Thực trạng khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng

Các lĩnh vực chủ yếu xảy ra tội phạm tham nhũng là: Tài chính, ngân hàng, quản lý tài sản công, đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý sử dụng đất đai, giải quyết các chính sách xã hội... Quy mô các vụ án tham nhũng bị phát hiện được dư luận quan tâm nhìn chung là lớn, thể hiện ở số đối tượng liên quan, lượng tài sản bị chiếm đoạt, thất thoát, nhiều vụ án tham nhũng gây thiệt hại cho Nhà nước hàng nghìn tỷ đồng. Không chỉ gây thiệt hại về tài sản, tội phạm về tham nhũng còn làm giảm hiệu lực quản lý nhà nước, gây ảnh hưởng xấu đến dư luận xã hội, làm xói mòn lòng tin của nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng, làm ảnh hưởng đến đầu tư của nước ngoài vào Việt Nam, tác động đến an ninh nội bộ của nước ta.

Hệ thống pháp luật từng bước được hoàn thiện là yếu tố ảnh hưởng và tác động rất lớn đến hiệu quả hoạt động khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tham nhũng. Bộ luật Hình sự năm 2015, Bộ Luật Tố tụng hình sự năm 2015, Luật Công an nhân dân năm 2014, Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự năm 2015… đã được thông qua và sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình mới. Hệ thống các quy định trong các văn bản pháp luật nói trên tạo ra cơ sở pháp lý vững chắc cho khởi tố vụ án, khởi tố bị can về tội tham nhũng.

Đảng, Nhà nước, Bộ Công an, chính quyền các cấp đã triển khai nhiều biện pháp nhằm củng cố, tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo công tác đấu tranh phòng, chống các tội phạm tham nhũng. Đây là nhân tố, là điều kiện quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng.

Công tác khởi tố, điều tra vụ án tham nhũng đã đạt nhiều kết quả, góp phần tích cực vào công cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng của Đảng và Nhà nước. Đã có nhiều vụ án tham nhũng lớn bị phát hiện, khởi tố điều tra, được nhân dân đồng tình, ủng hộ, góp phần làm giảm tội phạm tham nhũng[1]. Tuy nhiên, công tác khởi tố, điều tra tội phạm tham nhũng chưa tương xứng với tình hình. Số vụ tội phạm tham nhũng được khởi tố còn ít, tài sản tham nhũng thu hồi được không đáng kể. Việc giải quyết còn nhiều khó khăn, vướng mắc và kéo dài gây hoài nghi trong nhân dân về các cơ quan bảo vệ pháp luật. Những khó khăn, vướng mắc trong khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng thể hiện ở các nội dung cơ bản sau đây:

Thứ nhất, việc chứng minh căn cứ khởi tố

Căn cứ vào Điều 143, Điều 179 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 và Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005, cơ quan có thẩm quyền khởi tố áp dụng các biện pháp để chứng minh căn cứ khởi tố vụ án tham nhũng là “có dấu hiệu tội phạm tham nhũng” và căn cứ khởi tố bị can phạm tội tham nhũng là “một người đã thực hiện hành vi phạm tội tham nhũng” để tiến hành khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng.

Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2012) quy định: “Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi” (khoản 2 Điều 1), “vụ lợi là lợi ích vật chất, tinh thần mà người có chức vụ, quyền hạn đạt được hoặc có thể đạt được thông qua hành vi tham nhũng” (khoản 5 Điều 2). Trên thực tế, việc xác định một người có vụ lợi về vật chất thì có cơ sở, nhưng xác định vụ lợi về tinh thần thì rất khó, không có định tính, định lượng cụ thể. Các cơ quan tiến hành tố tụng có thẩm quyền khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng khó khăn, thậm chí không thể chứng minh được dấu hiệu tội phạm tham nhũng trong trường hợp này, chính vì vậy, không thể khởi tố vụ án, khởi tố bị can trong trường hợp các đối tượng có vụ lợi về tinh thần.

Việc giám định để xác định căn cứ khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng còn nhiều bất cập. Đây là công việc khó khăn, nằm ngoài sự cố gắng, nỗ lực của cơ quan điều tra và điều tra viên, đồng thời, cũng là nguyên nhân chính dẫn đến khởi tố nói riêng và quá trình giải quyết các vụ án tham nhũng nói chung bị kéo dài. Bởi lẽ, việc xác định mức độ thiệt hại về tài sản là công việc đầu tiên phải chứng minh được trong một vụ án tham nhũng. Nếu không xác định được thiệt hại về tài sản thì coi như không có tội phạm xảy ra. Để xác định được thiệt hại về tài sản, cơ quan điều tra bắt buộc phải tiến hành công tác giám định tài chính kế toán, giám định kỹ thuật, giám định chất lượng công trình. Đây là nguồn chứng cứ quan trọng chứng minh dấu hiệu tội phạm và người có hành vi phạm tội tham nhũng. Tuy nhiên, thực tiễn khởi tố còn có tình trạng các cơ quan được trưng cầu giám định thường bất hợp tác, từ chối, đùn đẩy trách nhiệm. Đối với các vụ án tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản, các cơ quan giám định tài chính kế toán thường yêu cầu phải có giám định chất lượng công trình trước rồi mới có cơ sở kết luận về tài chính kế toán, kể cả công trình đã qua kiểm toán. Trong khi đó, các công trình xây dựng cơ bản thi công trong nhiều năm và không biết khi nào mới quyết toán được. Vì vậy, công tác giám định không thực hiện được vì Viện kiểm sát, Tòa án đòi hỏi phải quyết toán công trình thì kết luận giám định mới có giá trị pháp lý. Nếu chưa quyết toán thì mặc dù có việc lập chứng từ giả mạo, tiền đã xuất ra khỏi quỹ, bị chiếm đoạt nhưng các Tòa án, Viện kiểm sát vẫn cho rằng đó là khoản tiền tạm ứng, chưa quyết toán thì chưa cấu thành tội phạm tham nhũng. Đây chính là nguyên nhân mà có rất ít các vụ án tham nhũng trong lĩnh vực xây dựng cơ bản được khởi tố để điều tra, truy tố, xét xử trong thời gian vừa qua.

Thứ hai, về cơ sở khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng

Việc tiến hành khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng dựa trên các cơ sở như: Tố giác của cá nhân; tin báo của cơ quan, tổ chức, cá nhân; tin báo trên phương tiện thông tin đại chúng; kiến nghị khởi tố của cơ quan nhà nước; cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng trực tiếp phát hiện dấu hiệu tội phạm; người phạm tội tự thú[2].

Việc tiến hành khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng trong thời gian qua chủ yếu do cơ quan công an trực tiếp phát hiện từ công tác nắm tình hình, xác minh của cơ quan điều tra, từ tố giác của cá nhân, từ kiến nghị khởi tố tham nhũng. Cơ quan giám sát, cơ quan quản lý cấp trên, các tập đoàn kinh tế, các doanh nghiệp nhà nước đều không tự mình phát hiện được vụ tham nhũng lớn nào chuyển cơ quan điều tra. Chính vì điều này đã làm hạn chế việc phát hiện, đấu tranh phòng, chống tội phạm tham nhũng, chưa phát huy sức mạnh tổng hợp trong đấu tranh, phòng, chống tham nhũng.

Thứ ba, hệ thống pháp luật liên quan đến khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng

Hệ thống các quy định pháp luật hình sự về xử lý tội phạm tham nhũng còn thiếu và chưa đồng bộ, không thống nhất, nhất là các hướng dẫn của các cơ quan chức năng, từ đó dẫn đến cách hiểu và vận dụng khác nhau giữa các cơ quan tiến hành tố tụng trong khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng.

Bộ luật Hình sự năm 2015, Chương XXIII, Mục 1 - Các tội phạm về tham nhũng quy định có 7 hành vi phạm tội, nhưng tại Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2012) lại quy định 12 hành vi tham nhũng, trong khi đó chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể, dẫn đến tình trạng các địa phương vận dụng không thống nhất, gây khó khăn cho việc xác định đối tượng đấu tranh và khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng của lực lượng công an.

Việc Ngân hàng Nhà nước quy định: Chỉ khi có quyết định khởi tố vụ án, quyết định khởi tố bị can, thì mới cung cấp tài liệu cho cơ quan điều tra[3], các tổ chức tài chính, tín dụng dựa vào quy định này để không cung cấp thông tin, tài liệu cho cơ quan điều tra, dẫn đến việc xác minh, thu thập tài liệu về tội phạm tham nhũng trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng ở giai đoạn tiền khởi tố rất khó khăn.

Khoản 4 Điều 38 Luật Báo chí năm 2016 quy định, nhà báo và cơ quan báo chí có quyền và nghĩa vụ không tiết lộ tên người cung cấp thông tin nếu có hại cho người đó, trừ trường hợp có yêu cầu của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân hoặc Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh và tương đương trở lên cần thiết cho việc điều tra, xét xử tội phạm rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng. Quy định này gây khó khăn cho công tác phát hiện tội phạm tham nhũng cũng như việc thu thập tài liệu phục vụ cho khởi tố vụ án, khởi tố bị can.

Việc ký kết các Hiệp định tương trợ tư pháp giữa Việt Nam và các nước còn hạn chế. Đây là nguyên nhân dẫn đến những khó khăn, bất cập trong việc khởi tố các vụ án tham nhũng có yếu tố nước ngoài. Công tác khởi tố, điều tra chủ yếu dựa trên quan hệ có đi có lại giữa các cơ quan tư pháp các nước. Việc ủy thác điều tra và tiếp nhận kết quả ủy thác điều tra phải phụ thuộc vào nước ngoài nên công tác khởi tố, điều tra bị kéo dài.

Thứ tư, về chủ thể có thẩm quyền khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng

Theo quy định của pháp luật hiện hành, chủ thể trực tiếp tiến hành hoạt động khởi tố, điều tra các tội phạm tham nhũng là Cục Cảnh sát điều tra tội phạm về tham nhũng (C48) và Cơ quan cảnh sát điều tra tội phạm về trật tự quản lý kinh tế và chức vụ (PC46). Tuy nhiên, thực tế cho thấy, lực lượng này hiện còn bộc lộ một số bất cập sau:

- Quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của lực lượng cảnh sát điều tra tội phạm về tham nhũng và lực lượng cảnh sát điều tra tội phạm về trật tự quản lý kinh tế và chức vụ còn chồng chéo về địa bàn, lĩnh vực, hệ loại đối tượng trong công tác điều tra. Mặt khác, các đội cảnh sát điều tra tội phạm về tham nhũng trực thuộc PC46 nên việc thực hiện công tác nghiệp vụ cơ bản của đội được lãnh đạo Phòng PC46 giao cho các đội trinh sát địa bàn thực hiện, đội cảnh sát điều tra tội phạm về tham nhũng chỉ làm công tác điều tra nên nguồn phát hiện án về tham nhũng từ công tác nghiệp vụ cơ bản còn hạn chế.

- Trình độ, năng lực của điều tra viên trong công tác điều tra án tham nhũng còn hạn chế. Đây là một thách thức không nhỏ đối với hoạt động điều tra tội phạm tham nhũng, bởi vì đối tượng phạm tội tham nhũng thường là những người có trình độ hiểu biết sâu rộng, là những người có chức vụ, quyền hạn, phương thức, thủ đoạn phạm tội rất tinh vi. Ngoài ra, khi tiến hành khởi tố đối với bị can là Đảng viên, cơ quan công an gặp khó khăn vì quy định không được điều tra bí mật đối với Đảng viên trước khi khởi tố[4]. Đối tượng phạm tội tham nhũng là những người có chức vụ đều là Đảng viên.

Thứ năm, về quan hệ phối hợp trong khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng

Thực tiễn khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng cho thấy: Mối quan hệ phối hợp giữa cơ quan điều tra và Viện kiểm sát nhân dân trong giải quyết các vụ án tham nhũng chưa thật sự chặt chẽ, đồng bộ, thống nhất. Có nhiều vụ án, trong quá trình điều tra, Viện kiểm sát nhân dân yêu cầu khởi tố bị can hoặc phê chuẩn các quyết định khởi tố bị can, nhưng khi bị can được chuyển sang Viện kiểm sát nhân dân thì Viện kiểm sát nhân dân lại đình chỉ điều tra. Hoặc có vụ án, cơ quan điều tra và Viện kiểm sát nhân dân đã thống nhất tội danh, tiến hành khởi tố vụ án, nhưng khi kết luận điều tra thì Viện kiểm sát nhân dân yêu cầu điều tra bổ sung để thay đổi tội danh đã khởi tố. Điển hình: Vụ đưa, nhận hối lộ tại Công ty cổ phần V, thành phố ĐN (khởi tố năm 2009), Viện kiểm sát nhân dân đã trả hồ sơ yêu cầu điều tra bổ sung để chuyển tội danh từ tội đưa, nhận hối lộ sang tội lạm dụng tín nhiệm chiếm đoạt tài sản.

Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng góp phần bảo vệ chính trị nội bộ  

- Hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến tội phạm tham nhũng nhằm tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng.

Bộ luật Hình sự năm 2015 đã được thông qua nhưng còn thiếu sót. Do vậy, cần kịp thời sửa đổi, bổ sung và ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể về thế nào là gây hậu quả nghiêm trọng; gây hậu quả nghiêm trọng khác; gây hậu quả rất nghiêm trọng khác; gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng khác; cần có hướng dẫn cụ thể về việc xác định hành vi tham nhũng, chủ thể tham nhũng như: Thế nào là vụ lợi về tinh thần? Thế nào là động cơ cá nhân khác… để thống nhất thực hiện.

Để bảo đảm việc khởi tố, điều tra tội phạm về tham nhũng được khách quan, toàn diện và kịp thời, đề nghị hủy bỏ quy định tại điểm d khoản 2.2 Mục 2 Phần II Thông tư số 02/2001/TT-NHNN ngày 04/4/2001 của Ngân hàng Nhà nước quy định “chỉ khi nào có quyết định khởi tố vụ án hình sự thì mới cung cấp tài liệu”. Bổ sung Điều 38 Luật Báo chí năm 2016 ngoài Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh trở lên có quyền yêu cầu cơ quan báo chí cung cấp nguồn tin đã đăng tải thì thủ trưởng cơ quan điều tra cấp tỉnh trở lên cũng có quyền hạn này.

- Đối với cơ quan có thẩm quyền khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với tội phạm tham nhũng, cần tổ chức và xây dựng theo hướng tập trung, thống nhất, chuyên sâu, độc lập với tinh thần thượng tôn pháp luật.

- Đề nghị cho phép tiến hành các biện pháp điều tra tố tụng đặc biệt (ghi âm, ghi hình bí mật; nghe điện thoại bí mật; thu thập bí mật dữ liệu điện tử) đối với tất cả các đối tượng tham nhũng kể cả Đảng viên. Cơ sở pháp lý để tiến hành các biện pháp điều tra tố tụng đặc biệt đối với tội phạm tham nhũng được quy định tại Điều 223, Điều 224 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015. Để bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, hoạt động lập pháp và quá trình thực thi về khởi tố, điều tra đối với tội phạm tham nhũng thống nhất về ý chí và hành động, tác giả kiến nghị chỉnh sửa Chỉ thị số 15-CT/TW ngày 07/7/2007 của Bộ Chính trị về sự lãnh đạo của Đảng đối với các cơ quan bảo vệ pháp luật trong công tác điều tra, xử lý các vụ án và công tác bảo vệ Đảng theo hướng không quy định cấm tiến hành biện pháp bí mật đối với Đảng viên.

- Tăng cường hợp tác quốc tế về phòng, chống tội phạm nói chung, tội phạm về tham nhũng nói riêng, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế để hoàn thiện cơ sở pháp lý quốc tế, pháp luật trong nước về phòng, chống tội phạm và hợp tác quốc tế trên các lĩnh vực chính trị, ngoại giao, kinh tế - xã hội; đóng góp vào việc nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế, góp phần tạo môi trường thuận lợi để xây dựng và phát triển đất nước. Trong đó, chú trọng việc tăng cường ký kết, đàm phán các điều ước quốc tế song phương và đa phương phù hợp với Hiến pháp, pháp luật Việt Nam và các cam kết quốc tế của Nhà nước ta trong phê chuẩn và thực hiện Công ước của Liên Hợp Quốc về chống tham nhũng, đặc biệt là các điều ước quốc tế về tương trợ tư pháp về hình sự, dẫn độ, chuyển giao người đang chấp hành hình phạt tù, hợp tác tịch thu, thu hồi tài sản do phạm tội mà có, tài sản có được do tham nhũng .