Thể chế quản lý lao động người nước ngoài - Một số vấn đề từ thực tiễn

Ở nước ta, tính từ thời kỳ đổi mới năm 1986 cho đến nay, Đảng ta đã ban hành nhiều chủ trương, đường lối, chính sách về phát triển kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế. Từ Đại hội Đảng lần thứ VI cho đến Đại hội Đảng lần thứ XII, trong mỗi thời kỳ, mỗi giai đoạn, Đảng ta đều có những chủ trương, chính sách, đường lối đúng đắn, phù hợp. Từ những định hướng của các văn kiện, nghị quyết, chỉ thị của Đảng, Nhà nước ta đã ban hành nhiều quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh quan hệ lao động đối với người nước ngoài cư trú, làm việc tại Việt Nam. Theo đó, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 1987 đã lần đầu tiên tạo ra môi trường pháp lý cho đối tượng là lao động nước ngoài. Tiếp đến, Bộ luật Lao động năm 1994 được ban hành đã đưa lao động là người nước ngoài vào một mục riêng - Mục V Chương 11 với 5 điều (từ Điều 131 đến Điều 135).

Tính đến nay, cơ sở pháp lý cho người nước ngoài được làm việc tại Việt Nam đã trải qua: Bộ luật Lao động năm 1994, sửa đổi, bổ sung qua các năm 2002, 2006, 2007 và Bộ luật Lao động năm 2012. Ngoài ra, còn có nhiều luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư có liên quan hoặc hướng dẫn thi hành.

Bên cạnh các quy phạm pháp luật Việt Nam thì thể chế quản lý lao động người nước ngoài còn bao hàm quy phạm của các văn kiện và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Các văn kiện, công ước đó bao gồm: Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội, văn hóa (ICESCR); Văn kiện của Tổ chức Lao động thế giới (ILO) - Việt Nam đã phê chuẩn 5/8 Công ước; các văn kiện của ASEAN: Tuyên bố ASEAN về bảo vệ và thúc đẩy các quyền của người lao động di trú (Tuyên bố Cebu năm 2007); các điều ước song phương giữa Việt Nam với các quốc gia và khu vực: Hiệp định Hợp tác lao động giữa Việt Nam và Lào, Thỏa thuận giữa Chính phủ Việt Nam và Chính phủ Australia về chương trình lao động kết hợp kỳ nghỉ, Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam - EU (EVFTA)...

Nhìn chung, từ khi thực hiện chính sách mở cửa với nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa cho tới nay, Đảng và Nhà nước ta luôn có sự quan tâm và xác định vấn đề yếu tố nước ngoài trong thu hút nguồn nhân lực, nguồn lao động có tay nghề cao là không thể tránh khỏi. Chính vì vậy, tính từ năm 1986 đến nay, chính sách về lao động là người nước ngoài làm việc tại Việt Nam luôn được ban hành, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với yêu cầu từ thực tiễn.

Thể chế quản lý lao động người nước ngoài đã thể hiện được đầy đủ quan điểm của Đảng, Nhà nước ta trong việc thực hiện chính sách “mở cửa” đối với nền kinh tế. Thể chế này đã đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi từ thực tiễn và phù hợp với từng giai đoạn, từng thời kỳ khác nhau. Đến nay, nhìn chung, thể chế quản lý lao động người nước ngoài xét về đối tượng được cấp phép sử dụng lao động người nước ngoài đã bao quát gần như toàn bộ các doanh nghiệp, tổ chức ở Việt Nam và đầy đủ nhất từ trước tới nay, bao gồm: Các loại hình doanh nghiệp, văn phòng đại diện, chi nhánh, các tổ chức chính trị - xã hội, các đơn vị sự nghiệp… Người lao động nước ngoài vào Việt Nam làm việc dưới nhiều hình thức khác nhau như: Ký hợp đồng lao động, di chuyển nội bộ doanh nghiệp, nhà cung cấp dịch vụ theo hợp đồng, chào bán dịch vụ… Sự đa dạng này phù hợp với các cam kết quốc tế của Việt Nam và thông lệ quốc tế. Về điều kiện cấp phép lao động, miễn trừ giấy phép ngày càng hoàn thiện và chặt chẽ. Trình tự, thủ tục tuyển người nước ngoài làm việc tại Việt Nam quy định rất cụ thể, rõ ràng.

