Sửa đổi quy định về thuế sử dụng đất trong bối cảnh thực hiện cải cách tài chính về đất đai

Abstract: Law on land use tax has an important role in the financial  policy on land and development of secondary land use right market in Vietnam. This paper presents common awareness on land use tax, the real situation of law on collection of agricultural and non- agricultural land use tax. Based on this study, the author puts forward recommendations for completion of law on collection of land use tax corresponding to the current orientation of financial reform on land and completion of market economy in our country.

1. Bản chất kinh tế của thuế sử dụng đất

Với đối tượng chịu thuế là giá trị quyền sử dụng đất nông nghiệp và phi nông nghiệp, thuế sử dụng đất ở Việt Nam mang bản chất của loại thuế tài sản. Về mặt lý thuyết kinh tế, thuế tài sản là tổ hợp của hai loại thuế, một là thuế tính trên giá trị đất và hai là thuế tính trên giá trị gia tăng. Việc đánh thuế được thực hiện khác nhau tùy quan điểm lập pháp của mỗi quốc gia. Cũng có quốc gia áp dụng một mức thuế suất chung cho cả hai phần cơ sở thuế. Có quốc gia áp dụng thuế suất  khác nhau trên phần giá trị quyền sử dụng đất và giá trị gia tăng. Theo Ngân hàng Thế giới (WB), việc đánh thuế trên phần giá trị đất đai và trên phần giá trị gia tăng sẽ có những tác động khác nhau, xét cả về mặt hiệu quả lẫn tính công bằng[1]. Giá trị đất được xác định dựa trên chất đất, cơ sở hạ tầng công cộng và hoàn toàn độc lập với giá trị gia tăng của đất đai. Về mặt kinh tế, độ co giãn về cung của đất bằng 0 còn độ co giãn về cung của phần giá trị gia tăng thường cao hơn và trên mức 0. Về mặt điều chỉnh pháp luật, đánh thuế trên phần giá trị đất sẽ dễ dàng hơn vì giá trị đất thường phụ thuộc vào vị trí thửa đất nên mang tính khách quan, minh bạch và có thể định lượng. Trong khi đó, để đánh thuế trên phần giá trị gia tăng, đòi hỏi cơ quan có thẩm quyền phải đánh giá thường xuyên, xác định được giá trị gia tăng do các nguyên nhân chủ quan và các giá trị tăng do nguyên nhân khách quan. Thuế sử dụng đất ở Việt  Nam là thuế đánh trên giá trị đất mà không đánh trên phần giá trị gia tăng. Theo một nghiên cứu của WB, đánh thuế dựa trên giá trị đất là một trong những cách hiệu quả nhất để tăng thu ngân sách.

Trong các nguồn thu ngân sách từ đất, nguồn thu từ thuế mang tính ổn định cao hơn cả, cho dù ở những thời điểm nhất định, tỉ trọng thuế thu liên quan đến đất đai trên tổng thu ngân sách không cao. Cụ thể, thuế sử dụng đất giúp Nhà nước quản lý việc sử dụng đất một cách hiệu quả, tiết kiệm và là một trong các nguồn thu bảo đảm động viên ngân sách một cách ổn định, thường xuyên từ đất. Mức thu thuế sử dụng đất ở Việt Nam trong nhiều năm qua hoàn toàn không tạo ra gánh nặng cho người sử dụng, nếu không muốn nói là thấp như đánh giá của WB[2]. Lý do là bởi thuế này đánh trên giá trị đất nhưng chúng ta chưa bao giờ thu thuế cao hơn giá trị sử dụng đất. Thêm vào đó, thuế sử dụng đất luôn bảo đảm là nguồn thu ổn định, thường xuyên bởi thuế này độc lập, không phụ thuộc vào sản lượng do đất đem lại.

