Trang Chủ
Là điều ước quốc tế đa phương, Công ước La Hay năm 1993 về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế (sau đây gọi tắt là Công ước) có hiệu lực thi hành từ ngày 01/5/1995 và có hiệu lực đối với Việt Nam kể từ ngày 01/02/2012. Việc thực thi Công ước chính là tăng cường thực hiện Điều 21 Công ước của Liên Hợp quốc về quyền trẻ em (UNCRC) thông qua các biện pháp, trình tự, thủ tục cụ thể nhằm bảo đảm việc nuôi con nuôi quốc tế được thực hiện vì lợi ích tốt nhất của trẻ em, tôn trọng các quyền cơ bản của trẻ em và phòng ngừa bắt cóc, mua bán trẻ em.
1. Cơ chế thực thi và kiểm điểm Công ước
Tính đến tháng 11/2022, Công ước hội tụ được 105 nước thành viên[1] bao gồm nhóm các nước nhận (chủ yếu ở châu Âu và châu Mỹ) và nhóm các nước gốc (chủ yếu ở châu Á và châu Phi). Từ năm 2004 đến năm 2021, có 386.935 trẻ em được nhận làm con nuôi tại 27 nước gốc.
Công ước La Hay được thực thi thông qua hệ thống các cơ quan trung ương quốc gia trong lĩnh vực nuôi con nuôi. Có thể nói, đây là hệ thống chủ chốt để thực hiện Công ước. Một quốc gia thành viên cần thành lập, củng cố hoặc chỉ định cơ quan trung ương của mình nhằm trao đổi những thông tin chung, loại bỏ những trở ngại trong việc áp dụng Công ước và ngăn ngừa mọi hành vi trái với các mục tiêu của Công ước. Hiện nay, cơ quan trung ương của các nước thành viên đều đã được thành lập, chỉ định hoặc củng cố, góp phần thực thi hiệu quả Công ước thông qua những nhiệm vụ như cung cấp thông tin về pháp luật, thủ tục cho nhận con nuôi, phối hợp và hợp tác quốc tế, thu thập và lưu giữ số liệu thống kê quốc gia; không những thế cơ quan trung ương còn giữ vai trò quan trọng trong việc giải quyết hồ sơ con nuôi quốc tế. Trong thời gian qua, các nước thành viên đã tích cực cung cấp thông tin, xây dựng tài liệu giới thiệu về quốc gia, trả lời các câu hỏi của Ban Thường trực để ngày càng hoàn thiện hệ thống thông tin pháp luật và thực tiễn thi hành Công ước của các nước thành viên.
Bên cạnh hệ thống các cơ quan trung ương, Công ước còn thiết lập hệ thống các tổ chức được cấp phép và những cá nhân được phép tham gia thủ tục nuôi con nuôi quốc tế. Ở một số nước, các tổ chức nuôi con nuôi được cấp phép sẽ thực hiện chức năng của Cơ quan trung ương theo Công ước đối với các hồ sơ nuôi con nuôi cụ thể[2]. Các tổ chức được cấp phép phải là những tổ chức có trình độ chuyên nghiệp và đạo đức nghề nghiệp cao nhất để bảo vệ hữu hiệu nguyên tắc của Công ước, phòng ngừa những hành vi bất hợp pháp và lạm dụng trong lĩnh vực nuôi con nuôi. Trong xu hướng ngày càng tăng cường chức năng, nhiệm vụ của cơ quan trung ương, một số nước thành viên đã thu hẹp phạm vi ủy quyền đối với các hồ sơ về nuôi con nuôi quốc tế của các tổ chức được cấp phép. Cụ thể như, giới hạn số lượng hồ sơ nuôi con nuôi quốc tế, cấp thư tiếp tục hoàn thành thủ tục theo Điều 17c Công ước.
Nhằm kiểm điểm thực thi Công ước, các nước thành viên 05 năm một lần tham dự phiên họp của Ủy ban đặc biệt của Công ước. Cho tới nay, các nước đã tham gia kiểm điểm thực hiện Công ước 05 lần vào các năm 2000, 2005, 2010, 2015 và 2022, đưa ra những kết luận và khuyến nghị thực thi Công ước. Gần đây nhất, phiên họp của Ủy ban đặc biệt năm 2022 đã thông qua, trình Hội đồng các vấn đề chung và chính sách của Hội nghị Tư pháp quốc tế Bộ công cụ cách thức thực hiện trái pháp luật trong giải quyết nuôi con nuôi quốc tế, tăng cường triển khai thực hiện dịch vụ sau khi nhận con nuôi, tìm kiếm nguồn gốc, nuôi con nuôi thất bại và xác định những nhiệm vụ trong tương lai. Các phiên họp của Ủy ban đặc biệt đã góp phần kịp thời hướng dẫn thực thi, tăng cường năng lực và hiệu quả thực thi của Công ước.
Nhằm thúc đẩy thực thi Công ước, Ban Thường trực Công ước và các nước thành viên đã thành lập các nhóm công tác nhằm nghiên cứu những vấn đề đặc biệt đặt ra trong quá trình thực thi Công ước. Theo đó, năm 1996, đã thành lập Nhóm công tác soạn thảo báo cáo về áp dụng Công ước La Hay đối với những trẻ em tị nạn; năm 2015, Ban Thường trực Công ước đã thành lập Nhóm chuyên gia nghiên cứu về những vấn đề tài chính liên quan đến việc cho nhận con nuôi quốc tế; năm 2016, thành lập Nhóm công tác phòng ngừa cách thức thực hiện trái pháp luật trong con nuôi quốc tế và những biện pháp trấn chỉnh. Trong năm nay, Ban Thường trực đang đề nghị các nước thành viên tham gia Nhóm công tác về vấn đề tài chính trong lĩnh vực con nuôi quốc tế.
