Thực trạng pháp luật Việt Nam về bình đẳng giới và kiến nghị hoàn thiện

1. Những kết quả đạt được

Ở Việt Nam, vấn đề bình đẳng giới (BĐG), bảo vệ quyền của phụ nữ và trẻ em không phải mới được đặt ra, ngay từ bản Hiến pháp năm 1946, việc tuyên bố “đàn bà ngang quyền với đàn ông về mọi phương diện” (Điều 9) đã khẳng định với thế giới, phụ nữ Việt Nam bình đẳng với đàn ông để hưởng mọi quyền công dân. Điều này tiếp tục được khẳng định qua các bản Hiến pháp sau này, đó là: “Phụ nữ nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa có quyền bình đẳng với nam giới về các mặt sinh hoạt chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và gia đình’’ (Điều 24 Hiến pháp năm 1959); “Mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật” (Điều 55 Hiến pháp năm 1980). Đến Hiến pháp năm 1992, về cơ bản, quyền của phụ nữ kế thừa những quy định tiến bộ của Hiến pháp năm 1980 và được nhấn mạnh thêm: “Nghiêm cấm mọi hành vi phân biệt đối xử với phụ nữ, xúc phạm nhân phẩm phụ nữ” (Điều 63).

Đặc biệt, Hiến pháp năm 2013 đã có nhiều quy định mang tính đột phá nhằm đảm bảo BĐG, bảo vệ quyền của phụ nữ và trẻ em, được dư luận trong nước và nước ngoài đánh giá cao. Những quy định cởi mở, đậm tính quốc tế về quyền con người được thể hiện tập trung thành mục riêng, tạo thành điểm nhấn về nhân quyền ở Chương II và xuyên suốt toàn bộ Hiến pháp năm 2013. Theo đó, mọi người có quyền sống, quyền có nơi ở hợp pháp, quyền bất khả xâm phạm về thân thể, về nhà ở, về đời sống riêng tư, bí mật cá nhân và bí mật gia đình; được pháp luật bảo hộ quyền tự do đi lại và cư trú ở trong nước, quyền ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước; không bị tra tấn, bạo lực, truy bức, nhục hình hay bất kỳ hình thức đối xử nào khác xâm phạm thân thể, sức khỏe, xúc phạm danh dự, nhân phẩm; mọi người có quyền hiến mô, bộ phận cơ thể người, hiến xác theo quy định của luật… Nhà nước bảo hộ hôn nhân và gia đình, bảo hộ quyền lợi của người mẹ và trẻ em. Phụ nữ được tạo điều kiện để phát triển toàn diện, phát huy vai trò của mình trong xã hội. Trẻ em được bảo vệ, chăm sóc và giáo dục; được tham gia vào các vấn đề về trẻ em…

Để cụ thể hóa quy định của Hiến pháp, các chủ trương, chính sách của Đảng về công tác phụ nữ và giới, ngày 29/11/2006, Quốc hội đã thông qua Luật Bình đẳng giới. Luật đã quy định nhiều biện pháp khác nhau để bảo đảm BĐG trong lĩnh vực chính trị (Điều 11), kinh tế (Điều 12), lao động (Điều 13), giáo dục và đào tạo (Điều 14), khoa học và công nghệ (Điều 15), văn hóa, thông tin, thể dục, thể thao (Điều 16), y tế (Điều 17), gia đình (Điều 18), trong đó, lồng ghép BĐG trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được coi là một biện pháp hữu hiệu và quan trọng, làm cơ sở cho việc giải quyết vấn đề BĐG một cách thực chất và cơ bản.

