ra đối với sức khỏe con người, những tổn thất về môi trường, về kinh tế của từng gia đình và toàn xã hội, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 12/2000/NQ-CP ngày 14/8/2000 về “Chính sách quốc gia phòng, chống tác hại của thuốc lá giai đoạn từ năm 2000 - 2010” (Nghị quyết số 12/2000/NQ-CP).
Sau khi Nghị quyết số 12/2000/NQ-CP ra đời, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành Quyết định số 467/QĐ-TTg ngày 17/4/2001 về việc thành lập Ban Chủ nhiệm Chương trình phòng, chống tác hại của thuốc lá (VINACOSH). Đến ngày 10/5/2007, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 12/2007/CT-TTg về việc tăng cường các hoạt động phòng, chống tác hại của thuốc lá. Tiếp theo đó, ngày 21/08/2009, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 1315/QĐ-TTg phê duyệt kế hoạch thực hiện FCTC.
Dấu ấn đặc biệt quan trọng, đánh dấu bước chuyển của công tác PCTHTL của Việt Nam chính là sự ra đời của Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá năm 2012. Luật quy định về các biện pháp giảm nhu cầu sử dụng thuốc lá, biện pháp kiểm soát nguồn cung cấp thuốc lá và điều kiện bảo đảm để phòng, chống tác hại của thuốc lá. Mục tiêu của Luật là hạn chế, giảm dần tỷ lệ người sử dụng thuốc lá, giảm tỷ lệ mắc và chết do các bệnh có nguyên nhân từ thuốc lá và bảo vệ sức khỏe của cộng đồng. Với sự ra đời của Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá năm 2012 sẽ tạo được hành lang pháp lý quan trọng góp phần hạn chế các tác động của thuốc lá hiện nay.
FCTC do WHO đề xuất được 180 nước trên thế giới thông qua. Việt Nam ký tham gia Công ước này năm 2004 và có hiệu lực từ tháng 02/2005, nhằm ngăn chặn tác hại của thuốc lá tới sức khỏe người dân và hậu quả nặng nề về mặt kinh tế, môi trường do tình trạng tiêu thụ thuốc lá gây ra. Đồng thời, WHO cũng phát triển tài liệu hướng dẫn chi tiết áp dụng Điều 5.3 của Công ước nhằm bảo đảm các nước tham gia Công ước thực thi trách nhiệm xây dựng các quy định cụ thể cho từng nước, nhằm bảo vệ các chính sách kiểm soát thuốc lá khỏi sự can thiệp của ngành công nghiệp thuốc lá. Tuy nhiên, cho đến nay, tại Việt Nam, việc triển khai thực hiện hướng dẫn Điều 5.3 FCTC của WHO vẫn còn nhiều khó khăn.
3. Mức độ phù hợp của các nội dung chính sách, pháp luật phòng, chống tác hại của thuốc lá ở Việt Nam so với Công ước khung về kiểm soát thuốc lá của Tổ chức Y tế thế giới
3.1. Nội dung chính sách, pháp luật phòng, chống tác hại thuốc lá ở Việt Nam
Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá năm 2012 dành riêng Chương II để quy định về các biện pháp giảm nhu cầu sử dụng thuốc lá, với 09 điều (từ Điều 10 đến Điều 18), trong đó, có biện pháp về giá và thuế để giảm cầu thuốc lá (Điều 6 FCTC) như sau:
3.1.1. Thuế tiêu thụ đặc biệt
Một biện pháp làm giảm cầu thuốc lá là điều chỉnh giá bán sản phẩm thuốc lá. Ngoài thuế giá trị gia tăng như các sản phẩm hàng hóa và dịch vụ khác, thuốc lá, xì gà và các sản phẩm khác từ cây thuốc lá (sau đây gọi chung là các sản phẩm thuốc lá) còn phải chịu thêm một loại thuế gọi là thuế tiêu thụ đặc biệt.
Trong thời gian từ năm 1990 đến năm 2005, thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt được đánh ở các mức khác nhau đối với các sản phẩm thuốc lá tùy vào loại sản phẩm và xuất xứ của nguyên liệu đầu vào[6]. Giai đoạn từ năm 2006 - 2016 thì Việt Nam đã tiến hành ba lần điều chỉnh thuế, cụ thể như sau[7]: (i) Năm 2006, thuế tiêu thụ đặc biệt đối với mặt hàng này được điều chỉnh từ các mức 25%, 45%, 65% thành một mức thống nhất là 55% tính trên giá xuất xưởng; (ii) Năm 2008, thuế tiêu thụ đặc biệt được tăng từ 55% lên 65% giá xuất xưởng; (iii) Năm 2016, thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt tăng từ 65% lên 70% giá xuất xưởng. Nhìn chung, các lần tăng khá nhỏ (mức tăng thuế thấp) và không liên tục hàng năm.