Thể chế quản lý lao động người nước ngoài là hành lang pháp lý quan trọng trong việc tuyển dụng, cấp phép, miễn cấp phép và sử dụng lao động người nước ngoài tại Việt Nam. Thể chế này đã đáp ứng yêu cầu đổi mới, phát triển kinh tế, đa dạng hóa các quan hệ sản xuất, quan hệ lao động và đáp ứng được những đòi hỏi từ thực tiễn Việt Nam về hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, thể chế quản lý lao động người nước ngoài vẫn còn những hạn chế nhất định như sau:

Thứ nhất, thể chế quản lý lao động người nước ngoài quy định rải rác ở nhiều văn bản luật khác nhau, bao gồm: Bộ luật, luật, nghị định, thông tư… Việc thiếu hệ thống hóa, pháp điển hóa, nội luật hóa các quy phạm pháp luật này về một đầu mối gây không ít khó khăn cho các cơ quan quản lý, người thực thi pháp luật… Thực tiễn cho thấy, khi người có thẩm quyền vận dụng, áp dụng quy phạm pháp luật để thực hiện một trình tự, thủ tục nào đó phải xem xét rất nhiều các văn bản khác nhau nhưng các văn bản pháp luật này lại chưa được hệ thống hóa hoặc pháp điển hóa, ví dụ như: Khi người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính thì phải xem xét Bộ luật Lao động, Luật Xử lý vi phạm hành chính, Nghị định số 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình; Nghị định số 166/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính; các thông tư hướng dẫn… nên gặp nhiều khó khăn khi áp dụng. Vì vậy, rất cần thiết nghiên cứu để pháp điển hóa các quy phạm pháp luật và nội luật hóa các điều ước quốc tế có liên quan đến thể chế quản lý lao động người nước ngoài thành luật riêng - Luật Người nước ngoài lao động tại Việt Nam. Đây là kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới và ở Việt Nam cũng đã có Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng năm 2006. Do đó, để quản lý hiệu quả hơn đối với người lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam, theo tác giả, cần thiết phải có luật riêng.

Thứ hai, thể chế quản lý lao động người nước ngoài còn nhiều khoảng trống về điều kiện để công nhận một người là chuyên gia, nhà quản lý, kỹ thuật. Theo quy định thì một trong năm điều kiện để được cấp phép lao động “là nhà quản lý, giám đốc điều hành, chuyên gia hoặc lao động kỹ thuật”[2]. Chuyên gia được công nhận khi có văn bản xác nhận là chuyên gia của cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp tại nước ngoài; có bằng đại học trở lên hoặc tương đương và có ít nhất 03 năm kinh nghiệm làm việc trong chuyên ngành được đào tạo phù hợp với vị trí công việc mà người lao động nước ngoài dự kiến làm việc tại Việt Nam; trường hợp đặc biệt do Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định[3]. Hoặc quy định “lao động kỹ thuật là người được đào tạo chuyên ngành kỹ thuật hoặc chuyên ngành khác ít nhất 01 năm và làm việc ít nhất 03 năm trong chuyên ngành được đào tạo”[4]. Tuy nhiên, việc xác nhận kinh nghiệm chưa được quy định, hướng dẫn cụ thể, rõ ràng. Nếu chỉ là doanh nghiệp nước ngoài xác nhận cho lao động nước ngoài để đủ điều kiện vào làm việc tại Việt Nam thì liệu rằng có bảo đảm chất lượng và yêu cầu bảo hộ lao động trong nước hay không? Pháp luật bỏ ngỏ và chính điều này đã tạo sơ hở cho số lao động phổ thông một số nước như Trung Quốc, Phi-líp-pin, Hàn Quốc… vào thị trường lao động Việt Nam cạnh tranh với lao động trong nước. Bên cạnh đó, việc quy định về nhà quản lý, điều hành hoặc nhà đứng đầu, cấp phó[5]… còn nhiều khoảng trống và các công ty gia đình sẽ có điều kiện đưa người thân của mình vào với các vị trí quản lý nhưng trình độ không tương xứng, ảnh hưởng đến chính sách bảo hộ lao động trong nước, quá trình điều hành dễ nảy sinh mâu thuẫn với lao động là công dân Việt Nam, thậm chí số lao động nước ngoài này phục vụ cho các hoạt động khác xâm phạm an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội[6]. Vì vậy, cần thiết phải nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định về xác nhận bằng cấp, số năm kinh nghiệm theo hướng xác nhận những bằng cấp của cơ sở đào tạo nào, của quốc gia nào, vùng lãnh thổ nào được công nhận tại Việt Nam và trình tự, thủ tục xác nhận số năm kinh nghiệm để được công nhận là chuyên gia tại Việt Nam.

Thứ ba, thể chế quản lý lao động người nước ngoài còn thiếu chế tài đủ mạnh để xử lý hành vi vi phạm đối với người sử dụng lao động người nước ngoài, cũng như người lao động nước ngoài. Kinh nghiệm của các nước phát triển trên thế giới như ở Vương quốc Anh cho thấy, trách nhiệm cao nhất được quy cho người sử dụng lao động người nước ngoài. Theo đó, người sử dụng lao động phải có trách nhiệm báo cáo về tình hình sử dụng lao động người nước ngoài, trường hợp vi phạm sẽ bị xử phạt 10.000 bảng Anh đối với người sử dụng lao động nhập cư bất hợp pháp do lỗi vô ý của người sử dụng lao động. Mức phạt tiền là không giới hạn hoặc áp dụng án hình sự cho người sử dụng lao động do lỗi cố ý[7]. Đối với pháp luật Việt Nam, chỉ dừng lại ở việc xử lý vi phạm hành chính. Vì vậy, theo tác giả, cần có cách tiếp cận mới cho vấn đề này. Bởi lẽ, người nước ngoài nhập cư trái phép, cư trú trái phép để làm việc tại Việt Nam, chắc chắn họ phải làm việc cho một tổ chức, cá nhân nào đó (người sử dụng lao động). Do đó, quy trách nhiệm cao nhất trong báo cáo, đăng ký sử dụng lao động người nước ngoài cho người sử dụng lao động như kinh nghiệm của Vương quốc Anh là phù hợp nhất. Đồng thời, trách nhiệm này là chế tài nghiêm khắc, nghiêm minh bao gồm cả phạt tiền và không loại trừ truy tố trách nhiệm hình sự.