Ngoài những hoạt động trên, từ năm 2009, Ban Thường trực Công ước cũng đã tổ chức nhiều hội nghị, hội thảo và các chuyên đề về nuôi con nuôi quốc tế tại châu Á, các nước Tây Phi, các nước nói tiếng Pháp, các nước gốc ở châu Phi và Ca-ri-bê nhằm đánh giá, thảo luận về việc triển khai thi hành Công ước ở những khu vực đó.
2. Nguyên tắc thực thi Công ước
Mục tiêu của Công ước là bảo vệ trẻ em được cho làm con nuôi quốc tế, tôn trọng các quyền cơ bản của trẻ em và ngăn chặn việc bắt cóc, bán hoặc buôn bán trẻ em. Trên tinh thần đó, Công ước được xây dựng và thực thi dựa theo những nguyên tắc trụ cột cơ bản sau đây:
2.1. Bảo đảm thực hiện nguyên tắc bổ trợ (ưu tiên chăm sóc thay thế trong nước)
Nuôi con nuôi quốc tế không phải là một biện pháp đơn lẻ mà phải nằm trong chiến lược quốc gia về chăm sóc và bảo vệ trẻ em, việc nuôi con nuôi trong khuôn khổ của Công ước chỉ được thực hiện khi các cơ quan có thẩm quyền của nước gốc sau khi xem xét thỏa đáng các biện pháp chăm sóc thay thế ở nước gốc đã xác nhận rằng việc cho làm con nuôi quốc tế đáp ứng lợi ích tốt nhất của trẻ em[3].
Nguyên tắc bổ trợ có nghĩa là trẻ em cần được chăm sóc, nuôi dưỡng trong gia đình gốc, chừng nào không thể duy trì môi trường gốc của trẻ em thì cần xem xét các hình thức giao trẻ em cho một gia đình khác chăm sóc lâu dài, ổn định tại nước gốc. Chỉ sau khi cân nhắc thỏa đáng những giải pháp chăm sóc thay thế ở trong nước thì mới xem xét đến giải pháp nuôi con nuôi quốc tế và với điều kiện là vì lợi ích tốt nhất của trẻ em. Nguyên tắc này nhằm bảo đảm cho trẻ em được chăm sóc, nuôi dưỡng ngay tại quê hương, đất nước của mình cho phù hợp với đặc điểm văn hóa, xã hội và ngôn ngữ của trẻ, tránh tách trẻ em ra khỏi gia đình gốc một cách không cần thiết.
Nguyên tắc này cũng có nghĩa là thủ tục nuôi con nuôi quốc tế cần được đặt trong một hệ thống thống nhất về trợ giúp và bảo vệ trẻ em. Tuy nhiên, các nước cần có những biện pháp bảo đảm việc giao nhận chăm sóc thay thế lâu dài trong thời gian ngắn nhất có thể đối với mỗi trẻ em không còn được cha mẹ chăm sóc. Nguyên tắc này yêu cầu các nước thành viên cần có những chính sách khuyến khích giữ gìn gia đình gốc và những giải pháp trong nước chứ không phải chính sách cản trở việc cho nhận con nuôi quốc tế[4].
Nguyên tắc bổ trợ được xác định theo tinh thần vì lợi ích tốt nhất của trẻ em. Theo đó, có thể hiểu, thực hiện nguyên tắc bổ trợ không phải là việc xem xét và thực hiện lần lượt các biện pháp chăm sóc thay thế trong nước, mà còn tính tới sự an toàn, bảo vệ trẻ em khỏi tình trạng nguy hiểm hoặc bị lạm dụng; hoặc việc giao chăm sóc tạm thời trong những trường hợp nhất định như trẻ em bị bỏ rơi, trẻ em mồ côi cả cha và mẹ không có người chăm sóc nuôi dưỡng cũng không thể bằng giao chăm sóc lâu dài ổn định theo hình thức nuôi con nuôi; hoặc khi không thể tìm được một gia đình chăm sóc tạm thời hoặc gia đình nhận con nuôi trong nước thì cũng không nên kéo dài thời gian trẻ em sống ở tập trung ở trung tâm khi có khả năng tìm được một gia đình thay thế lâu dài, ổn định cho trẻ em ở nước ngoài.
Báo cáo 25 năm thực thi Công ước nhận định, cùng với nguyên tắc bổ trợ, Công ước đã góp phần cải thiện hệ thống chính sách bảo vệ trẻ em ở các quốc gia và khuyến khích các chương trình duy trì gia đình gốc. Tuy nhiên, nhiều nước vẫn không đủ nguồn lực cần thiết để triển khai thực hiện hệ thống bảo vệ trẻ em, do đó cản trở việc thực thi nguyên tắc bổ trợ[5].
