Thực trạng pháp luật về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng đất tại Việt Nam

1. Khái quát nội dung pháp luật hiện hành về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng đất tại Việt Nam

Giai đoạn trước năm 2003, địa vị pháp lý của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (ĐTNN) trong lĩnh vực đất đai đã được ghi nhận trong các đạo luật về đầu tư trực tiếp nước ngoài và các đạo luật đất đai[1]. Tuy nhiên, trong giai đoạn này nội dung pháp luật quy định về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất tại Việt Nam được quy định tập trung chủ yếu tại các văn bản dưới luật[2] với phạm vi quyền sử dụng đất (QSDĐ) của loại hình chủ thể này bị hạn chế nhiều so với các tổ chức kinh tế trong nước. Chỉ đến khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành, nội dung quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN mới chính thức được luật hóa với nhiều nội dung đổi mới, tiến bộ mang tính đột phá. Trong Luật Đất đai năm 2003, quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất đã được xây dựng trong cùng một chương quy định về quyền và nghĩa vụ của mọi chủ thể sử dụng đất[3]. Điều này về cơ bản đã xóa bỏ sự phân biệt đối xử và xác lập trật tự pháp lý công bằng, bình đẳng cho các chủ thể sử dụng đất[4]. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, doanh nghiệp có vốn ĐTNN có đầy đủ những quyền và nghĩa vụ chung như mọi chủ thể sử dụng đất khác[5]. Bên cạnh đó, doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất đã được mở rộng thêm những quyền cụ thể tương đồng với quyền của các tổ chức kinh tế trong nước. Đối với trường hợp được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm, doanh nghiệp có vốn ĐTNN được ghi nhận những quyền cụ thể sau[6]: Thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất thuê; bán tài sản thuộc sở hữu của mình gắn với đất thuê; cho thuê nhà trong trường hợp được phép đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở. Đối với trường hợp được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê, doanh nghiệp có vốn ĐTNN được ghi nhận những quyền cụ thể thể sau[7]: Chuyển nhượng QSDĐ thuê và tài sản thuộc sở hữu của mình; thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng QSDĐ thuê và tài sản thuộc sở hữu của mình gắn với đất; bán hoặc cho thuê nhà trong trường hợp được phép đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở. Những quy định theo hướng mở rộng QSDĐ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN trong Luật Đất đai năm 2003 đã tạo lập sự bình đẳng hơn giữa nhóm chủ thể này với các tổ chức kinh tế trong nước sử dụng đất. Tuy nhiên, trước sự phát triển nhanh chóng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và quá trình hội nhập kinh tế quốc tế mạnh mẽ ở nước ta, một số quy định về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất đã trở nên lạc hậu so với những quy định của pháp luật đầu tư và pháp luật doanh nghiệp, chưa phù hợp với nội dung cam kết của Việt Nam trong một số điều ước quốc tế về thương mại, đầu tư. Chính vì vậy, Luật Đất đai năm 2003 đã được thay thế bởi Luật Đất đai năm 2013 sau 10 năm được ban hành.

Trên cơ sở kế thừa thành quả của Luật Đất đai năm 2003, quy định về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN trong Luật Đất đai năm 2013 đã được bổ sung những nội dung mới phù hợp hợp hơn với thực tiễn đời sống kinh tế và bảo đảm sự tương thích với các quy định trong pháp luật đầu tư và pháp luật doanh nghiệp. Ngoài nội dung các quy định về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN trong trường hợp được Nhà nước cho thuê đất (trả tiền hàng năm hoặc trả tiền một lần cho cả thời gian thuê) được kế thừa từ Luật Đất đai năm 2003[8], Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung các quy định về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN trong những trường hợp sau: (i) Doanh nghiệp có vốn ĐTNN được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư[9]; (ii) Doanh nghiệp có vốn ĐTNN có sử dụng đất được hình thành do nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần của doanh nghiệp Việt Nam[10]; (iii) Doanh nghiệp liên doanh sử dụng đất do nhận góp vốn bằng QSDĐ và doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài được chuyển đổi từ doanh nghiệp liên doanh[11]; (iv) Doanh nghiệp có vốn ĐTNN thuê đất để xây dựng công trình ngầm[12]. Những quy định mới này đã góp phần bổ sung toàn diện hơn trong nội dung pháp lý về quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của doanh nghiệp có vốn ĐTNN, đồng thời tạo ra sự thống nhất giữa pháp luật đất đai và các lĩnh vực pháp luật liên quan.

Có thể thấy rằng, pháp luật về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất tại Việt Nam đã không ngừng được bổ sung, hoàn thiện. Nội dung pháp luật về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất đã thể chế kịp thời chủ trương, đường lối của Đảng về đất đai và thu hút vốn đầu tư nước ngoài trong từng thời kỳ. Quyền sử dụng đất của doạnh nghiệp có vốn ĐTNN đã ngày càng được mở rộng và tiệm cận bình đẳng với QSDĐ của các tổ chức kinh tế trong nước. Pháp luật về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN thực sự trở thành công cụ pháp lý quan trọng đối với việc nâng cao hiệu quả thu hút vốn đầu tư nước ngoài trong điều kiện nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ở Việt Nam.

