Thực trạng pháp luật về quy hoạch phát triển năng lượng sạch

Phát triển năng lượng sạch trở thành xu hướng tất yếu trong bối cảnh nguồn cung năng lượng ngày càng khan hiếm và việc khai thác, sản xuất sử dụng năng lượng truyền thống (chủ yếu là năng lượng hóa thạch) gây tác động tiêu cực tới môi trường. Việt Nam được đánh giá là quốc gia có tiềm năng về năng lượng sạch[1]. Vì vậy, xu hướng tất yếu trong tương lai là chúng ta mở rộng khai thác, sản xuất và sử dụng năng lượng sạch. Để phục vụ hoạt động khai thác, sản xuất, sử dụng năng lượng sạch cần thiết phải có các bản quy hoạch phát triển năng lượng sạch với các dữ liệu, số liệu đáng tin cậy. Việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật về quy hoạch phát triển năng lượng sạch trở thành nhiệm vụ cấp thiết, quan trọng bởi đây là cơ sở cho các chủ thể tiến hành lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch phát triển năng lượng sạch.

1. Thực trạng pháp luật về quy hoạch phát triển năng lượng sạch

Đánh giá tổng quát, pháp luật về quy hoạch phát triển năng lượng sạch có những điểm nổi bật như sau:

Thứ nhất, hiện nay, các văn bản quy phạm pháp luật về quy hoạch phát triển năng lượng sạch quy định việc lập quy hoạch mỗi loại năng lượng sạch là khác nhau. Ví dụ: Thông tư số 06/2013/TT-BCT ngày 08/3/2013 của Bộ Công thương quy định về nội dung, trình tự, thủ tục lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch phát triển điện gió; Thông tư số 29/2015/TT-BCT ngày 31/8/2015 của Bộ Công thương quy định về nội dung, trình tự, thủ tục lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch phát triển và sử dụng năng lượng sinh khối…

Thứ hai, đã có quy định về sự phân chia giữa quy hoạch phát triển năng lượng quốc gia và quy hoạch phát triển năng lượng sạch địa phương. Ví dụ: Trong Thông tư số 06/2013/TT-BCT ngày 08/3/2013 của Bộ Công thương có quy định: “Quy hoạch phát triển điện gió quốc gia là Đề án quy hoạch nhằm xác định tổng tiềm năng điện gió lý thuyết và kỹ thuật trên phạm vi cả nước, phân bố tiềm năng gió theo các vùng hoặc tỉnh trong từng giai đoạn đầu tư xây dựng đến năm 2020, có xét đến năm 2030” và “Quy hoạch điện gió tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là Đề án quy hoạch nhằm xác định tổng tiềm năng điện gió kỹ thuật và tài chính, phân bố tiềm năng gió tại các khu vực trên phạm vi toàn tỉnh”.

Trên thực tế, nhiều địa phương đã và đang tiến hành lập các quy hoạch phát triển năng lượng sạch phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội. Ví dụ: Ngày 16/8/2012, Bộ Công thương ra Quyết định số 4715/QĐ-BCT phê duyệt “Quy hoạch phát triển điện gió tỉnh Bình Thuận giai đoạn 2020, tầm nhìn đến năm 2030”; ngày 23/4/2013, Bộ Công thương đã ra quyết định số 2574/QĐ-BCT về việc phê duyệt “Quy hoạch phát triển điện gió tỉnh Ninh Thuận giai đoạn 2011-2020, tầm nhìn đến năm 2030”;… Những bản quy hoạch này đáp ứng nhu cầu về thông tin, số liệu cho hoạt động khai thác, sản xuất, sử dụng năng lượng sạch.

Thứ ba, dù được quy định tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau nhưng nhìn chung, nội dung của pháp luật về quy hoạch phát triển năng lượng sạch gồm những phần cơ bản như sau:

Bước 1: Lập quy hoạch phát triển điện gió

* Chủ thể lập:

- Đối với quy hoạch phát triển điện gió quốc gia, chủ thể được giao nhiệm vụ lập quy hoạch phát triển điện gió quốc gia là Tổng cục Năng lượng. Trên cơ sở vốn ngân sách cho việc lập quy hoạch phát triển điện gió, Tổng cục Năng lượng lập đề cương chi tiết, dự toán kinh phí, kế hoạch xây dựng Đề án quy hoạch và trình Bộ trưởng Bộ Công thương phê duyệt. Tổng cục Năng lượng lựa chọn tổ chức tư vấn có đủ năng lực theo quy định hiện hành để giao lập Đề án quy hoạch. Tổ chức tư vấn được chọn tiến hành lập quy hoạch phát triển điện gió theo đề cương đã được duyệt và thời hạn giao.