2.2. Bảo đảm nguyên tắc vì lợi ích tốt nhất của trẻ em
Công ước không đưa ra định nghĩa về thuật ngữ lợi ích tốt nhất của trẻ em, vì các điều kiện cần hội đủ để đáp ứng lợi ích tốt nhất của trẻ em thay đổi tùy theo từng trường hợp và các biện pháp cần tiến hành, về nguyên tắc là không hạn chế. Hơn nữa, lợi ích tốt nhất của trẻ em phải được đánh giá trong từng trường hợp, phụ thuộc vào điều kiện văn hóa, xã hội và kinh tế của từng nước. Ví dụ, có nước từng quan niệm, việc nhận nuôi con riêng, cháu ruột của người nhận con nuôi là một trường hợp ngẫu nhiên và tất yếu vì lý do quan hệ huyết thống hoặc quan hệ thân thích của trẻ. Tuy nhiên, vấn đề lợi ích tốt nhất của trẻ em thuộc diện con riêng, cháu ruột cũng được đặt ra khá phổ biến ở một số nước. Ví dụ, Tòa án liên bang Thụy Sỹ có thể chấp nhận cho ông, bà nhận cháu làm con nuôi nếu như việc nuôi con nuôi đó là vì lợi ích tốt nhất của trẻ em, nhưng có thể từ chối nếu như cha đẻ, mẹ đẻ của trẻ sống cùng trong nhà hoặc thường xuyên đến thăm nom trẻ, trừ trường hợp việc nuôi con nuôi vì lợi ích tốt nhất của trẻ em vì lý do độ tuổi còn non nớt của trẻ hoặc tình trạng tâm thần của cha đẻ, mẹ đẻ không cho phép thiết lập một quan hệ bình thường với đứa trẻ[6].
Trong thủ tục giải quyết nuôi con nuôi quốc tế theo Công ước, nguyên tắc vì lợi ích tốt nhất của trẻ em được coi là yếu tố cần đánh giá xuyên suốt quá trình thực hiện và thậm chí kể cả sau khi hoàn tất thủ tục giao nhận ở nước gốc. Đồng thời, Công ước cũng đã đề cập tới một số biện pháp chủ yếu cần tiến hành để bảo đảm lợi ích tốt nhất của trẻ em được cho làm con nuôi quốc tế. Cụ thể như:
- Các nước phải bảo đảm trẻ em có đủ điều kiện để cho làm con nuôi. Đây chính là biện pháp bảo đảm nhằm bảo vệ lợi ích tốt nhất của trẻ em song cũng đồng thời để đấu tranh phòng chống việc bắt cóc, mua bán trẻ em. Công ước không quy định cụ thể các điều kiện để cho làm con nuôi, quy định này thuộc nội luật của mỗi nước thành viên. Theo đó, cha mẹ đẻ, người giám hộ hoặc trẻ em từ một độ tuổi nhất định đều phải được tư vấn trước khi đưa ra ý kiến đồng ý cho trẻ em làm con nuôi hoặc đồng ý cho trẻ em làm con nuôi. Ý kiến đồng ý phải bảo đảm tính tự nguyện và không bị mua chuộc, ép buộc hoặc cưỡng bức.
- Các nước cần phải có biện pháp bảo đảm để lưu giữ thông tin: Lợi ích tốt nhất của trẻ em được cho làm con nuôi quốc tế cũng sẽ được bảo vệ khi các cơ quan có thẩm quyền thực hiện mọi nỗ lực và lưu giữ được nhiều thông tin nhất có thể về nguồn gốc, quá khứ, hoàn cảnh gia đình và tiền sử sức khỏe của trẻ em[7]. Điều này nhằm bảo đảm trẻ em có quyền được cung cấp thông tin về nguồn gốc của mình trong những điều kiện cho phép theo quy định của pháp luật. Nhiệm vụ lưu giữ thông tin đòi hỏi các nước thành viên phải bảo vệ dữ liệu, bảo mật thông tin về cha mẹ nuôi và trẻ em.
- Dịch vụ hậu con nuôi: Công ước quy định nghĩa vụ của các Cơ quan trung ương trong việc khuyến khích phát triển các dịch vụ tư vấn và theo dõi tình hình phát triển của trẻ em sau khi giao nhận con nuôi. Nhiệm vụ theo dõi tình hình phát triển của con nuôi có tầm quan trọng nhất định vừa bảo vệ trẻ em, bảo đảm cho trẻ em hòa nhập trong gia đình mới, môi trường mới và để cho việc nuôi con nuôi thành công, vừa giúp cho trẻ em giữ được mối liên hệ văn hóa với nước gốc và giúp cho cha mẹ nuôi hiểu được giá trị và tầm quan trọng của mối liên hệ này với sự phát triển sau này của con nuôi.
2.3. Thiết lập cơ chế ngăn ngừa bắt cóc, mua bán trẻ em để cho làm con nuôi và hợp tác giữa các quốc gia
Mục tiêu cơ bản của Công ước là thiết lập một cơ chế hợp tác giữa các nước ký kết để thực hiện những biện pháp bảo đảm và ngăn ngừa việc bắt cóc, bán hoặc buôn bán trẻ em trong thủ tục nuôi con nuôi quốc tế. Để thực hiện mục tiêu này, nước nhận và nước gốc cần hợp tác ngăn ngừa việc bắt cóc trẻ em để cho làm con nuôi, đồng thời thông báo cho các cơ quan có thẩm quyền khác, các tổ chức được cấp phép và công chúng về việc có áp dụng những chế tài hình sự hay không.