Theo Tổng cục Thống kê, năm 2006, Chính phủ điều chỉnh thuế 03 mức về một mức làm tổng tiêu dùng thuốc lá trong nước giảm từ 4.032 triệu bao năm 2005 xuống còn khoảng 3.451 triệu bao vào năm 2006. Năm 2007, tổng tiêu dùng lại tăng trở lại đạt 3.897 triệu bao, xấp xỉ mức tiêu dùng trước khi tăng thuế. Tương tự, khi tăng thuế vào năm 2008, tổng tiêu dùng thuốc lá giảm từ 3.897 triệu bao năm 2007 xuống 3.571 triệu bao năm 2008, nhưng năm 2009 lại tăng trở lại đạt mức 3.934 triệu bao, thậm chí mức tiêu thụ còn cao hơn mức khi chưa tăng thuế. Năm 2016, tăng thuế từ 65% lên 70%, tiêu thụ cũng giảm một chút, rồi tăng trở lại vào năm 2017[8].
3.1.2. Thuế nhập khẩu
Ngoài quy định về thuế tiêu thụ đặc biệt để giảm cầu thuốc lá, những sản phẩm thuốc lá nhập khẩu còn chịu thêm thuế nhập khẩu theo quy định của Nghị định số 149/2005/NĐ-CP ngày 08/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu và Thông tư số 79/2009/TT-BTC ngày 20/4/2009 của Bộ Tài chính hướng dẫn về thủ tục hải quan; kiểm tra, giám sát hải quan; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu và quản lý thuế đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu (mục b3 Điều 93 phần 5).
Để ngăn ngừa việc nhập khẩu các sản phẩm thuốc lá miễn thuế, Thông tư số 113/2005/TT-BTC ngày 15/12/2005 của Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu và Thông tư số 59/2007/TT-BTC ngày 14/6/2007 của Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, quản lý thuế đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu đã quy định mức thuốc lá tối đa cho phép mang theo người cho từng lần nhập cảnh là 400 điếu thuốc lá điếu, 100 điếu xì gà và 50 gram thuốc lá sợi.
3.1.3. Giá bán sản phẩm thuốc lá
Nghị định số 119/2007/NĐ-CP ngày 18/7/2007 của Chính phủ về sản xuất và kinh doanh thuốc lá (Nghị định số 119/2007/NĐ-CP) đã quy định: “Các doanh nghiệp sản xuất sản phẩm thuốc lá không được bán thấp hơn mức giá tối thiểu do Bộ Tài chính quy định” (Điều 18).
Ngày 27/8/2008, Bộ Tài chính ban hành Quyết định số 69/2008/QĐ-BTC về việc ban hành giá bán tối thiểu sản phẩm thuốc lá điếu (Quyết định số 69/2008/QĐ-BTC) quy định: “Trường hợp doanh nghiệp sản xuất thuốc lá bán sản phẩm của mình thấp hơn giá bán tối thiểu quy định tại Điều 1 sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật” (Điều 2). Tuy nhiên, không có quy định xử lý vi phạm giá bán tối thiểu. Nhưng chỉ sau hơn 01 tháng triển khai Quyết định số 69/2008/QĐ-BTC, ngày 24/10/2008, Bộ Tài chính ban hành Quyết định số 89/2008/QĐ-BTC sửa đổi Quyết định số 69/2008/QĐ-BTC (Quyết định số 89/2008/QĐ-BTC), trong đó quy định: “Mức giá bán tối thiểu sản phẩm thuốc lá điếu của doanh nghiệp sản xuất thuốc lá không áp dụng đối với sản phẩm thuốc lá điếu không có đầu lọc đến hết năm 2009 và sản phẩm thuốc lá điếu sản xuất trong nước thực tế xuất khẩu” (Điều 1). Chỉ trong một khoảng thời gian ngắn, việc thay đổi thời hạn áp dụng mức giá bán tối thiểu đối với sản phẩm thuốc lá điếu không có đầu lọc cho thấy văn bản được ban hành chưa thực sự căn cứ trên cơ sở thực tiễn, điều này làm ảnh hưởng đến tính nghiêm minh và hiệu lực thi hành của các văn bản pháp quy.