2. Một số hạn chế, bất cập trong pháp luật hiện hành về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng đất tại Việt Nam

Thứ nhất, chưa bảo đảm sự bình đẳng hoàn toàn về quyền và nghĩa vụ trong sử dụng đất của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài so với tổ chức kinh tế trong nước.

Quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của doanh nghiệp có vốn ĐTNN được quy định trong pháp luật hiện hành về cơ bản đã tiệm cận với quyền và nghĩa vụ của các tổ chức kinh tế trong nước. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của doanh nghiệp có vốn ĐTNN vẫn có sự khác biệt và chưa hoàn toàn bình đẳng so với tổ chức kinh tế trong nước. Cụ thể như sau:

- Đối với trường hợp được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm thì pháp luật quy định cho doanh nghiệp có vốn ĐTNN được cho thuê nhà ở trong trường hợp được phép đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở[13]. Trong khi đó, tổ chức kinh tế trong nước không được pháp luật cụ thể về quyền đó, mặc dù tổ chức kinh tế trong nước có thể được Nhà nước cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư nhà ở để cho thuê[14] và được quyền lựa chọn hình thức trả tiền thuê đất đối với trường hợp này[15]. Sự khác biệt trong nội dung quy định này ít nhiều tạo ra sự thiếu bình đẳng trong quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của doanh nghiệp có vốn ĐTNN so với tổ chức kinh tế trong nước, đồng thời, gây khó khăn cho các chủ thể trong quá trình thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình trên thực tiễn.

- Đối với trường hợp được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê thì quyền của doanh nghiệp có vốn ĐTNN vẫn bị hạn chế hơn so với tổ chức kinh tế trong nước khi không được quy định quyền tặng cho QSDĐ, trong khi đó, tổ chức kinh tế trong nước được ghi nhận quyền này từ Luật Đất đai năm 2003 và tiếp tục được ghi nhận trong Luật Đất đai năm 2013[16]. Quy định về sự bất bình đẳng này là không thực sự cần thiết, bởi vì, quyền tặng cho QSDĐ của tổ chức kinh tế trong nước theo quy định hiện hành chỉ nhằm vào mục đích xã hội hoặc vì mục đích lợi ích chung thì việc quy định quyền này cho các doanh nghiệp có vốn ĐTNN cũng không gây ra bất kỳ sự ảnh hưởng tiêu cực nào.

Thứ hai, chưa bảo đảm tính hợp lý, sự rõ ràng và chính xác trong một số quy định.

- Pháp luật đất đai hiện hành quy định về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư tại Việt Nam được áp dụng đối với mọi doanh nghiệp có vốn ĐTNN mà không có sự phân biệt về tỷ lệ nắm giữ vốn điều lệ của nhà đầu tư nước ngoài[17]. Điều này chưa thực sự hợp lý, bởi vì, địa vị pháp lý của doanh nghiệp có vốn ĐTNN trong lĩnh vực đầu tư nói chung và trong quá trình sử dụng đất thực hiện dự án đầu tư nói riêng cần phải căn cứ vào tỷ lệ nắm giữ vốn điều lệ của nhà đầu tư nước ngoài[18]. Bên cạnh đó, quy định về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất ở một số trường hợp khác ngay trong Luật Đất đai năm 2013 cũng được xác định trên cơ sở tỷ lệ nắm giữ vốn điều lệ của nhà đầu tư nước ngoài[19]. Chính vì vậy, quy định của Luật Đất đai năm 2013 về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư hiện nay chưa bảo đảm sự hợp lý, không phù hợp với quy định trong pháp luật đầu tư và thiếu thống nhất với chính các quy định về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất trong những trường hợp khác.

- Luật Đất đai năm 2013 quy định doanh nghiệp có vốn ĐTNN có quyền góp vốn bằng QSDĐ, tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất để hợp tác sản xuất, kinh doanh trong thời hạn sử dụng đất[20]. Nội dung quy định này còn khá chung chung khi chưa xác định việc góp vốn này được thực hiện để góp vốn vào tổ chức kinh tế hay góp vốn trong hợp đồng hợp tác kinh doanh và trong trường hợp góp vốn bằng QSDĐ vào tổ chức kinh tế thì được thực hiện khi thành lập tổ chức kinh tế mới hay góp vốn vào tổ chức kinh tế đã được thành lập và đang hoạt động. Các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2013 cũng chưa có quy định cụ thể về vấn đề này[21]. Ngoài ra, quy định về quyền góp vốn bằng QSDĐ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN cũng không rõ ràng trong việc xác định diện chủ thể mà doanh nghiệp có vốn ĐTNN được thực hiện việc góp vốn bằng QSDĐ. Trong khi đó, Luật Đất đai năm 2013 quy định rất cụ thể và chi tiết về quyền góp vốn bằng QSDĐ đối với các loại chủ thể sử dụng đất khác[22]. Những bất cập trong quy định về quyền góp vốn bằng QSDĐ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN khiến cho chủ trương “Tạo thuận lợi cho việc chuyển nhượng hoặc cho thuê QSDĐ, góp vốn bằng giá trị QSDĐ”[23] chưa được triển khai thực sự có hiệu quả trên thực tế.

- Trong những quy định về quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của doanh nghiệp có vốn ĐTNN tại Luật Đất đai năm 2013, một số khái niệm liên quan đến nội hàm của khái niệm “Doanh nghiệp có vốn ĐTNN” còn thiếu rõ ràng, chưa cụ thể dẫn đến khó khăn trong quá trình áp dụng trên thực tế. Trước hết, đó là khái niệm “Tỷ lệ cổ phần chi phối” và khái niệm “Bên Việt Nam”. Đây là những khái niệm có ý nghĩa đối với việc xác định quyền và nghĩa vụ của chủ thể sử dụng đất trong trường hợp doanh nghiệp có vốn ĐTNN có sử dụng đất được hình thành do nhà ĐTNN mua cổ phần của doanh nghiệp Việt Nam[24]. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành không có quy định giải thích tỷ lệ bao nhiêu là “Tỷ lệ cổ phần chi phối” và “Bên Việt Nam” thì gồm những chủ thể nào? Trong khi đó, Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp hiện hành cũng không có quy định về những khái niệm này. Chính vì vậy dẫn đến có thể có nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau đối với những quy định đó. Bên cạnh hai khái niệm trên, Luật Đất đai năm 2013 còn chưa thống nhất trong sử dụng khái niệm “mua cổ phần” hay “nhận chuyển nhượng cổ phần” trong quy định về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất hình thành do nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần của doanh nghiệp Việt Nam. Ngoài ra, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản luật liên quan còn quy định chưa thống nhất trong việc sử dụng thuật ngữ “Nhà đầu tư nước ngoài” hay thuật ngữ “tổ chức, cá nhân nước ngoài” ở một số quy định liên quan đến doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất[25]. Điều này tạo ra sự thiếu đồng bộ trong chính các quy định của pháp luật đất đai cũng như giữa các quy định của pháp luật đất đai với quy định của pháp luật đầu tư và pháp luật doanh nghiệp.

Thứ ba, chưa bảo đảm tính toàn diện khi thiếu quy định về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng đất trong một số trường hợp.

Mặc dù đã được bổ sung một số quy định mới so với Luật Đất đai năm 2003, tuy nhiên, nội dung về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2013 vẫn chưa quy định đối với một số loại hình doanh nghiệp có vốn ĐTNN trong những trường hợp sau:
- Trường hợp doanh nghiệp có vốn ĐTNN được Nhà nước cho thuê đất để xây dựng công trình sự nghiệp[26].
- Trường hợp doanh nghiệp có vốn ĐTNN được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với trường hợp sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm không nhằm mục đích kinh doanh[27].
- Trường hợp doanh nghiệp có vốn ĐTNN được hình thành do các nhà đầu tư trong nước góp vốn, mua cổ phần của doanh nghiệp 100% vốn ĐTNN hoặc doanh nghiệp có vốn ĐTNN mà nhà ĐTNN chiếm tỷ lệ cổ phần chi phối dẫn đến bên Việt Nam chiếm tỷ lệ cổ phần chi phối.
- Trường hợp doanh nghiệp có vốn ĐTNN được hình thành do việc tiến hành các hoạt động tổ chức lại (chia, tách, hợp nhất, sáp nhập, chuyển đổi) doanh nghiệp theo quy định của pháp luật doanh nghiệp[28].Sự thiếu vắng những quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN trong các trường hợp trên không chỉ tạo ra sự thiếu toàn diện trong những quy định của Luật Đất đai năm 2013 mà còn dẫn đến những vướng mắc trong thực thi quyền và nghĩa vụ của các chủ thể sử dụng đất cũng như những khó khăn trong quá trình quản lý nhà nước về đất đai.

3. Một số kiến nghị

Một là, rà soát, sửa đổi các quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất nhằm bảo đảm sự bình đẳng giữa doanh nghiệp có vốn ĐTNN với tổ chức kinh tế trong nước, bảo đảm sự phù hợp với chủ trương “Mọi doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế đều hoạt động theo cơ chế thị trường, bình đẳng và cạnh tranh lành mạnh theo pháp luật”[29]. Đồng thời, bảo đảm sự phù hợp với nguyên tắc đối xử quốc gia trong các hiệp định thương mại, đầu tư mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia.

Hai là, sửa đổi, bổ sung quy định về quyền góp vốn bằng QSDĐ và những quy định liên quan đến việc xác định quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất theo tỷ lệ nắm giữ vốn điều lệ của nhà đầu tư nước ngoài để bảo đảm sự cụ thể, chính xác, khả thi và thống nhất với những quy định của pháp luật đầu tư.

Ba là, bổ sung quy định về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất đối với những trường hợp nêu trên để bảo đảm sự toàn diện, thống nhất trong các quy định về doanh nghiệp có vốn ĐTNN sử dụng đất tại Việt Nam hiện nay./.