Có thể nói, cơ chế hợp tác giữa các quốc gia là một trụ cột quan trọng nhằm ngăn ngừa việc bắt cóc, mua bán trẻ em nhằm mục đích cho làm con nuôi. Trên tinh thần đó, Công ước đòi hỏi các nước thành viên hợp tác trong việc thực hiện thủ tục giải quyết nuôi con nuôi quốc tế nhằm ngăn ngừa sự lạm dụng và không tuân thủ Công ước, loại trừ tình trạng dẫn đến việc cho nhận con nuôi ngoài khuôn khổ Công ước trong trường hợp lẩn tránh những biện pháp bảo đảm và các quy định thông thường của Công ước. Thông qua cơ chế hợp tác giữa Cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế của các nước, thủ tục cho - nhận con nuôi quốc tế giữa các nước thành viên được giám sát chặt chẽ, nhằm bảo đảm việc nuôi con nuôi chỉ được cho phép bởi các cơ quan có thẩm quyền theo Điều 21a Công ước của Liên Hợp quốc về quyền của trẻ em.
Cơ chế hợp tác là cơ chế mà tất cả các nước thành viên đều phải tuân thủ nhằm cùng thống nhất hành động để bảo vệ trẻ em. Hợp tác giữa các nước còn được thể hiện thông qua chia sẻ trách nhiệm, hỗ trợ một cách hữu ích cho nước gốc nhưng không gây ảnh hưởng đến việc cho nhận con nuôi quốc tế. Để thực hiện hợp tác quốc tế, giữa các nước thành viên hình thành hệ thống các cơ quan trung ương, là các cơ quan công quyền có chức năng, nhiệm vụ theo dõi thực thi Công ước của quốc gia. Công ước đòi hỏi các cơ quan trung ương phải có đủ quyền hạn để có thể kiểm soát quá trình cho - nhận con nuôi, loại bỏ những trở ngại và ngăn ngừa mọi hành vi trái với các mục tiêu của Công ước.
Bên cạnh trách nhiệm thực thi và theo dõi thực thi Công ước, Cơ quan trung ương thường giữ vai trò chủ chốt trong việc xây dựng hoặc tư vấn xây dựng chính sách, thủ tục, các tiêu chí và chỉ thị trong lĩnh vực nuôi con nuôi, giữ vai trò quan trọng trong việc cấp phép hoạt động, giám sát và kiểm soát các cơ quan hoặc tổ chức hoạt động ở nước mình[8].
Bên cạnh đó, quy định việc nuôi con nuôi phải được sự cho phép của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để ngăn ngừa việc bắt cóc, mua bán trẻ em nhằm mục đích cho làm con nuôi.
3. Những thành tựu thực thi Công ước ở Việt Nam
3.1. Kết quả giải quyết việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài
Có thể khẳng định, sau hơn 10 năm thực hiện Luật Nuôi con nuôi năm 2010 và thực thi Công ước, công tác giải quyết việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài ở nước ta đã có nhiều bước tiến và thành tựu đáng ghi nhận. Việc giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước đã đi vào nề nếp, có tính chuyên nghiệp và tập trung cơ bản vì lợi ích tốt nhất của trẻ em được cho làm con nuôi chứ không phải tập trung vào người nhận con nuôi. So với trước đây, các quy định của Luật Nuôi con nuôi năm 2010 đã thay đổi cơ bản quy trình giải quyết việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Cụ thể là, việc giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài là tìm một gia đình thay thế phù hợp cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt, chứ không phải tìm một đứa trẻ cho một gia đình không có con hoặc cần có con. Đây là bước thay đổi mấu chốt trong trình tự, thủ tục giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, hoàn toàn phù hợp với thông lệ quốc tế và yêu cầu của Công ước.
Kể từ khi thực hiện Công ước, các quyết định cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi ở nước thành viên chưa bị từ chối công nhận một trường hợp nào về điều kiện pháp lý. Trong hơn 10 năm thi hành Luật Nuôi con nuôi năm 2010 và Công ước, các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam không bỏ sót trường hợp xác nhận trẻ em đủ điều kiện làm con nuôi theo Điều 4 Công ước, kết quả này phần lớn nhờ vào công sức và những nỗ lực cố gắng của các Sở Tư pháp tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương khi triển khai thực hiện Luật Nuôi con nuôi năm 2010 và Công ước, theo đó tất cả những trường hợp nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài đều phải được xác nhận đủ điều kiện nuôi con nuôi.
Theo Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Công ước La Hay trên toàn quốc của Bộ Tư pháp và các bộ, ngành có liên quan cho thấy, tính đến nay, trên toàn quốc đã giải quyết được hơn 3.896 trường hợp nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, trong đó có 1.071 trường hợp trẻ em thuộc diện là con riêng, cháu ruột của người nhận con nuôi (chiếm hơn 27,4%) và 2.825 trường hợp trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt sống tại các cơ sở trợ giúp xã hội (chiếm gần 72,6%). Số lượng các trường hợp hồ sơ giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài theo trình tự, thủ tục của Công ước chiếm đại đa số, rất ít các trường hợp nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài được giải quyết đối với những nước không là thành viên Công ước và chỉ hạn chế ở những trường hợp đoàn tụ gia đình (như diện con riêng, cháu ruột của người nhận con nuôi)[9].
Trong mối tương quan về số lượng giải quyết nuôi con nuôi trên toàn quốc, trong giai đoạn 10 năm (2011 - 2020), trường hợp trẻ em được cho làm con nuôi nước ngoài chỉ chiếm hơn 14% trong tổng số các trường hợp nuôi con nuôi (3.896/26.660 trường hợp); hay nói cách khác, trường hợp nuôi con nuôi trong nước cao hơn nhiều lần so với các trường hợp nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Đây là một bước thay đổi hoàn toàn phù hợp với yêu cầu của Công ước theo nguyên tắc ưu tiên nuôi con nuôi trong nước.
Trẻ em được cho làm con nuôi theo trình tự, thủ tục Công ước chủ yếu là những trẻ em có hoàn cảnh như bị bỏ rơi, mồ côi cả cha và mẹ hoặc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khác như cha mẹ đẻ, người giám hộ mất khả năng chăm sóc, nuôi dưỡng trẻ em. Có 2.382 trẻ em được giải quyết cho làm con nuôi nước ngoài mắc bệnh hiểm nghèo như bệnh tim, viêm gan B, C, nhiễm HIV, bệnh huyết tán máu… hoặc trẻ em khuyết tật bẩm sinh… cũng đã tìm được những gia đình nhận con nuôi ở nước ngoài phù hợp, bảo đảm trẻ em được chăm sóc, nuôi dưỡng và chữa trị bệnh tật trong điều kiện y tế hiện đại[10]. Có trường hợp cha nuôi đã hiến tạng để cứu tính mạng của cặp song sinh là con nuôi mắc bệnh hiếm[11]. Có trường hợp cơ quan cấp cứu y tế của nước ngoài đã bay cùng trẻ em được cho làm con nuôi và ngay sau khi cháu nhập cảnh vào nước nhận, các bác sĩ đã tiến hành ngay ca phẫu thuật mổ tim kéo dài hàng chục tiếng đồng hồ để bảo đảm sức khỏe và tính mạng cho cháu.
3.2. Việc thực thi Công ước đã gắn kết công tác nuôi con nuôi trong hệ thống chính sách bảo vệ trẻ em
Lời nói đầu và Điều 4b Công ước quy định: Việc nuôi con nuôi trong khuôn khổ Công ước chỉ được thực hiện khi các cơ quan có thẩm quyền của nước gốc sau khi xem xét thỏa đáng các biện pháp chăm sóc thay thế ở nước gốc, đã xác nhận rằng việc cho làm con nuôi quốc tế đáp ứng lợi ích tốt nhất của trẻ em. Nguyên tắc này đòi hỏi việc giải quyết nuôi con nuôi quốc tế (có yếu tố nước ngoài) phải có sự liên thông chặt chẽ với việc giải quyết nuôi con nuôi trong nước và các biện pháp chăm sóc thay thế khác, gắn kết vấn đề nuôi con nuôi quốc tế trong chính sách tổng thể về bảo vệ gia đình và trẻ em.
Để thực hiện tốt nguyên tắc này, trong quá trình giải quyết nuôi con nuôi nước ngoài đối với những trẻ em sống tại cơ sở trợ giúp xã hội, cơ quan có thẩm quyền đã tuân thủ nguyên tắc tìm gia đình thay thế trong nước theo quy định tại Điều 15 Luật Nuôi con nuôi năm 2010. Thủ tục này có ý nghĩa nhằm đáp ứng nguyên tắc bổ trợ của Công ước, tăng cơ hội để trẻ em được nhận làm con nuôi trong nước trước khi giải quyết việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, ngăn ngừa việc tách trẻ em ra khỏi gia đình gốc một cách không cần thiết và tái đoàn tụ gia đình gốc cho những trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt sau một thời gian được giao chăm sóc tạm thời, giao chăm sóc thay thế tại các gia đình hoặc cơ sở trợ giúp xã hội.
Đồng thời, để tăng cường thực hiện nguyên tắc ưu tiên gia đình gốc[12], trước khi xác nhận trẻ em đủ điều kiện được cho làm con nuôi ở nước ngoài, khi cơ quan có thẩm quyền xác định được cha, mẹ đẻ của trẻ em đều tiến hành thủ tục lấy ý kiến đồng ý cho trẻ em làm con nuôi sau khi đã tư vấn hệ quả của việc nuôi con nuôi nước ngoài, về quyền và nghĩa vụ giữa cha mẹ và người con được cho làm con nuôi. Có trường hợp, cha, mẹ đẻ đã nhận lại con để tiếp tục chăm sóc và nuôi dưỡng.
Trong quá trình giải quyết nuôi con nuôi, các cơ quan đăng ký nuôi con nuôi trong nước đã bắt đầu chú ý thực hiện nguyên tắc ưu tiên cho trẻ em sống tại môi trường gia đình gốc và tránh tách trẻ em ra khỏi gia đình gốc một cách không cần thiết. Quá trình quản lý nhà nước về nuôi con nuôi cho thấy đã có sự chuyển đổi từ các hình thức chăm sóc thay thế khác sang biện pháp nuôi con nuôi. Đây là một bước tiến mới trong công tác giải quyết nuôi con nuôi trong hệ thống chính sách chung về trẻ em, đồng thời đặt ra xu hướng hoàn thiện pháp luật về nuôi con nuôi.
Có thể nhận định, Công ước đã góp phần thúc đẩy hệ thống đăng ký nuôi con nuôi trong nước, trong đó chú trọng công tác ưu tiên môi trường gia đình gốc, thực hiện các biện pháp chăm sóc thay thế khác và tìm gia đình thay thế trong nước trước khi giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài vì lợi ích tốt nhất của trẻ em. Cùng với việc thực thi Luật Nuôi con nuôi năm 2010 và Công ước, việc nuôi con nuôi đã được ghi nhận tại Điều 61 Luật Trẻ em năm 2016 là một hình thức chăm sóc thay thế dành cho trẻ em cần được chăm sóc thay thế. Bên cạnh đó, Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014 cũng đã quy định về quan hệ cha mẹ nuôi với con nuôi cũng như quyền, nghĩa vụ của cha nuôi, mẹ nuôi và con nuôi. Đây là một bước ngoặt trong công tác giải quyết việc nuôi con nuôi, gắn kết nuôi con nuôi trong hệ thống chính sách về bảo vệ trẻ em cũng như quyền lợi của trẻ em được nhận nuôi trong môi trường gia đình.
3.3. Công ước tăng cường cơ chế hợp tác giữa Việt Nam với các nước thành viên và tăng cường năng lực thực thi nhiệm vụ của Cơ quan trung ương
Trong khuôn khổ Công ước, nước ta đã thiết lập quan hệ hợp tác với một số nước như Pháp, I-ta-li-a, Hoa Kỳ, Tây Ban Nha, Ca-na-đa, Đức, Ai-len. Những đối tác hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế với Việt Nam chủ yếu là những nước có quan hệ truyền thống về hợp tác quốc tế trong lĩnh vực nuôi con nuôi với nước ta. Đa số các nước này đã thiết lập quan hệ hợp tác song phương về nuôi con nuôi trước khi Việt Nam trở thành thành viên của Công ước. Đây là một thuận lợi cơ bản khi nước ta chuyển từ cơ chế hợp tác song phương sang cơ chế hợp tác đa phương.
Trong giai đoạn hơn 10 năm thi hành Công ước, các cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế của các nước đã hợp tác chặt chẽ và luôn thông tin cho Bộ Tư pháp - Cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế của Việt Nam (qua đầu mối là Cục Con nuôi với tư cách là Bộ phận thường trực của Cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế của Việt Nam trong khuôn khổ Công ước) về tình hình thực hiện Công ước, gặp gỡ và thường xuyên trao đổi hợp tác, thông tin cho nhau tình hình Công ước, những vướng mắc khó khăn còn tồn tại, và đặc biệt hỗ trợ Việt Nam tăng cường năng lực thực thi Công ước như xây dựng tài liệu triển khai thực hiện Công ước, chia sẻ kinh nghiệm với Việt Nam trong công tác đánh giá điều kiện tâm lý, xã hội trong hoạt động nuôi con nuôi nói chung và nuôi con nuôi quốc tế nói riêng.
Đặc biệt, qua quá trình thực hiện nghĩa vụ của Công ước, các cơ quan có thẩm quyền của nước ta đã tập trung tăng cường nguồn lực nhằm thu thập và lưu giữ số liệu thống kê thông qua nhiệm vụ theo dõi tình hình phát triển của trẻ em sau khi được nhận làm con nuôi, số hóa các hồ sơ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, thống kê số liệu giải quyết việc nuôi con nuôi theo quy định của pháp luật trong nước và Công ước. Việc lưu giữ số liệu và thông tin thống kê giúp cho cơ quan trung ương hiểu được nhu cầu của trẻ em ở nước mình và cung cấp dữ liệu con nuôi trong nước và quốc tế[13], phục vụ cho những nhiệm vụ quản lý nhà nước về nuôi con nuôi và thực hiện nghĩa vụ của nước thành viên theo Điều 30 Công ước, bảo đảm trẻ em được tiếp cận các thông tin về nguồn gốc của mình. Thời gian gần đây, nhiều yêu cầu tiếp cận nguồn gốc của con nuôi đã được gửi tới các cơ quan có thẩm quyền của nước ta và có chiều hướng tăng cao. Thời gian tới, các cơ quan có thẩm quyền của nước ta cần tăng cường cơ chế và nguồn lực để thực hiện tốt nhiệm vụ hỗ trợ tiếp cận nguồn gốc của con nuôi.
Để thực hiện tốt nhiệm vụ, Cục Con nuôi, Bộ Tư pháp thường xuyên phối hợp với các cơ quan trung ương của nước nhận, gặp gỡ, trao đổi thông tin và tình hình thực hiện Công ước; tích cực tham gia vào những diễn đàn quốc tế do Ban Thường trực Công ước tổ chức như Ủy ban đặc biệt lần thứ 4, 5, phiên họp thường niên, hội nghị vùng; tham gia nhóm chuyên gia soạn thảo Bộ công cụ phòng tránh cách thực hiện Công ước trái pháp luật; tích cực đóng góp ý kiến hoàn thiện các tài liệu do Ban Thường trực Công ước soạn thảo.
Có thể nhận định rằng, thông qua việc thực thi Công ước, Cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế của Việt Nam đã đúc kết được nhiều kinh nghiệm hữu ích. Theo đó, để có thể thực hiện Công ước một cách thuận lợi, về đối ngoại cần có sự liên lạc thường xuyên, hỗ trợ và ủng hộ tích cực từ phía các cơ quan trung ương của các nước thành viên có quan hệ hợp tác về nuôi con nuôi với Việt Nam và Ban Thư ký Công ước và sự chủ động thực hiện nhiệm vụ của nước thành viên.
3.4. Tăng cường vị trí, vai trò của Cơ quan trung ương trong thủ tục cho nhận con nuôi quốc tế theo Công ước
Việc giải quyết cho trẻ em của một nước làm con nuôi của cá nhân, gia đình thường trú ở nước khác đòi hỏi phải hết sức chặt chẽ và có sự tham gia của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trước, trong và sau khi giải quyết việc nuôi con nuôi, từ khâu chuẩn bị cho người nhận con nuôi đến di chuyển trẻ em từ nước này sang nước khác và theo dõi tình hình phát triển của con nuôi. Tất cả những thủ tục đó đều được Công ước quy định, nhằm tránh di chuyển trẻ em ra nước ngoài một cách bất hợp pháp, dẫn tới khả năng mua bán hoặc bắt cóc trẻ em để cho làm con nuôi.
Theo yêu cầu đó, Công ước đã dành Chương IV (từ Điều 14 đến Điều 22) quy định về thủ tục cho nhận con nuôi quốc tế. Công ước phân chia trách nhiệm giữa nước nhận và nước gốc. Theo đó, Việt Nam với tư cách là nước gốc (nước cho trẻ em làm con nuôi quốc tế) phải bảo đảm trách nhiệm xác định trẻ em đủ điều kiện được cho làm con nuôi theo quy định tại Điều 4a Công ước, bảo đảm đã có những ý kiến đồng ý theo quy định, chuẩn bị báo cáo về trẻ em theo quy định tại Điều 16 Công ước.
Về vi mô, trong quá trình giải quyết hồ sơ nuôi con nuôi quốc tế, cơ quan trung ương của nước nhận và nước gốc phải trao đổi ý kiến đồng ý bằng văn bản từng trường hợp cụ thể theo Điều 16 (2), Điều 17c Công ước, nhằm bảo đảm các yêu cầu của Công ước đã được đáp ứng trước khi đồng ý cho phép tiếp tục hoàn tất thủ tục nuôi con nuôi.
Điều 17 Công ước quy định không được giao trẻ em cho cha mẹ nuôi chừng nào cơ quan trung ương của nước gốc chưa được bảo đảm rằng cha mẹ nuôi đồng ý với việc giới thiệu đó và chừng nào cơ quan trung ương của cả hai nước chưa đồng ý với việc nhận con nuôi này. Điều 17c đưa ra một trong những bảo đảm quan trọng nhất về mặt thủ tục trong Công ước. Trình tự, thủ tục nuôi con nuôi quốc tế theo Công ước đã yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam tăng cường năng lực thực thi Công ước thông qua trách nhiệm xác định trẻ em đủ điều kiện được nhận làm con nuôi, đánh giá đặc điểm, nhu cầu và sở thích thói quen của trẻ em được cho làm con nuôi, lập báo cáo đánh giá về trẻ em. Kể từ khi thực hiện Công ước cho đến nay, nước ta đã giải quyết được hơn 3.000 trường hợp nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài với những nước thành viên có quan hệ hợp tác với Việt Nam. Kết quả này cho thấy những cố gắng nỗ lực của hệ thống các cơ quan có thẩm quyền của nước ta, trong giải quyết việc nuôi con nuôi lên một tầm cao mới.
3.5. Việc thực thi Công ước thúc đẩy quá trình hoàn thiện chính sách, pháp luật về nuôi con nuôi ở nước ta
Công ước thừa nhận tầm quan trọng của dịch vụ tư vấn cho trẻ em, cha mẹ đẻ và cha mẹ nuôi trong quá trình giải quyết nuôi con nuôi quốc tế. Những dịch vụ tư vấn “cần thiết” được quy định trong Điều 4, Điều 5 Công ước như là một điều kiện bắt buộc trước khi nhận con nuôi. Dịch vụ tư vấn cũng rất cần thiết trong giai đoạn sau khi nhận con nuôi nhằm giúp cho con nuôi làm quen với môi trường mới. Những dịch vụ tư vấn này đặc biệt quan trọng khi trẻ em có khó khăn hòa nhập với môi trường mới và cha mẹ nuôi cần sự giúp đỡ để vượt qua những khó khăn đó. Trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế, các dịch vụ tư vấn chuyên sâu cho trẻ em và gia đình là rất quan trọng. Dành nguồn lực về con người và điều kiện tài chính cho dịch vụ theo dõi tình hình phát triển của trẻ em cho phép tránh được những vấn đề nghiêm trọng có thể phát sinh đối với trẻ em, nhằm tăng cường bảo vệ trẻ em.
Ngoài dịch vụ hỗ trợ và tư vấn cho việc nhận con nuôi, Công ước còn yêu cầu việc ghép trẻ em với gia đình cha mẹ nuôi phải bảo đảm sự phù hợp và vì lợi ích tốt nhất của trẻ. Theo đó, việc giới thiệu trẻ em không nên giao cho một cá nhân mà nên giao cho một nhóm chuyên gia bảo vệ trẻ em đã được đào tạo về các chính sách và thực tiễn về nuôi con nuôi và tốt nhất là các chuyên gia trong các lĩnh vực tâm lý, xã hội[14].
Trên cơ sở đó, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 02 quyết định quan trọng, đặt nền móng xây dựng và hoàn thiện chính sách, pháp luật về nuôi con nuôi ở nước ta giai đoạn 2022 - 2030. Đây là những quyết sách được đúc kết thông qua kinh nghiệm quốc tế và quá trình thực thi Công ước ở nước ta, bảo đảm tiếp cận với thông lệ quốc tế và yêu cầu của các điều ước quốc tế về trẻ em và nuôi con nuôi mà Việt Nam là thành viên. Cụ thể là: (i) Quyết định số 23/QĐ-TTg ngày 07/01/2021 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình hành động quốc gia vì trẻ em giai đoạn 2021 - 2030. Theo đó, Bộ Tư pháp có nhiệm vụ xây dựng, hướng dẫn, thực hiện và phát triển mô hình về cung cấp dịch vụ nuôi con nuôi trong nước; (ii) Quyết định số 112/QĐ-TTg ngày 24/3/2021 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Chương trình phát triển công tác xã hội giai đoạn 2021 - 2030, trong đó, Bộ Tư pháp có nhiệm vụ xây dựng kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật có liên quan về phát triển công tác xã hội thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của Bộ.
4. Phương hướng tăng cường bảo đảm thực thi Công ước ở nước ta trong giai đoạn tới
Cho đến nay, Công ước đã có hiệu lực thi hành gần 30 năm, với một số lượng lớn các nước thành viên và hơn 10 năm ở Việt Nam. Do đó, việc tiếp tục kiên định thực hiện Công ước là định hướng phát triển lâu dài và tất yếu trong công tác giải quyết nuôi con nuôi ở nước ta. Việc thực thi Công ước đặt ra yêu cầu và thách thức trong hoàn thiện chính sách và thực thi pháp luật về nuôi con nuôi trong nước cũng như nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.
Trong thời gian tới, các cơ quan có thẩm quyền cần tiếp tục đẩy mạnh việc thực thi Công ước, tăng cường hơn nữa công tác tìm gia đình thay thế cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt tại các cơ ở trợ giúp xã hội. Đồng thời, nhằm bảo đảm Công ước tiếp tục được thực hiện có hiệu quả về chất lượng, cần tính tới tiếp tục nội luật hóa Công ước theo hướng thiết lập hệ thống dịch vụ hỗ trợ việc nuôi con nuôi trước, trong và sau khi giải quyết việc nuôi con nuôi. Trong hệ thống chính sách và pháp luật về nuôi con nuôi, cha mẹ nuôi trong nước phải được chuẩn bị và đánh giá các điều kiện về tâm lý, gia đình và xã hội, được tập huấn kỹ lưỡng về kỹ năng làm cha mẹ nuôi; trẻ em được nhận làm con nuôi phải được những nhà chuyên môn về tâm lý và xã hội đánh giá về nhu cầu cần được nhận làm con nuôi của trẻ; đặc biệt, các cơ quan có thẩm quyền phải tìm được những gia đình cha mẹ nuôi phù hợp với đặc điểm và nhu cầu và vì lợi ích tốt nhất của trẻ em được cho làm con nuôi.
Trải qua hơn 10 năm thực thi Công ước, nước ta đã tích lũy được nhiều kinh nghiệm về cách thức thực hiện tốt công tác nuôi con nuôi. Có thể nói, việc thực thi tốt Công ước vừa là động lực, vừa là mục tiêu hướng tới để hoàn thiện pháp luật về nuôi con nuôi, trẻ em và các lĩnh vực khác có liên quan nhằm bảo vệ những quyền cơ bản và lợi ích tốt nhất của trẻ em.
TS. Phạm Thị Kim Anh
Phó Cục trưởng Cục Con nuôi, Bộ Tư pháp
[1]. https://www.hcch.net/fr/instruments/conventions/status-table/?cid=69, số liệu cập nhật đến ngày 14/11/2022.
[2]. Hội nghị La Hay về tư pháp quốc tế (HCCH) - Cục Con nuôi, Bộ Tư pháp, Sách hướng dẫn số 1 thực hiện Công ước La Hay về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế, tr. 57.
[3]. Hội nghị La Hay về tư pháp quốc tế (HCCH) - Cục Con nuôi, Bộ Tư pháp, tlđd, tr. 10, 31.
[4]. Hội nghị La Hay về tư pháp quốc tế (HCCH) - Cục Con nuôi, Bộ Tư pháp, tlđd, tr. 31.
[5]. Ban Thường trực Công ước La Hay, Báo cáo 25 năm thi hành Công ước La Hay về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế.
[6]. Isabelle Lammerant, L’adoption intrafamiliale internationale: Enjeux de protection de l’enfant. Troisième colloque suisse sur l’adoption internationale 2010.
[7]. Hội nghị La Hay về tư pháp quốc tế (HCCH) - Cục Con nuôi, Bộ Tư pháp, tlđd, tr. 33.
[8]. Hội nghị La Hay về tư pháp quốc tế (HCCH) - Cục Con nuôi, Bộ Tư pháp, tlđd, tr. 53.
[9]. Khoản 2 Điều 28 Luật Nuôi con nuôi năm 2010.
[10]. Cục Con nuôi, Bộ Tư pháp, Báo cáo 10 năm thi hành Luật Nuôi con nuôi năm 2010 và Công ước La Hay 1993 trên toàn quốc.
[11]. https://vnexpress.net/cap-song-sinh-viet-mac-benh-hiem-duoc-bo-me-nuoi-canada-cuu-3204105.html.
[12]. Khoản 8 Điều 3 Luật Nuôi con nuôi năm 2010 quy định gia đình gốc là gia đình của những người có quan hệ huyết thống.
[13]. Hội nghị La Hay về tư pháp quốc tế (HCCH) - Cục Con nuôi, Bộ Tư pháp, tlđd, tr. 55.
[14]. Hội nghị La Hay về tư pháp quốc tế (HCCH) - Cục Con nuôi, Bộ Tư pháp, tlđd, tr. 89.
(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 2 (Số 381), tháng 5/2023)