3.2. Mặt tích cực và hạn chế trong quy định pháp luật Việt Nam về phòng, chống tác hại của thuốc lá
Trên cơ sở rà soát các chính sách có liên quan tới phòng, chống tác hại của thuốc lá, tác giả đưa ra một số kết luận về mặt tích cực và hạn chế như sau:
3.2.1. Về mặt tích cực
- Việt Nam là một trong 166 nước đã phê chuẩn FCTC và đưa vào thành chính sách quốc gia ở Việt Nam từ năm 2000. Trong khoảng thời gian 10 năm (2000 - 2009), không có nhiều văn bản pháp quy ra đời liên quan trực tiếp đến công tác PCTHTL. Các quy định nhằm giảm cung thuốc lá trong chính sách của Việt Nam phù hợp với các khuyến cáo của WHO trong FCTC. Quan điểm này đã được thể hiện xuyên suốt từ văn bản mang tính pháp quy cao nhất là luật cho đến nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và các thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính.
- Chính sách liên quan đến quy định về đóng gói và gắn nhãn mác của sản phẩm thuốc lá ở Việt Nam là khá đầy đủ, bao gồm: Quy định về bao gói và số lượng điếu thuốc, quy định về dán tem thuốc lá và quy định in cảnh báo sức khỏe và quy định in thông tin về thành phần các chất có trong thuốc lá và khói thuốc lá. Các quy định của nước ta về vấn đề này tương đối phù hợp với các khuyến cáo của WHO nêu trong FCTC.
- Các chính sách đã ban hành những quy định về thông tin, giáo dục truyền thông về PCTHTL tương đối phù hợp với các cam kết nêu trong FCTC. Hầu hết các yếu tố của quá trình truyền thông đã được nêu đầy đủ và đã chú trọng tuyên truyền đến cả đối tượng là phụ nữ và trẻ em, việc phân công tổ chức thực hiện, trách nhiệm của từng cơ quan quản lý nhà nước và sự phối kết hợp giữa các cơ quan này cũng đã được đề cập đến trong các văn bản, chính sách. FCTC khuyến cáo các quốc gia thành viên ban hành những quy định cấm toàn diện mọi hình thức quảng cáo, khuyến mại, tài trợ của các công ty thuốc lá. Việt Nam đã ban hành nhiều cấp độ văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc cấm quảng cáo thuốc lá (từ pháp lệnh đến các thông tư hướng dẫn). Trong đó, các thông tư hướng dẫn đã quy định chi tiết hơn, phù hợp hơn với cam kết trong FCTC. Về vấn đề tài trợ, Việt Nam mới chỉ quy định cấm các công ty thuốc lá tài trợ cho các sự kiện văn hóa, thể thao mà không cấm việc tài trợ nhân đạo cũng như chưa có các biện pháp hiệu quả thực thi việc cấm quảng cáo tại điểm bán hàng.
- Các chính sách hiện hành của Việt Nam liên quan đến lĩnh vực sản xuất, đầu tư và kinh doanh thuốc lá đều thể hiện nhất quán chính sách giảm cung thuốc lá trong nước. Đây là một trong những giải pháp quan trọng trong công tác PCTHTL, nhằm thực hiện các cam kết của FCTC. Trong suốt những năm qua, VINACOSH không ngừng được củng cố và hoàn thiện về chức năng, nhiệm vụ. Đây là điều kiện thuận lợi để đẩy mạnh công tác PCTHTL ở Việt Nam. Đồng thời, cũng có chính sách phân bổ kinh phí từ ngân sách quốc gia cho Chương trình PCTHTL, mặc dù mức phân bổ còn rất hạn chế so với nhu cầu của Chương trình. Bên cạnh nguồn ngân sách nhà nước, các nguồn lực tài chính cho công tác này cũng đang từng bước được xã hội hóa ở Việt Nam từ nguồn hỗ trợ của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước; nguồn xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực sản xuất, kinh doanh và sử dụng thuốc lá.
3.2.2. Về mặt hạn chế
- Việt Nam cần có chính sách PCTHTL mạnh và toàn diện. Mức thuế trên giá bán lẻ còn thấp hơn so với khuyến cáo của WHO và Ngân hàng Thế giới (WB). Một số quy định về giá bán thuốc lá còn mâu thuẫn. Ví dụ, Quyết định số 69/2008/QĐ-BTC quy định giá bán tối thiểu là 2.500 đồng/01 bao cứng và 2.100 đồng/bao mềm với 20 điếu (Điều 1), đồng thời, quy định các doanh nghiệp không được bán dưới giá quy định này. Tuy nhiên, chỉ hơn 01 tháng sau, Bộ Tài chính ban hành Quyết định số 89/2008/QĐ-BTC đã sửa đổi quy định này, trong đó, quy định là mức giá bán đối với thuốc lá điếu không có đầu lọc chỉ được áp dụng sau năm 2009. Điều này gây khó khăn cho việc thực thi các văn bản pháp luật liên quan đến giá bán thuốc lá điếu.