Bên cạnh đó, để đảm bảo cơ hội, điều kiện cho phụ nữ phát triển, bảo đảm BĐG thực chất giữa nam và nữ, nhiều quy định của pháp luật đã được ban hành như:

- Chính sách về bảo hiểm xã hội, về lao động đã có những quy định để đảm bảo quyền của người phụ nữ như: Phụ nữ được hưởng các chế độ bảo hiểm xã hội về chế độ ốm đau, thai sản, tai nạn lao động - bệnh nghề nghiệp, hưu trí, tử tuất, thất nghiệp, mất sức lao động... Bộ luật Lao động năm 2012 cũng đã quy định quyền lợi mang tính đặc thù đối với người phụ nữ như: Lao động nữ được hưởng các chế độ khám thai (nghỉ việc có hưởng lương trợ cấp), nghỉ việc hưởng lương trợ cấp sinh đẻ bằng 100% tiền lương, dưỡng sức sau khi sinh nếu sức khỏe yếu. Ngoài ra, các đối tượng xã hội là phụ nữ cũng được hưởng trợ giúp vật chất với tư cách đối tượng cứu trợ xã hội; Bộ luật Lao động năm 2012 dành một chương (Chương X) quy định riêng về lao động nữ. Theo đó, Nhà nước có chính sách bảo đảm quyền làm việc bình đẳng của lao động nữ; khuyến khích người sử dụng lao động tạo điều kiện để lao động nữ có việc làm thường xuyên, áp dụng rộng rãi chế độ làm việc theo thời gian biểu linh hoạt, làm việc không trọn thời gian, giao việc làm tại nhà; có biện pháp tạo việc làm, cải thiện điều kiện lao động, nâng cao trình độ nghề nghiệp, chăm sóc sức khoẻ, tăng cường phúc lợi về vật chất và tinh thần của lao động nữ nhằm giúp lao động nữ phát huy có hiệu quả năng lực nghề nghiệp, kết hợp hài hòa cuộc sống lao động và cuộc sống gia đình. Luật quy định rõ, nghiêm cấm người sử dụng lao động có hành vi phân biệt đối xử với phụ nữ, thực hiện nguyên tắc bình đẳng nam, nữ về tuyển dụng, sử dụng, nâng bậc lương và trả công lao động; lao động nữ được dành thời gian để cho con bú, làm vệ sinh phụ nữ; không được sa thải hoặc đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động đối với lao động nữ vì kết hôn, có thai, nuôi con nhỏ dưới 12 tháng tuổi. Đặc biệt, Bộ luật Lao động năm 2012 quy định tăng thời gian nghỉ thai sản của lao động nữ từ 04 tháng lên thành 06 tháng;

- Chế độ hỗ trợ thai sản cho phụ nữ nghèo cư trú ở vùng sâu, vùng xa là đồng bào dân tộc thiểu số khi sinh con đúng chính sách dân số;

- Thời gian nghỉ thai sản của phụ nữ theo chế độ nhà nước được tính là thời gian để xem xét, tặng danh hiệu “lao động tiên tiến”, “chiến sỹ thi đua cơ sở”;

- Giảm tuổi nghỉ hưu đối với người bị suy giảm khả năng lao động, làm công việc đặc biệt nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm; làm việc ở vùng sâu, vùng xa, biên giới hải đảo thuộc danh mục do Chính phủ quy định và tăng tuổi nghỉ hưu cho nhóm có trình độ chuyên môn kỹ thuật cao, người làm công tác quản lý và một số trường hợp đặc biệt khác.

2. Một số khó khăn, bất cập

Trong thời gian qua, Nhà nước ta cơ bản đã ban hành tương đối đầy đủ pháp luật về phụ nữ; tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện cho thấy pháp luật về vấn đề này vẫn còn một số hạn chế, bất cập nhất định - đây là những vấn đề cản trở cho việc thực thi pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật. Cụ thể là:

2.1. Việc tổ chức thi hành

- Chậm ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện dẫn đến các chính sách, quy định chưa đi vào cuộc sống, đơn cử: (i) Nghị định số 39/2015/NĐ-CP ngày 27/4/2015 của Chính phủ quy định chính sách hỗ trợ cho phụ nữ thuộc hộ nghèo là người dân tộc thiểu số khi sinh con đúng chính sách dân số (sau 09 năm, kể từ khi Luật Bình đẳng giới được ban hành thì chính sách này vẫn chưa được thực hiện; Nghị định được ban hành nhưng còn phải chờ thông tư hướng dẫn). (ii) Trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo, khoản 4 Điều 14 Luật Bình đẳng giới quy định: “Nữ cán bộ, công chức, viên chức khi tham gia đào tạo, bồi dưỡng mang theo con dưới ba mươi sáu tháng tuổi được hỗ trợ theo quy định của Chính phủ”. Trong lĩnh vực chính trị, điểm a khoản 5 Điều 11 Luật Bình đẳng giới quy định “bảo đảm tỷ lệ thích đáng nữ đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân phù hợp với mục tiêu quốc gia về bình đẳng giới”. Tuy nhiên, đến thời điểm này, kể từ khi Luật có hiệu lực thì các quy định trên rất khó thực thi do chưa có các văn bản hướng dẫn. (iii) Việc xây dựng chính sách đặc thù hỗ trợ cho hoạt động BĐG tại vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số và vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn chưa được triển khai mặc dù Nghị định số 48/2009/NĐ-CP ngày 19/5/2009 của Chính phủ quy định về các biện pháp bảo đảm bình đẳng giới đã được ban hành (khoản 2 Điều 19).

- Một số chính sách, biện pháp thúc đẩy BĐG đã được ban hành nhưng trên thực tế không phát huy hiệu quả như: Luật Bình đẳng giới quy định mang tính “ưu tiên” trong một số lĩnh vực của đời sống gia đình, xã hội, tuy nhiên, trên thực tế đang tạo ra rào cản đối với sự tham gia bình đẳng của phụ nữ vào các hoạt động xã hội. Ví dụ, quy định “doanh nghiệp sử dụng nhiều lao động nữ được ưu đãi về thuế và tài chính theo quy định của pháp luật” (điểm a khoản 2 Điều 12) là một biện pháp thúc đẩy BĐG trong lĩnh vực kinh tế nhưng trong thực tiễn, hầu hết các doanh nghiệp sử dụng nhiều lao động nữ không được hưởng lợi. Nguyên nhân là do các quy trình, thủ tục để được hưởng các chính sách ưu đãi về thuế đối với doanh nghiệp khá phức tạp, số tiền được giảm thuế chưa bù đắp được các chi phí khi áp dụng các ưu đãi dành cho lao động nữ, vì vậy, các doanh nghiệp thường ngại hoặc không muốn tiếp cận với chính sách ưu đãi này. Trong khi chính sách hỗ trợ và bảo vệ người sử dụng lao động nữ còn thiếu và chưa cụ thể thì các chính sách hiện hành bảo vệ lao động nữ lại tương đối đầy đủ, do đó, chưa khuyến khích được doanh nghiệp sử dụng lao động nữ.

Đối với quy định về giúp đỡ, hỗ trợ xây dựng nhà trẻ, lớp mẫu giáo hoặc một phần chi phí gửi trẻ, mẫu giáo cho lao động nữ (Điều 154 Bộ luật Lao động năm 2012), căn cứ điều kiện cụ thể, người sử dụng lao động nữ xây dựng phương án, kế hoạch giúp đỡ, hỗ trợ, xây dựng nhà trẻ, lớp mẫu giáo hoặc hỗ trợ một phần chi phí gửi trẻ, mẫu giáo đối với lao động nữ có con trong độ tuổi gửi trẻ, mẫu giáo bằng tiền mặt hoặc hiện vật. Mức và thời gian hỗ trợ do người sử dụng lao động thỏa thuận với đại diện lao động nữ. Quy định này nhằm hỗ trợ, tạo điều kiện cho lao động nữ có con nhỏ, tuy nhiên, trên thực tế, quy định này cũng có mặt trái của nó. Với trách nhiệm này, người sử dụng lao động sẽ e ngại trong việc tuyển dụng lao động nữ vì phải bỏ ra chi phí để xây dựng nhà trẻ, hỗ trợ tiền làm phát sinh chi phí của doanh nghiệp.