Thứ tư, thể chế quản lý lao động người nước ngoài còn nhiều yếu kém trong khâu “hậu kiểm” đối với người nước ngoài nhập cư vào Việt Nam, làm việc tại Việt Nam và thanh tra, kiểm tra đối với người sử dụng lao động người nước ngoài. Việc yếu kém này bắt nguồn từ sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa tốt hoặc chưa có sự phối hợp nhằm theo dõi, thống kê chính xác số người nước ngoài nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú… Trong khi đó, công tác thanh tra, kiểm tra việc cư trú, việc sử dụng lao động người nước ngoài còn nhiều hạn chế do nguồn nhân lực, điều kiện vật chất thiếu thốn…Vì vậy, việc thanh tra, kiểm tra còn mang nặng tính hình thức, chưa đạt được hiệu quả như mong muốn.

Để giải quyết tình trạng yếu kém này, theo tác giả, cần phải lựa chọn một trong hai giải pháp: (i) Tăng cường nguồn nhân lực, cơ sở vật chất để đáp ứng yêu cầu của nhiệm vụ “hậu kiểm”, thanh tra, kiểm tra việc sử dụng lao động người nước ngoài; (ii) Phải có cơ chế đồng bộ phối hợp hiệu quả, liên thông từ các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và từ người sử dụng lao động, nhân dân… Theo tác giả, giải pháp thứ hai là khả thi hơn, ngoài việc không tạo thêm bộ máy cồng kềnh, tăng biên chế, ngân sách thì cơ chế này đảm bảo hiệu quả cao nhất. Bởi vì, theo kinh nghiệm thế giới, ở Vương quốc Anh, từ năm 2015, Chính phủ Anh yêu cầu các chủ nhà xác nhận tình trạng nhập cư của người thuê nhà. Chủ nhà không làm hoặc cố ý hoặc không biết người thuê nhà không có giấy tờ có thể bị truy tố hình sự[8].

Việt Nam có thể tiếp nhận kinh nghiệm này trong việc đổi mới cơ chế quản lý người nước ngoài sinh sống và làm việc tại Việt Nam, Theo đó, trách nhiệm báo cáo, đăng ký sử dụng lao động người nước ngoài là của người sử dụng lao động và báo cáo, đăng ký thường trú, tạm trú cho người nước ngoài thuê nhà, thuê trọ là thuộc trách nhiệm của chủ nhà trọ, chủ nhà cho thuê, kèm theo đó là chế tài thật nặng, thật nghiêm khắc và không loại trừ xử lý hình sự. Còn các cơ quan nhà nước tập trung nguồn nhân lực để nắm bắt tình hình và thực hiện chức năng “hậu kiểm”, thanh tra, kiểm tra vào những nơi, những đối tượng có nhiều khả năng sai phạm theo định kỳ hoặc đột xuất.

Nguyễn Thị Kim Huệ

Ủy ban nhân dân xã Tân Vĩnh Hiệp, Thị xã Tân Uyên, tỉnh Bình Dương

Tài liệu tham khảo:

[1]. Viện ngôn ngữ học (2006), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, tr. 932.

[2]. Khoản 3 Điều 9 Nghị định số 11/2016/NĐ-CP ngày 03/02/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Bộ luật Lao động về lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam.

[3]. Khoản 3 Điều 3 Nghị định số 11/2016/NĐ-CP ngày 03/02/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Bộ luật Lao động về lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam.

[4]. Khoản 5 Điều 3 Nghị định số 11/2016/NĐ-CP ngày 03/02/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Bộ luật Lao động về lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam.

[5]. Khoản 4 Điều 3 Nghị định số 11/2016/NĐ-CP ngày 03/02/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Bộ luật Lao động về lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam.

[6]. Nguyễn Minh Tuấn, (2017), “Công tác quản lý cư trú đối với lao động người nước ngoài tại thành phố Hồ Chí Minh - Thực trạng và giải pháp”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học, Chủ nhiệm đề tài TS. Ngô Hữu Phước.

[7]. Trần Phú Vinh, “Pháp luật về quản lý nhập cư của Vương quốc Anh”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học, Chủ nhiệm đề tài TS. Ngô Hữu Phước.

[8]. Trần Phú Vinh, “Pháp luật về quản lý nhập cư của Vương quốc Anh”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học, Chủ nhiệm đề tài TS. Ngô Hữu Phước.