2. Thực trạng pháp luật về thuế sử dụng đất   

2.1. Đối với đất nông nghiệp

Thuế sử dụng đất nông nghiệp là loại thuế trực thu đánh trên diện tích đất nông nghiệp. Tổ chức, cá nhân sử dụng đất vào sản xuất nông nghiệp đều phải nộp thuế sử dụng đất nông nghiệp. Người được giao quyền sử dụng đất thuộc đối tượng chịu thuế mà không sử dụng vẫn phải nộp thuế sử dụng đất nông nghiệp.

- Đối tượng chịu thuế

Đối tượng chịu thuế sử dụng đất nông nghiệp là toàn bộ diện tích đất sử dụng vào sản xuất nông nghiệp, bao gồm đất trồng trọt, đất có mặt nước nuôi trồng thủy sản và đất trồng rừng. Loại đất này phải được sử dụng không phải ở hình thức thuê.

- Căn cứ tính thuế sử dụng đất nông nghiệp

Căn cứ tính thuế là diện tích, hạng đất và định suất thuế tính bằng kilogram thóc trên một đơn vị diện tích của từng hạng đất. Diện tích tính thuế là diện tích đất giao cho tổ chức, cá nhân sử dụng phù hợp với sổ địa chính. Trường  hợp  chưa lập sổ địa chính thì diện tích tính thuế là  diện tích ghi trên tờ khai của người sử dụng. Hạng đất tính thuế được xác định dựa vào 05 yếu tố: Chất đất, vị trí, địa hình, điều kiện khí hậu thời tiết, điều kiện tưới tiêu. Định suất thuế một năm tính bằng số kilogram thóc/hec-ta của từng hạng đất. Thuế sử dụng đất nông nghiệp tính bằng thóc, thu bằng  tiền. Giá thóc thu thuế do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định không được thấp hơn 10% so với giá thóc ở thị trường địa phương trong vụ thu thuế.

- Miễn thuế sử dụng đất nông nghiệp

Theo quy định hiện hành, Nhà nước miễn thuế sử dụng đất nông nghiệp đối với: (i) Toàn bộ diện tích đất nông nghiệp phục vụ nghiên cứu, sản xuất thử nghiệm; diện tích đất trồng cây hàng năm có ít nhất một vụ lúa trong năm; diện tích đất làm muối; (ii) Diện tích đất trồng cây hàng năm có ít nhất một vụ lúa trong năm; (iii) Toàn bộ diện tích đất nông nghiệp giao hoặc công nhận cho hộ nghèo; (iv) Hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao, công nhận đất để sản xuất nông nghiệp, nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp; (v) Thành viên hợp tác xã sản xuất nông nghiệp, hộ gia đình, cá nhân, nông lâm trường viên đã nhận đất giao khoán ổn định; (vi) Hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp góp quyền sử dụng đất nông nghiệp của mình để thành lập hợp tác xã sản xuất nông nghiệp; (vii) Người sử dụng đất bị thiệt hại mùa màng từ 40% trở lên do thiên tai, địch họa; (viii) Hộ nộp thuế có thương binh 1/4 , thương binh 2/4, bệnh binh hạng 1/3 và 2/3.

2.2. Đối với đất phi nông nghiệp

- Đối tượng chịu thuế

Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp là thuế đánh trên đất ở và đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp. Đất phi nông nghiệp không sử dụng vào mục đích kinh doanh thì không phải là đối tượng chịu thuế sử dụng đất phi nông nghiệp. Tuy nhiên, nhóm đất phi nông nghiệp vốn không thuộc đối tượng chịu thuế nhưng nay sử dụng vào mục đích kinh doanh thì sẽ phải chịu thuế này; gồm có: (i) Sử dụng vào mục đích công; (ii) Đất do cơ sở tôn giáo sử dụng; đất có công trình là đình, đền, miếu, am, từ đường; (iii) Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa; (iv) Đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên dùng; (v) Đất xây dựng trụ sở cơ quan, công trình sự nghiệp; (vi) Đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh.