- Các chính sách liên quan đến PCTHTL, cơ chế xử lý vi phạm và phân công trách nhiệm thực thi về xử lý vi phạm chưa rõ ràng. Các quy định về in cảnh báo sức khỏe còn yếu. Chưa có các quy định cụ thể dành cho thuốc lá nhập khẩu để bán trên thị trường Việt Nam. Các chính sách liên quan đến giáo dục truyền thông PCTHTL mới chỉ chú trọng đến tuyên truyền cho người dân mà chưa chú trọng tuyên truyền các doanh nghiệp, các nhà sản xuất về tác hại của thuốc lá đối với sức khỏe.
- Chưa có sự thống nhất giữa Điều 22 và Điều 39 Nghị định số 119/2007/NĐ-CP, vì vậy, nên bỏ Điều 22 trong văn bản này.
- Các chính sách của Việt Nam chưa hoàn toàn phù hợp với Công ước khung trong việc phòng, chống buôn lậu và sản xuất thuốc lá giả, cần bổ sung thêm trong thời gian tới. Các quy định liên quan đến việc cấm bán thuốc lá cho trẻ vị thành niên so với các khuyến cáo, cam kết nêu trong FCTC vẫn còn thiếu và yếu. Để thực hiện các cam kết trong FCTC một cách có hiệu quả, Chính phủ Việt Nam cùng với các cơ quan chức năng cần nghiên cứu, ban hành các quy định cụ thể và mang tính hệ thống hơn.

 
 
[1]. Anh Cao, Thuốc lá - Nguyên nhân hàng đầu của cái chết, bệnh tật và sự bần cùng, https://www.moha.gov.vn/danh-muc/thuoc-la-nguyen-nhan-hang-dau-cua-cai-chet-benh-tat-va-su-ban-cung-45339.html, truy cập ngày 10/12/2020.
[2]. Khai mạc Hội nghị lần thứ 7 của Tổ chức Y tế Thế giới về thực hiện Công ước khung về kiểm soát thuốc lá, http://vinacosh.gov.vn/vi/tin-tuc/tin-quoc-te/2016/11/81E20170/khai-mac-hoi-nghi-lan-thu-7-cua-to-chuc-y-te-the-gioi-ve-thuc-hien-cong-uoc-khun/, truy cập ngày 09/3/2022.
[3]. Xây dựng và thực hiện Công ước khung của Tổ chức Y tế Thế giới về kiểm soát thuốc lá, https://www.moha.gov.vn/danh-muc/xay-dung-va-thuc-hien-cong-uoc-khung-cua-to-chuc-y-te-the-gioi-ve-kiem-soat-thuoc-la-45334.html, truy cập ngày 10/12/2020.
[4]. Vietnam Ministry of Health, VINACOSH, Hanoi Medical University, Vietnam General Statistics Office, WHO, Factsheet of Global Adult Tobacco (GATS) Viet Nam 2015, http://www.who.int/ncds/un-task-force/gats-vietnam2015.pdf?ua=1, truy cập ngày 13/7/2017.
[5]. Đình Trọng, Tỷ lệ người hút thuốc lá nước ta vẫn còn ở mức cao, http://www.hoinongdan. org.vn/sitepages/news/54/91397/ty-le-nguoi-hut-thuoc-la-nuoc-ta-van-con-o-muc-cao, truy cập ngày 31/3/2020.
[6]. Thi hành theo Nghị quyết số 270B-NQ/HĐNN8 ngày 08/8/1990 về việc công bố và thi hành Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt, Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt năm 1998.
[7]. Thi hành theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt năm 2014; Luật Thuế giá trị gia tăng năm 2005 và Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt năm 2014.
[8]. Nghiên cứu lập pháp, Tăng thuế thuốc lá ở Việt Nam và kinh nghiệm cải cách thuế thuốc lá ở một số quốc gia, http://lapphap.vn/Pages/TinTuc/207446/Tang-thue-thuoc-la-o-Viet-Nam-va-kinh-nghiem-cai-cach-thue-thuoc-la-o-mot-so-quoc-gia.html, truy cập ngày 01/12/2021.