- Một số quy định bảo đảm việc BĐG dưới góc độ của pháp luật nhưng lại chưa bảo đảm BĐG thực chất trên thực tế do thiếu các điều kiện bảo đảm hoặc quy định đối xử bình đẳng để bảo đảm bình đẳng - nghĩa là quy định như nhau giữa phụ nữ và nam giới. Ví dụ, Điều 6 Nghị định số 101/2017/NĐ-CP ngày 01/9/2017 của Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức quy định các điều kiện để công chức được cử đi đào tạo trình độ thạc sỹ, tiến sỹ, quy định này là bình đẳng giữa nam và nữ, tuy nhiên, khi phân tích các điều kiện này trong tương quan giữa công chức nam và nữ sẽ xuất hiện sự chênh lệch về số năm cơ hội thực hiện quyền của mỗi người theo hướng bất lợi nghiêng về nữ. Sự chênh lệch này bắt nguồn từ khoảng trống gián đoạn thời gian mang thai, sinh con và nuôi con nhỏ trong khi đó, mặt bằng độ tuổi được cử đi học là như nhau. 

- Một số quy định còn mang tính định tính, khó định lượng (tỷ lệ thích đáng nữ đại biểu Quốc hội; tỷ lệ nữ thích đáng trong bổ nhiệm các chức danh trong cơ quan nhà nước; quy định nguồn tài chính cho hoạt động BĐG…).

- Định kiến giới vẫn còn tồn tại khá phổ biến trong đời sống xã hội với danh nghĩa là các giá trị truyền thống, các phong tục tập quán, ví dụ như: Tư tưởng “nhất nam viết hữu, thập nữ viết vô”, văn hóa hay tín ngưỡng “thờ cúng tổ tiên”, “nối dõi tông đường” thường được coi là “trọng trách” của người đàn ông nên con trai thường được thừa kế đất đai… Chính vì vậy, việc thực thi pháp luật về BĐG, bảo đảm cho phụ nữ được thụ hưởng các quyền luật định gặp rất nhiều khó khăn trong thực tiễn, đặc biệt ở vùng nông thôn, vùng kinh tế khó khăn.

2.2. Cơ chế bảo đảm thực hiện

- Kỹ năng nhận diện giới, xác định vấn đề giới: Để đảm bảo BĐG thực chất, Luật Bình đẳng giới đã quy định việc lồng ghép vấn đề BĐG trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật - đây là một trong những giải pháp để đảm bảo thực hiện hiệu quả mục tiêu này và cũng là giải pháp căn bản để bảo đảm tính bền vững. Tuy nhiên, hiện nay, việc lồng ghép vấn đề BĐG trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu của nhiệm vụ, còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc. Nguyên nhân là một số cán bộ, công chức làm công tác tham mưu, hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật còn hạn chế về kiến thức giới, chưa nắm chắc các khái niệm về BĐG, phân biệt đối xử về giới, biện pháp thúc đẩy về giới, kỹ năng xác định vấn đề giới, lồng ghép vấn đề BĐG, đánh giá tác động giới[1]. Đội ngũ cán bộ làm công tác BĐG mới được hình thành nên còn rất thiếu về số lượng và hạn chế về kiến thức giới, kỹ năng lồng ghép giới. Còn thiếu các chuyên gia có kiến thức, kỹ năng lồng ghép giới trong các ngành chuyên môn[2].

- Trong triển khai công tác BĐG, nhiều nơi chưa thực sự hiểu rõ yêu cầu của công việc này, do đó, sự phối hợp đôi khi còn lúng túng, chưa hiệu quả. Việc lồng ghép vấn đề giới vào công tác chuyên môn chưa được quan tâm đúng mức, đặc biệt là trong quá trình xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật. Trong chỉ đạo, điều hành, một số nơi còn chưa thực sự quan tâm đến lĩnh vực công tác này nên chưa bố trí cán bộ và tạo điều kiện cho hoạt động BĐG và tiến bộ của phụ nữ. 