- Đối với quy hoạch phát triển điện gió cấp tỉnh, trên cơ sở kế hoạch vốn ngân sách bố trí cho công tác quy hoạch, Sở Công thương chịu trách nhiệm lập đề cương chi tiết và dự toán kinh phí cho quy hoạch phát triển điện gió trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. Sở Công thương lựa chọn tổ chức tư vấn có đủ năng lực để giao lập quy hoạch phát triển điện gió. Tổ chức tư vấn được chọn tiến hành lập Đề án quy hoạch theo đúng đề cương đã được duyệt và thời hạn được giao.

* Nội dung của quy hoạch phát triển năng lượng sạch:

- Đối với quy hoạch phát triển điện gió quốc gia, pháp luật có yêu cầu bản quy hoạch phải đánh giá được tình hình phát triển điện gió ở trên thế giới và Việt Nam; hiện trạng khai thác, cung ứng và sử dụng; xu hướng phát triển; biện pháp và chính sách hỗ trợ phát triển; thực trạng phát triển và các nghiên cứu về tiềm năng điện gió ở Việt Nam. Bản quy hoạch phải tổng hợp, phân tích những điều kiện tự nhiên và điều kiện kinh tế - xã hội, hiện trạng và quy hoạch phát triển lưới điện Việt Nam. Đặc biệt, bản quy hoạch phải xác định được chi tiết, cụ thể tiềm năng điện gió lý thuyết và kỹ thuật, khả năng khai thác nguồn năng lượng gió của Việt Nam, lập danh mục vùng tiềm năng điện gió lý thuyết và kỹ thuật, chỉ tiêu kỹ thuật, kinh tế và tài chính cho phát triển điện gió. Bản quy hoạch phải có nội dung đánh giá tác động môi trường trong hoạt động điện gió. Ngoài ra, bản quy hoạch cũng phải đề xuất được các giải pháp về cơ chế, chính sách cho việc khai thác, sản xuất, sử dụng điện gió.

- Đối với quy hoạch phát triển điện gió cấp tỉnh, pháp luật quy định bản quy hoạch phải có các nội dung cơ bản như sau: Tình hình phát triển điện gió của Việt Nam và của tỉnh; đặc điểm tự nhiên và kinh tế xã hội của tỉnh; hiện trạng và phương hướng phát triển nguồn điện và lưới điện trên địa bàn tỉnh; xác định tiềm năng điện gió kỹ thuật, tài chính và khả năng khai thác nguồn năng lượng gió của tỉnh; quy hoạch khu vực cho phát triển điện gió và danh mục các dự án điện gió; nhu cầu vốn đầu tư và hiệu quả tài chính của dự án; đánh giá tác động môi trường trong hoạt động điện gió. Bản quy hoạch cũng phải đưa ra được các giải pháp và cơ chế chính sách để khai thác, sản xuất, sử dụng năng lượng sạch hiệu quả hơn.

Bước 2: Thẩm định quy hoạch phát triển điện gió

Đối với việc thẩm định quy hoạch phát triển điện gió, Tổng cục Năng lượng chịu trách nhiệm thẩm định Đề án quy hoạch điện gió quốc gia và Đề án quy hoạch điện gió cấp tỉnh trong vòng ba mươi (30) ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ. Trường hợp cần thiết, Tổng cục Năng lượng có thể thuê tư vấn thẩm định, tư vấn phản biện phục vụ công tác thẩm định.

Bước 3: Phê duyệt quy hoạch phát triển điện gió

- Đối với quy hoạch phát triển điện gió quốc gia: Sau khi bản Đề án quy hoạch đã được sửa hoàn chỉnh, Tổng cục Năng lượng báo cáo Bộ trưởng Bộ Công thương xem xét trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

- Đối với quy hoạch điện gió cấp tỉnh: Sau khi bản Đề án quy hoạch được sửa hoàn chỉnh, Tổng cục Năng lượng hoàn thành báo cáo thẩm định, trình Bộ trưởng Bộ Công thương phê duyệt.

Đánh giá tổng quát, Nhà nước đã xây dựng khung pháp lý cơ bản về quy hoạch phát triển năng lượng sạch. Những quy định này là căn cứ để các chủ thể có trách nhiệm tiến hành lập quy hoạch phát triển năng lượng sạch tạo cơ sở tin cậy cho việc lựa chọn khai thác, sản xuất, sử dụng năng lượng sạch ở các khu vực địa lý khác nhau của nước ta.