 - Căn cứ tính thuế sử dụng đất phi nông nghiệp là diện tích đất tính thuế, giá 1m² đất tính thuế và thuế suất. Diện tích đất tính thuế là diện tích đất phi nông nghiệp thực tế sử dụng. Căn cứ xác định diện tích đối với trường hợp đất ở đã được cấp giấy chứng nhận là diện tích ghi trên giấy. Nếu diện tích đất ở ghi trên giấy chứng nhận nhỏ hơn diện tích đất thực tế sử dụng thì diện tích đất tính thuế là diện tích thực tế sử dụng.

Đối với quyền sử dụng đất chung của nhà nhiều tầng, nhiều hộ ở, nhà chung cư gồm cả chung cư hỗn hợp thì diện tích đất tính thuế của từng người nộp thuế được xác định bằng hệ số phân bổ nhân với diện tích nhà mà người nộp thuế đó sử dụng. Đối với đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp thì diện tích đất tính thuế là tổng diện tích đất được Nhà nước giao, cho thuê sử dụng vào mục đích kinh doanh. Trường hợp diện tích đất ghi trên giấy tờ thấp hơn diện tích đất thực tế sử dụng vào mục đích kinh doanh thì diện tích đất tính thuế là diện tích đất thực tế sử dụng.

- Giá đất tính thuế

Giá của 1m² đất tính thuế là giá đất theo mục đích sử dụng của thửa đất tính thuế do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định và được ổn định theo chu kỳ 5 năm. Nếu trong chu kỳ có sự thay đổi về người nộp thuế hoặc phát sinh các yếu tố làm thay đổi giá của 1m² đất tính thuế thì không phải xác định lại giá của 1m² đất cho thời gian còn lại của chu kỳ.

- Thuế suất thuế sử dụng đất phi nông nghiệp

Đất ở bao gồm cả trường hợp sử dụng để kinh doanh áp dụng theo biểu thuế lũy tiến từng phần như sau: (i) Diện tích trong hạn mức có thuế suất 0,03%; (ii) Phần diện tích vượt không quá 3 lần hạn mức có thuế suất 0,07%; (iii) Phần diện tích vượt trên 3 lần hạn mức có thuế suất 0,15%. Đối với quyền sử dụng đất ở của nhà nhiều tầng, nhiều hộ ở, nhà chung cư, công trình xây dựng dưới mặt đất và đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp áp dụng mức thuế suất 0,03%.

-  Cách xác định số thuế phải nộp

Số thuế sử dụng đất phi nông nghiệp phải nộp đối với diện tích đất ở, đất sản xuất kinh doanh, đất phi nông nghiệp được xác định bằng (=) số thuế phát sinh trừ (-) số thuế được miễn giảm. Số thuế phát sinh bằng (=) diện tích đất tính thuế nhân (x) giá 1m2 đất nhân (x) thuế suất.

3. Một số bất cập và giải pháp hoàn thiện pháp luật về thuế sử dụng đất

Thuế sử dụng đất bao gồm thuế sử dụng đất nông nghiệp và thuế sử dụng đất phi nông nghiệp là loại thuế đánh trên giá trị đất. Ưu điểm của thuế này là không tạo ra “gánh nặng quá tải” cho nền kinh tế như các chuyên gia thuế nhận định. Thuế đất đai không chỉ mang lại nguồn thu ngân sách mà còn thực sự bù đắp những trường hợp không có hiệu quả về kinh tế[3]. Cơ sở thuế của thuế sử dụng đất có tính ổn định cao nhất, bảo đảm tốt nhất nguồn thu ngân sách từ đất được ổn định, thường xuyên. Tuy nhiên, tổng thu và tỉ trọng thu thuế này ở nước ta rất thấp. Về lâu dài, khi đất giao có thu tiền không còn, nguồn thu tiền sử dụng đất ở Việt Nam hết thì tổng thu từ đất sẽ giảm mạnh và còn rất thấp. Điều đó đặt ra vấn đề liệu việc khai thác tài chính từ đất đai thông qua các khoản thu ngân sách từ đất đã hợp lý và đúng với giá trị loại tài nguyên này hay chưa. Theo nghiên cứu của WB, mức thuế suất thuế đất càng cao, thì việc đầu cơ đất càng ít đem lại lợi nhuận. Nếu thuế đất đai gần bằng 100% tiền thuê đất thì việc đầu cơ đất có lợi nhuận là điều không thể. Theo đó, thuế đất có xu hướng tác động làm dịch chuyển đất từ tay những người đầu cơ, những người nắm giữ đất dưới dạng tích lũy tài sản sang cho những người có nhu cầu sử dụng đất thực sự. Khi thị trường loại bỏ được yếu tố đầu cơ thì giá bán đất sẽ giảm hoặc ổn định. Khi đó, đa số người dân sẽ có cơ hội dễ dàng tiếp cận đất đai để phục vụ nhu cầu ở, sản xuất, kinh doanh hơn. Trên thực tế, việc đầu cơ đất đai hấp dẫn nhà đầu cơ vì họ tin tưởng rằng giá đất sẽ tăng nhanh nên chờ đợi. Cũng vì thế, họ không đầu tư, cải tạo, nâng cấp đất ở thời điểm hiện tại vì hai lý do: Nếu bán nhanh thì chi phí liên quan cao sẽ giảm lợi nhuận ròng, còn nếu bán chậm thì sau này khó có thể nâng cấp nhiều hơn nữa. Ở góc độ quản lý, hoạt động đầu cơ đất đai diễn ra đồng nghĩa với xu hướng chống lại việc đầu tư cải tạo đất. Vì vậy, đánh thuế đất đai cao lên sẽ hạn chế việc găm giữ đầu cơ đất, hướng tới việc khai thác sử dụng đất hiệu quả và phát triển bền vững.

Để bảo đảm quyền thu lợi của Nhà nước đối với tài sản công[4] là đất đai một cách hiệu quả, cần điều chỉnh thuế suất thuế sử dụng đất phi nông nghiệp theo hướng tăng. Thực tiễn kết quả thu thuế này ở Việt Nam rất thấp trong khi vai trò của nó rất lớn cả về mặt động viên ngân sách lẫn quản lý đất đai. Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có thuế suất trên 1% giá trị đất, trong khi Việt Nam thuế suất áp dụng với đất trong hạn mức là 0,03%. Thuế suất quá thấp, giá đất tính thuế lại là giá trong Bảng giá do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định, ổn định 5 năm. Giá đất do Ủy ban quy định trên thực tế cũng thấp hơn giá giao dịch phổ biến trên thị trường. Tất cả các yếu tố đó đã khiến thu thuế từ đất ở Việt Nam không tương xứng với loại thuế đánh trên giá trị đất đai, không bảo đảm quyền thu lợi từ tài sản công của Nhà nước.

ThS. Nguyễn Thị Thanh Xuân

Khoa Luật, Đại học Cần Thơ

Tài liệu tham khảo:

[1]. “Cải cách thuế ở Việt Nam: hướng tới một hệ thống hiệu quả và công bằng hơn”; đồng chủ biên: Ganadha Prasad Shukla, Phạm Minh Đức, Michael Engelschalk, Lê Minh Tuấn; Ban quản lý Kinh tế và Xóa đói giảm nghèo khu vực Châu Á Thái Bình Dương - Ngân hàng Thế giới, năm 2011, trang 257.

[2]. “Nhà ở giá hợp lý ở Việt Nam”, Ngân hàng Thế giới, 2015.

[3]. “Cải cách thuế ở Việt Nam: hướng tới một hệ thống hiệu quả và công bằng hơn”; đồng chủ biên: Ganadha Prasad Shukla, Phạm Minh Đức, Michael Engelschalk, Lê Minh Tuấn; Ban quản lý Kinh tế và Xóa đói giảm nghèo khu vực Châu Á Thái Bình Dương - Ngân hàng Thế giới, năm 2011, trang 258.

[4]. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Đảng cộng sản Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội – 2016, trang 105.