2.3. Các điều kiện bảo đảm khác

Bên cạnh yếu tố con người thì các điều kiện bảo đảm khác đóng vai trò rất quan trọng trong việc bảo đảm chất lượng hoạt động xây dựng pháp luật:

- Hiện nay, kinh phí để đảm bảo cho công tác xây dựng pháp luật chưa thể đáp ứng được yêu cầu của nhiệm vụ. Thông tư số 338/2016/TT-BTC ngày 28/12/2016 của Bộ Tài chính quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật mặc dù đã bổ sung nội dung chi, nâng mức chi cho công tác này nhưng thực tế vẫn chưa thể đáp ứng được yêu cầu của công việc. Ví dụ: Mức chi để xây dựng Báo cáo đánh giá tác động của chính sách hoặc báo cáo đánh giá tác động của văn bản đối với một dự án luật, pháp lệnh là 8.000.000 đồng (gồm đánh giá tác động kinh tế, xã hội, giới, thủ tục hành chính và hệ thống pháp luật), rõ ràng với mức chi này thì khó có thể đảm bảo việc đánh giá và xây dựng báo cáo chất lượng, đáp ứng yêu cầu.

- Hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia về giới cũng chưa được thống kê đầy đủ[3], đặc biệt là chưa có cơ sở dữ liệu phân tách giới dẫn đến việc xác định vấn đề giới, nhận diện giới gặp nhiều khó khăn.

- Sự quan tâm và nhận thức của một số cán bộ lãnh đạo đối với công tác BĐG còn ở mức độ hạn chế, điển hình như việc thực hiện chế độ báo cáo và thống kê về thực hiện các mục tiêu quốc gia về BĐG ở một số bộ ngành và nhiều địa phương chưa nghiêm túc làm ảnh hưởng đến công tác thống kê số liệu toàn quốc. Bộ máy thực hiện công tác BĐG còn hạn chế về số lượng và chất lượng. Ngân sách bố trí cho hoạt động bình đẳng ngày càng giảm[4]…

3. Một số kiến nghị

Một là, nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật Bình đẳng giới và các luật có liên quan, đặc biệt là các quy định liên quan đến cơ chế bảo đảm thi hành các quy định của Luật, cụ thể: Về khái niệm, thực hiện việc rà soát các văn bản có liên quan, các văn bản hướng dẫn Luật Bình đẳng giới, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 để sử dụng thống nhất khái niệm là “lồng ghép vấn đề BĐG” hay “tác động giới”... Đề nghị sử dụng khái niệm “lồng ghép giới” thay cho khái niệm “lồng ghép vấn đề BĐG”. Việc sử dụng khái niệm “lồng ghép vấn đề BĐG” chưa bảo đảm sự chuẩn xác, bởi BĐG là mục tiêu hướng tới, không phải là nhiệm vụ. Để đảm bảo mục tiêu BĐG thì phải thực hiện việc lồng ghép giới. Việc sử dụng khái niệm “lồng ghép giới” cũng đảm bảo sự thống nhất với khái niệm “giới”, “BĐG”, “phân biệt đối xử về giới”, “biện pháp thúc đẩy BĐG” được quy định tại Điều 5 Luật Bình đẳng giới. Đối với các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Bình đẳng giới, cần rà soát để hướng dẫn thực hiện lồng ghép giới theo 02 quy trình, đó là quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo[5]; cách thức thể hiện các phụ lục, biểu mẫu, số liệu về giới.