Ví dụ, những quy định trong Thông tư số 06/2013/TT-BCT ngày 8/3/2013 của Bộ Công thương quy định về nội dung, trình tự, thủ tục lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch phát triển điện gió đã khắc phục được một số khó khăn lớn trong việc lập quy hoạch phát triển điện gió. Cụ thể:

(i) Tại thời điểm tỉnh Bình Thuận tiến hành lập quy hoạch phát triển điện gió chưa có quy định pháp luật về nội dung, trình tự, thủ tục lập quy hoạch phát triển điện gió, lúc đó giải pháp đưa ra là dùng kết quả của dự án điện gió đã được nghiên cứu để đưa vào quy hoạch phát triển điện lực tỉnh. Khi Bộ Công thương phê duyệt quy hoạch phát triển điện lực tỉnh đồng thời sẽ phê duyệt luôn lưới điện đồng bộ của nhà máy điện gió. Giải pháp này không toàn diện, không có tính định hướng[2]. Khi Thông tư này được ban hành là cơ sở pháp lý để các địa phương tiến hành lập quy hoạch phát triển điện gió cấp tỉnh theo một định hướng, thủ tục rõ ràng, cụ thể.

(ii) Khi Thông tư này chưa được ban hành, hoạt động lập quy hoạch phát triển điện gió tại các địa phương có tiềm năng hầu như không có. Khi chưa có quy hoạch phát triển điện gió của từng tỉnh, các nhà đầu tư có nhu cầu phải tự chủ động tìm kiếm các địa điểm để khảo sát nghiên cứu đầu tư. Điều đó dẫn tới việc kéo dài thời gian đầu tư. Trong nhiều trường hợp, việc triển khai các dự án đầu tư phát triển năng lượng sạch nhiều khi rơi vào tình trạng không đúng các quy hoạch kinh tế - xã hội khác. Từ khi Thông tư số 06/2013/TT-BCT được ban hành, nhiều địa phương đã tiến hành lập quy hoạch phát triển điện gió cấp tỉnh làm cơ sở cho việc triển khai các dự án khai thác, sản xuất điện gió.

Bên cạnh đó, các quy định pháp luật trong lĩnh vực này và quá trình thực thi cũng gặp phải một số khó khăn. Hiện nay, ở nước ta, dù đã có các quy định về quy hoạch phát triển năng lượng sạch nhưng thực tế chưa có các bản quy hoạch phát triển năng lượng quốc gia với các số liệu được đo đạc, đánh giá chính xác. Những số liệu được sử dụng chủ yếu lấy từ các công trình nghiên cứu của một số cá nhân, tổ chức, cơ quan. Tính tới thời điểm hiện tại, việc xác định tiềm năng năng lượng gió của Việt Nam chưa có số liệu chính xác. Đây là hạn chế lớn nhất cản trở sự phát triển điện gió ở nước ta. Bên cạnh đó, việc tính toán những điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội ảnh hưởng tới hoạt động của các dự án điện gió cũng chưa được thực hiện[3].

Việc lập quy hoạch phát triển các nguồn năng lượng sạch khác cũng rơi vào tình trạng tương tự như năng lượng gió. Điều này tác động tiêu cực tới việc khai thác, sản xuất và sử dụng năng lượng sạch. Lĩnh vực này không hấp dẫn bởi các nhà đầu tư không nhìn thấy được tiềm năng khai thác rõ ràng. Những nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là do: (i) Do sức ép phát triển kinh tế - xã hội, Nhà nước vẫn tiếp tục thúc đẩy khai thác, sản xuất, sử dụng năng lượng hóa thạch sẵn có, đã tồn tại lâu và chưa quan tâm đúng mức đến phát triển năng lượng sạch;  (ii) Trình độ khoa học công nghệ của nước ta chưa đáp ứng nhu cầu lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch phát triển năng lượng sạch. Nhiều công nghệ tiên tiến trên thế giới được áp dụng nhưng không phù hợp với điều kiện đặc thù ở Việt Nam.

Ví dụ, khi tỉnh Bình Thuận lập quy hoạch phát triển điện gió đã nhận được sự hợp tác và chia sẻ kinh nghiệm quy hoạch từ tư vấn Đức (Bosh&Partner). Tuy nhiên, do điều kiện khác biệt giữa Việt Nam và Đức về trình độ quản lý và tính sẵn có của cơ sở dữ liệu, việc quy hoạch theo phương pháp luận của tư vấn Đức đã gặp một số khó khăn khi áp dụng trong điều kiện Việt Nam[4].

2. Giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về quy hoạch phát triển năng lượng sạch và nâng cao hiệu quả thực thi trong thực tiễn

Thứ nhất, tiến hành lập quy hoạch phát triển năng lượng sạch quốc gia

Với thực trạng phát triển năng lượng sạch của Việt Nam hiện nay, chúng ta giải quyết theo phương án, cần đánh giá ngay các dự án phát triển năng lượng sạch đang triển khai có phù hợp với điều kiện tự nhiên và điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương hay không? Có bị chồng lấn lên hoạt động kinh tế - xã hội khác hay không? Nếu có thì tìm phương án xử lý hợp lý nhất, ít tổn thất nhất. Sau đó, chúng ta phải tiến hành lập quy hoạch phát triển năng lượng sạch quốc gia.

Thứ hai, xây dựng các dự án khai thác, sản xuất năng lượng sạch thí điểm

Những dự án thí điểm này sẽ cho các chủ thể lập quy hoạch phát triển năng lượng sạch những số liệu, dữ liệu đáng tin cậy. Các dự án thí điểm cần phải được tính toán đảm bảo tiết kiệm chi phí và trong trường hợp kết quả thí điểm cho thấy có khả năng phát triển năng lượng sạch tại khu vực đó thì dự án thí điểm trở thành một bộ phận của dự án thực.

Thứ ba, phát triển khoa học công nghệ phục vụ cho lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch phát triển năng lượng sạch

Các giải pháp cụ thể nhằm phát triển công nghệ năng lượng sạch bao gồm:

(i) Nhà nước đặt hàng các đơn vị nghiên cứu khoa học nhằm thúc đẩy nghiên cứu, chế tạo ra các thiết bị, máy móc phục vụ lập quy hoạch phát triển năng lượng sạch.

(ii) Bộ Khoa học và Công nghệ, các cơ sở nghiên cứu khoa học cần triển khai nhiều chương trình nghiên cứu cụ thể về công nghệ phục vụ lập quy hoạch phát triển năng lượng sạch.

(iii) Khuyến khích các nhà nghiên cứu tập trung vào nghiên cứu công nghệ phục vụ lập quy hoạch phát triển năng lượng sạch bằng các ưu đãi, hỗ trợ cụ thể (chủ yếu ưu đãi, hỗ trợ về tài chính).

(iv) Thúc đẩy thương mại hóa kết quả nghiên cứu, kết nối giữa những nhà nghiên cứu và các doanh nghiệp thương mại chế tạo thiết bị nhằm hiện thực hóa kết quả nghiên cứu.

Thứ tư, đào tạo nguồn nhân lực cho phát triển năng lượng sạch nói chung, phục vụ cho lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch phát triển năng lượng sạch nói riêng

Trong điều kiện hiện nay, chúng ta cần tập trung: (i) Hỗ trợ các trường đại học, cao đẳng, trường dạy nghề giảng dạy các môn học liên quan tới năng lượng sạch; (ii) Hỗ trợ, khuyến khích mở mã ngành tuyển sinh đào tạo cử nhân, kỹ sư về năng lượng sạch; (iii) Xây dựng kế hoạch dài hạn, ngắn hạn với các tổ chức quốc tế nhằm đào tạo nguồn nhân lực, tập huấn thường xuyên về năng lượng sạch; (iv) Khuyến khích và hỗ trợ phát triển các dịch vụ và tổ chức tư vấn các vấn đề liên quan tới phát triển năng lượng sạch.

Thứ năm, loại bỏ dần các khoản trợ cấp cho các nguồn năng lượng có tác động tiêu cực đến môi trường

Chúng ta thực hiện theo các bước như sau:

(i) Bước 1: Dần loại bỏ các khoản trợ cấp (kể cả trực tiếp và gián tiếp) cho những nguồn năng lượng có tác động tiêu cực tới môi trường;

(ii) Bước 2: Đánh thuế, phí đối với những nguồn năng lượng có tác động tiêu cực tới môi trường và thuế, phí thu được nhằm hỗ trợ cho phát triển năng lượng sạch.

Hiện nay, pháp luật về quy hoạch phát triển năng lượng sạch đã thu được một số thành tựu đáng ghi nhận, tuy nhiên, bên cạnh đó, vẫn còn có một số khó khăn, vướng mắc. Nhằm hoàn thiện pháp luật về quy hoạch phát triển năng lượng sạch và nâng cao hiệu quả thực thi trong thực tiễn, cần thực hiện đồng bộ một số giải pháp sau đây: (i) Tiến hành lập quy hoạch phát triển năng lượng sạch; (ii) Xây dựng các dự án khai thác, sản xuất năng lượng sạch thí điểm; (iii) Phát triển khoa học công nghệ phục vụ cho lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch phát triển năng lượng sạch; (iv) Đào tạo nguồn nhân lực cho phát triển năng lượng sạch nói chung, phục vụ cho lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch phát triển năng lượng sạch nói riêng; (v) Loại bỏ dần các khoản trợ cấp cho các nguồn năng lượng có tác động tiêu cực đến môi trường.