Hai là, cần khẩn trương ban hành các văn bản hướng dẫn về BĐG để bảo đảm tính khả thi trong quá trình thực hiện. Khi xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật cần: (i) Phân tích kỹ và nhiều chiều các phương án chính sách, dự thảo quy định pháp luật hoặc dự kiến hoạt động trong mối tương quan với những tác động, ảnh hưởng từ sự khác biệt về giới tính và những bất lợi về giới trên thực tế của phụ nữ trước khi quyết định ban hành để giảm nguy cơ tạo khoảng cách giới; (ii) Đổi mới cách tiếp cận với phụ nữ, phân loại các nhóm phụ nữ khác nhau, tiến tới việc nhìn nhận phụ nữ là đối tác chứ không chỉ là người được thụ hưởng, người được bảo hộ, bảo vệ để xác định rõ phương pháp tổ chức các hoạt động phù hợp; xác định các nhiệm vụ, các hoạt động bảo đảm giải quyết và góp phần giải quyết những vấn đề riêng cho phụ nữ (trình độ, năng lực, công việc, sở thích cá nhân) và liên quan đến gia đình, con cái; tiếp cận giải quyết những vấn đề của phụ nữ trong mối tương quan với nam giới[6]...

Ba là, rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật và chính sách gây bất lợi đối với phụ nữ trong các lĩnh vực; bảo đảm lồng ghép vấn đề BĐG trong xây dựng và thực thi văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, tăng các chính sách bù đắp dành riêng cho phụ nữ theo từng nhóm, cụ thể: (i) Đối với nữ cán bộ, công chức, viên chức: Chính sách, quy định pháp luật về tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng và đào tạo lại, quy hoạch, bổ nhiệm, các vấn đề an sinh xã hội hỗ trợ hài hòa công việc xã hội, gia đình và tuổi lao động; (ii) Đối với phụ nữ nông thôn: Chính sách, quy định pháp luật bảo đảm cơ hội và tạo điều kiện để xóa đói, giảm nghèo, từng bước vươn lên làm giàu; tổ chức tốt cuộc sống gia đình, chăm sóc, nuôi dạy con tốt; bảo hiểm xã hội (thai sản, tuổi già); an toàn và vệ sinh lao động...; (iii) Đối với lao động nữ (đặc biệt lao động trong khu công nghiệp, khu chế xuất, lao động ngoài Nhà nước): Chính sách, quy định pháp luật về nhà ở, nhà trẻ, mẫu giáo, việc làm ổn định, tiền lương và thu nhập...;       (iv) Đối với phụ nữ làm chủ doanh nghiệp, chủ hộ kinh doanh cá thể: Chính sách, quy định pháp luật bảo đảm cơ hội và tạo điều kiện thúc đẩy thương mại, xuất khẩu hàng hóa và có giảm thuế trong thời gian nghỉ sinh con.

Bốn là, ban hành và thực thi các biện pháp mạnh để xóa bỏ định kiến giới; tăng cường các biện pháp khôi phục hương ước lành mạnh; coi trọng công tác đào tạo và bồi dưỡng, nâng cao trình độ mọi mặt cho phụ nữ… Tăng cường việc tập huấn, bồi dưỡng kiến thức giới, lồng ghép vấn đề BĐG cho đội ngũ cán bộ làm công tác hoạch định chính sách, cán bộ pháp chế của các bộ, ngành, địa phương.

Năm là, chú trọng và nâng cao hiệu quả việc tổ chức thi hành pháp luật nhằm bảo đảm các quy định của pháp luật sớm được thực thi và thực thi đúng. Quan tâm chỉ đạo, đẩy mạnh kiểm tra, theo dõi, đôn đốc việc thực hiện chính sách, pháp luật về BĐG, lồng ghép vấn đề BĐG trong xây dựng và thực thi chính sách, pháp luật.

Sáu là, việc xây dựng, sửa đổi, bổ sung các văn bản liên quan đến vấn đề BĐG cần bám sát các định hướng của Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 27/4/2007 của Bộ Chính trị về công tác phụ nữ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và Kết luận của Bộ Chính trị về 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW.