Tình trạng khẩn cấp trong đại dịch Covid-19 ở Canada và Nhật Bản - Kinh nghiệm cho Việt Nam

1. Dẫn nhập

Dịch bệnh viêm đường hô hấp cấp do chủng mới của virus corona (Covid-19) xuất hiện vào tháng 12/2019 và đến ngày 31/01/2020, Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) đã tuyên bố tình trạng y tế khẩn cấp mang tính toàn cầu. Hiện nay, đại dịch Covid-19 vẫn đang diễn biến phức tạp, làm thay đổi hoàn toàn nhịp sống thường ngày của các cộng đồng dân cư trên toàn thế giới. Đại dịch Covid-19 đã tác động sâu rộng đến mọi lĩnh vực trong đời sống của mỗi quốc gia, từ kinh tế, chính trị cho đến chăm sóc sức khỏe cộng đồng, môi trường, an ninh, hợp tác, nhân quyền…

Ở Việt Nam, đại dịch Covid-19 cũng đã gây ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển kinh tế, xã hội, đời sống của mọi tầng lớp nhân dân. Đảng và nhà nước ta xác định phòng, chống đại dịch Covid-19 là nhiệm vụ của cả hệ thống chính trị, cần huy động sự tham gia tích cực, quyết liệt của các bộ bộ, ngành, địa phương và toàn thể xã hội. Vì vậy, việc phòng, chống dịch Covid-19 không chỉ là trách nhiệm của Nhà nước, mà còn là trách nhiệm chung của cả cộng đồng. Bài viết tập trung nghiên cứu về trình trạng khẩn cấp ở một số quốc gia trong đại dịch Covid-19, từ đó, nêu ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam trong phòng chống đại dịch Covid-19.

2. Áp dụng tình trạng khẩn cấp ở một số quốc gia trong đại dịch Covid-19

2.1. Áp dụng tình trạng khẩn cấp ở Canada

Vào ngày 14/3/2020, để đối phó với đại dịch Covid-19, Thị trưởng của bang Quebec đã công bố tình trạng khẩn cấp về sức khỏe trên toàn lãnh thổ bang này. Tiếp theo, vào ngày 17/03/2020, chính quyền của bang Ontario cũng tiếp nối và công bố tình trạng tương tự[1]. Cơ sở pháp lý để áp dụng tình trạng khẩn cấp ở Canada dự trên hai đạo luật, đó là: Đạo Luật về các hoàn cảnh khẩn cấp năm 1988 và Luật Quản lý tình trạng khẩn cấp năm 2007.

Đạo Luật về các hoàn cảnh khẩn cấp năm 1988: Đạo Luật về các hoàn cảnh khẩn cấp năm 1988 quy định về các trường hợp mà tình trạng khẩn cấp được ban bố, phương thức thông qua của Quốc hội, thời hạn và mức độ quyền hạn được giao cho hành pháp. Đạo Luật về các hoàn cảnh khẩn cấp năm 1988 trao cho chính quyền liên bang quyền đối phó với các tình huống khẩn cấp “nằm ngoài khả năng hoặc quyền hạn can thiệp của các bang”[2]. Đạo Luật về các hoàn cảnh khẩn cấp năm 1988 quy định với các loại khẩn cấp khác nhau: (i) Khẩn cấp phúc lợi công cộng[3] để đối phó với các mối đe dọa nghiêm trọng đối với an ninh của Canada[4]; (ii) Khẩn cấp quốc tế[5] để đối phó với một cuộc khủng hoảng phát sinh từ các hành vi đe dọa trong số những những hành vi chống lại Canada; (ii) Khẩn cấp chiến tranh[6] trong trường hợp xảy ra xung đột vũ trang thực sự hoặc sắp xảy ra. Đạo Luật về các hoàn cảnh khẩn cấp năm 1988 này quy định cụ thể các bệnh truyền nhiễm trong các tình huống “khẩn cấp phúc lợi công cộng”[7], nhưng chỉ áp dụng cho các trường hợp khẩn cấp trên phạm vi quốc gia (không áp dụng đối với một bang). Tình hình vừa qua ở Canada chỉ ra rằng, Covid-19 đã được phát hiện ở nhiều bang. Tuy nhiên, do những hệ quả đối với Chính phủ liên bang khi viện dẫn Đạo Luật về các hoàn cảnh khẩn cấp năm 1988, bao gồm cả những tác động đến việc bảo vệ các quyền và tự do cơ bản ở Canada, do đó, quyết định có sử dụng hay không là không hề đơn giản. Thực tế, khi xuất hiện tình trạng “khẩn cấp phúc lợi công cộng”, thì Chính phủ có thể thông qua các nghị định liên quan để quy định hoặc đưa ra lệnh cấm đi lại, sơ tán người dân hoặc yêu cầu mọi người cung cấp các dịch vụ thiết yếu...[8].

Luật Quản lý tình trạng khẩn cấp năm 2007: Lời mở đầu của Luật Quản lý tình trạng khẩn cấp năm 2007 cho thấy rằng, bất kỳ biện pháp nào cũng phải tuân theo Hiến chương về các quyền và tự do của Canada[9] [10]. Để tối đa hóa việc bảo vệ dân số do sự lây lan của virus Covid-19, vào ngày 21/3/2020, theo Nghị định số 2020 - 007 về sức khỏe cộng đồng được Hội đồng Bộ trưởng thông qua, theo đó, chính quyền Québec đã cấm tụ họp đông người trong nhà hay ngoài trời, với một vài ngoại lệ nhất định[11]^, [12]. Trên thực tế, nếu quyền tự do hội họp bị xâm phạm, Đảng đối lập cho rằng Chính phủ có thể sử dụng nguồn lực và sự hạn chế của quyền tự do hội họp để tạo thành một giới hạn hợp lý trong bối cảnh hiện tại xét đến mối nguy hiểm cực độ do tai họa của đại dịch Covid-19. Trong trường hợp như thế, sự hạn chế này sau đó sẽ được biện minh trong khuôn khổ của một xã hội dân chủ hướng đến bảo vệ sức khỏe toàn dân. Ngoài tác động của việc viện dẫn các đạo luật thì đại dịch cũng có thể tác động đến việc ảnh hưởng đến việc xem xét các luật khác có tác động đến các quyền và tự do. Chẳng hạn như, trong một cuộc điều tra về việc trao tự do, một thẩm phán có thể coi là phù hợp khi cân nhắc Covid-19 trong quyết định tha bổng hay không phạm tội: Nguy cơ lây nhiễm cao với virus corona của những người bị giam giữ, so với những người chịu sự giám sát tại gia là một yếu tố phải tính đến... các rủi ro đối với sức khỏe từ vi rút trong một không gian hạn chế có nhiều người, chẳng hạn như nhà tù, lớn hơn nhiều so với việc một bị cáo bị cách ly tại gia[13],[14].

2.2. Áp dụng tình trạng khẩn cấp ở Nhật Bản

Sau khi Tổ chức Y tế thế giới (WHO) công bố đại dịch viêm phổi do virus corona gây ra trở thành đại dịch toàn cầu, ngày 13/03/2020, Luật sửa đổi luật các biện pháp đặc biệt đối phó với các loại virus cúm mùa chủng mới năm 2013 đã được đại đa số phiếu thông qua từ Nghị viện Nhật Bản cho phép ứng phó với dịch Covid-19 như một virus cúm mùa chủng mới[15]. Văn bản này quy định về những biện pháp phòng tránh cũng như điều trị cho bệnh nhân khi có sự xuất hiện của một chủng virus cúm mùa mới lây lan nhanh trên toàn quốc và có nguy cơ trở nên nguy hiểm cho tính mạng con người, gây thiệt hại nặng nề cho nền kinh tế và cho phép Chính phủ có thể áp dụng những biện pháp mạnh hơn trong công tác chống dịch (trong đó, Thủ tướng có quyền ban bố tình trạng khẩn cấp). Khi tình trạng khẩn cấp được ban bố, Thủ tướng Chính phủ sẽ có quyền phát động các luật đặc biệt liên quan nhằm ứng phó với tình hình[16]. Mặc dù vậy, vẫn có nhiều quan điểm bất an đối với dự luật này của Chính phủ. Các ý kiến cho rằng, cần có một định nghĩa rõ ràng hơn cho tình huống như thế nào là có khả năng làm ảnh hưởng tới cuộc sống và kinh tế của người dân. Thực tế, ngày 28/02/2020, Thống đốc Hokkaido đã tuyên bố tình trạng khẩn cấp trên toàn tỉnh khi hòn đảo này trở thành tâm dịch lớn nhất của Nhật Bản (tuyên bố được đưa ra trước khi Luật sửa đổi nói trên được thông qua) đã thu hút nhiều sự quan tâm từ dư luận. Nhưng dưới quyền hạn của một Thống đốc thì tuyên bố này chỉ mang tính yêu cầu, cảnh cáo, chứ không mang tính bắt buộc như tuyên bố bởi Thủ tướng. Hơn nữa, Thống đốc cũng không có thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật đặc định.

Trong khi đó, tháng 4/2020, chính quyền của Thủ tướng Shinzo Abe vẫn cho rằng, việc tuyên bố tình trạng khẩn cấp là chưa thực sự cần thiết, việc ban bố tình trạng khẩn cấp được xem như nước đi cuối cùng để chuẩn bị cho tình huống xấu nhất và sẽ dựa trên sự biến đổi của tình thế mà thực hiện các biện pháp xử lý phù hợp trên cơ sở luật pháp để bảo về tính mạng và sức khỏe nhân dân. Trong thời gian này, Chính phủ Nhật Bản vẫn đẩy mạnh công tác phòng chống dịch, như tuyên truyền, vận động người dân không đi ra ngoài, không tụ tập ở nơi đông người, cũng như giảm thiểu những tiếp xúc không cần thiết, chuẩn bị giường bệnh tại cơ sở y tế điều trị được chỉ định. Nhưng, chính vì không có một chính sách quyết liệt cho nên nhiều sự kiện, lễ hội vẫn được diễn ra, một số trường học vẫn cho phép học sinh đi học trở lại… Tối ngày 24/03/2020, Thủ tướng Shinzo Abe cùng Uỷ ban tổ chức Olympic IOC đã ra tuyên bố chung về việc hoãn tổ chức Olympic tại Tokyo (đến tháng 7/2021). Ngày 07/04/2020, kể từ sau chiến tranh thế giới thứ hai, lần đầu tiên Nhật Bản ra tuyên bố về tình trạng khẩn cấp áp dụng cho cả 07 tỉnh, thành phố lớn gồm có Tokyo, Kanagawa, Saitama, Chiba, Osaka, Hyogo và Fukuoka. Trong khoảng thời gian một tháng hiệu lực của tình trạng khẩn cấp, người dân ở các tỉnh này được khuyến cáo: (i) Không nên ra đường nếu không cần thiết; (ii) Mọi hoạt động vui chơi đều bị huỷ bỏ; (iii) Bảo tàng, trường học được yêu cầu đóng cửa; (iv) Một số nhà hàng, quán ăn được yêu cầu dừng hoạt động hoặt rút ngắn giờ làm... Tất cả những hoạt động này nhằm hạn chế đến mức tối đa những tiếp xúc giữa người với người. Thủ tướng nhận định rằng, mục tiêu của quyết định này là hướng đến giảm thiểu ít nhất 70 đến 80 phần trăm sự tiếp xúc thông thường. Với việc đưa ra những quyết sách nêu trên, nhiều quyền cơ bản của công dân Nhật Bản đã bị giới hạn đến một mức độ nhất định (ví dụ như, quyền được hội họp[17]). Về mặt pháp lý, những quyết sách được đưa ra chỉ dừng ở mức độ yêu cầu chứ không bắt buộc. Có nghĩa là, việc thực hiện những quyết sách nêu trên có thành công hay không phụ thuộc rất nhiều vào ý thức cá nhân của mỗi người dân[18].

3. Một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam về việc áp dụng tình trạng khẩn cấp trong đại dịch Covid-19

3.1. Áp dụng tình trạng khẩn cấp tại nước ta trong đại dịch Covid-19

Trong thực tiễn đối phó với dịch Covid-19 (từ tháng 12/2019 đến nay) nước ta không tuyên bố tình trạng khẩn cấp nhưng tuyên bố có dịch. Dựa trên các quy định về công bố dịch của Luật Phòng chống bệnh truyền nhiễm năm 2007, Chính phủ đã thực hiện các biện pháp cưỡng chế hành chính (không có sự phân biệt giữa công bố tình trạng khẩn cấp về dịch và công bố dịch). Theo đó, Thủ tướng Chính phủ đã liên tiếp ban hành các chỉ thị, công văn (những văn bản mang tính chất chỉ đạo nội bộ) để ứng phó với tình hình khẩn cấp. Chẳng hạn như: Ngày 01/02/2020, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc đã ký Quyết định số 173/QĐ-TTg về việc công bố dịch viêm đường hô hấp do chủng mới của virus Corona gây ra; Áp dụng các hình thức xử phạt hay cưỡng chế đối với các hành vi vi phạm về dịch bệnh dựa trên Nghị định số 176/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế; Ngày 03/2/2020 Thủ tướng Chính phủ ban hành Công văn số 164/TTg- KGVX tăng cường phòng, chống dịch do nCoV gây ra; Ngày 04/3/2020 Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 13/CT-TTg về việc tiếp tục đẩy mạnh phòng, chống dịch Covid-19 trong tình hình mới; Chỉ thị số 15/CT-TTG ngày 27/3/2020 của Thủ tướng Chính phủ về quyết liệt thực hiện đợt cao điểm phòng chống dịch Covid-19; Chỉ thị số 16/CT-TTg ngày 31/3/2020 của Thủ tướng Chính phủ về thực hiện các biện pháp cấp bách phòng, chống dịch Covid-19[19]... Mặc dù, Chỉ thị số 16/CT-TTg ngày 31/3/2020 của Thủ tướng Chính phủ về thực hiện các biện pháp cấp bách phòng, chống dịch COVID-19 đã mang lại nhiều kết quả tốt đẹp cho nước ta trong phòng, chống dịch Covid-19[20]. Tuy vậy, Chỉ thị này cũng bộc lộ những bất khi sử dụng từ ngữ chuyên môn, cùng với những quy định có phần thiếu rõ ràng, mâu thuẫn trong văn bản này đã gây bối rối cho người dân và chính quyền các cấp[21] xuất hiện tình trạng mỗi nơi áp dụng Chỉ thị số 16/CT-TTg ngày 31/3/2020 của Thủ tướng Chính phủ về thực hiện các biện pháp cấp bách phòng, chống dịch Covid-19 theo một cách khác nhau (như, việc sử dụng cụm từ “cách ly xã hội” (social isolation) thay cho “giãn cách xã hội” (“physical distance” hay “social distancing”). Ví dụ: có địa phương vẫn duy trì tình trạng giao thông bình thường, trong khi đó, có địa phương thì quy định “nội bất xuất ngoại bất nhập”, sử dụng rào chắn đường xá không cho người địa phương khác ra vào; chính quyền đóng cửa các cửa hàng, cơ sở kinh doanh những mặt hàng, dịch vụ không thiết yếu (nhưng không có quy định mặt hàng, dịch vụ nào là thiết yếu)[22].

Từ những bất cập trên, Văn phòng Chính phủ đã ban hành văn bản số 2601/VPCP-KGVX vào ngày 04/4/2020 nhằm truyền đạt ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ liên quan đến Chỉ thị số 16/CT-TTg ngày 31/3/2020 của Thủ tướng Chính phủ về thực hiện các biện pháp cấp bách phòng, chống dịch Covid-19[23]. Tiếp theo đó, Thủ tướng và người đứng đầu Văn phòng Chính phủ đã có những giải thích và đã bắt đầu có sự điều chỉnh về mặt sử dụng ngôn từ, đổi cụm từ “cách ly toàn xã hội” thành “cách ly xã hội”. Mặc dù vậy, vẫn có địa phương hiểu “cách ly toàn xã hội” là “phong tỏa toàn xã hội” và áp dụng những biện pháp được xem là “cực đoan”, ví dụ như, hạn chế (thậm chí ngăn cản) sự lưu thông bình thường giữa các địa phương với nhau.

Rõ ràng, vào thời gian đầu, Chính phủ và chính quyền các địa phương ở Việt Nam đã rất chật vật trong việc quyết định và áp dụng các biện pháp phòng, chống Covid-19. Xét về phương diện pháp lý, một số chuyên gia đã chỉ ra rằng, căn cứ vào nội dung thì Chỉ thị số 16/CT-TTg ngày 31/3/2020 của Thủ tướng Chính phủ về thực hiện các biện pháp cấp bách phòng chống dịch Covid-19 thực chất có thể coi là một dạng tuyên bố tình trạng khẩn cấp. Như vậy, việc ban hành Chỉ thị này chưa phù hợp với các quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm bệnh năm 2007, vì theo hai văn bản này, Thủ tướng chỉ có quyền đề nghị, còn Uỷ ban Thường vụ Quốc hội mới có quyền ban bố tình trạng khẩn cấp trong trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội không  thể họp được, thì Thủ tưởng mới có quyền công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương[24]. Bên cạnh đó, theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Chỉ thị không phải là văn bản quy phạm pháp luật[25]. Như vậy, Chỉ thị không thể dùng để áp đặt các quy tắc cư xử bắt buộc cho bất kì chủ thể nào trong xã hội, đây chỉ là văn bản trong nội bộ một cơ quan nhà nước dùng để hướng dẫn thực hành. Nói cách khác, tính chất và giá trị pháp lý của Chỉ thị số 16/CT-TTg ngày 31/3/2020 của Thủ tướng Chính phủ về thực hiện các biện pháp cấp bách phòng chống dịch Covid-19 cũng gây ra nhiều tranh luận, đặc biệt, trong nội dung của Chỉ thị này và Hướng dẫn thi hành của Văn phòng Chính phủ đều yêu cầu các cơ quan nhà nước “xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm”[26]. Mặt khác, các quy định về công bố dịch trong Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007 không thể tương đương với công bố tình trạng khẩn cấp, bởi có nhiều chủ thể khác nhau (trung ương và địa phương) có thể ban bố các biện pháp trên[27]. Điều kiện để công bố dịch chưa được quy định rõ trong Luật mà dành cho Chính phủ quy định, nhưng cho đến nay, chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể về trường hợp này và thời hạn công bố hết dịch cũng chưa xác định mà để dưới dạng thức chung[28].

3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Từ những bất cập liên quan đến các văn bản được ban hành áp dụng trong thời gian phòng, chống dịch bệnh Covid-19 (đặc biệt là, Chỉ thị số 16/CT-TTg ngày 31/3/2020 của Thủ tướng Chính phủ về thực hiện các biện pháp cấp bách phòng chống dịch Covid-19) của Thủ tướng Chính phủ phần nào cho thấy, sự khác biệt giữa Việt Nam với Canada và Nhật Bản (như đã phân tích ở trên). Việc ban hành một văn bản pháp luật về tình trạng khẩn cấp như Chỉ thị số 16/CT-TTg ngày 31/3/2020 của Thủ tướng Chính phủ về thực hiện các biện pháp cấp bách phòng chống dịch Covid-19 ở nước ta là rất khó khăn. Nói cách khác, Chỉ thị số 16/CT-TTg ngày 31/3/2020 của Thủ tướng Chính phủ về thực hiện các biện pháp cấp bách phòng chống dịch Covid-19 cho thấy, trong những tình huống khẩn cấp đòi hỏi một quyết định xử lý nhanh chóng thì hệ thống chính trị ở Việt Nam có khả năng đưa ra những quyết sách nhanh chóng, kịp thời hơn so với hệ thống chính trị của một số nước khác. Dù vậy, điều đó không có nghĩa là quyết sách của hệ thống chính trị nhất nguyên lúc nào cũng giải quyết tình trạng khẩn cấp hợp lý và chính xác[29]. Từ trường hợp của Nhật Bản và Canada, có thể thấy, mặc dù đã có một số quy định trong Hiến pháp và luật chuyên ngành, thì Việt Nam vẫn cần tiếp tục củng cố hệ thống pháp luật về tình trạng khẩn cấp để vừa có thể đạt được hiệu quả cao trong xử lý tình huống, vừa đảm bảo đảm được các yêu cầu về pháp quyền[30]. Cụ thể, những bài học kinh nghiệm mà Việt Nam có thể rút ra như sau:

Một là, cần xây dựng hệ thống pháp luật quy định rõ ràng, chi tiết và chặt chẽ về tình trạng khẩn cấp, bao gồm: Định nghĩa về tình trạng khẩn cấp, chủ thể có thẩm quyền liên quan, thời gian hiệu lực, phạm vi ảnh hưởng... Tất cả những quy định đó cần được thẩm định một cách kĩ càng trước khi ban hành và những văn bản được ban hành sau không được phép trùng lặp hoặc mâu thuẫn với những quy định của văn bản trước.

Hai là, cần có sự ứng phó nhanh chóng từ phía chính quyền: Trong tình trạng khẩn cấp (dịch bệnh, thiên tai, một sự đe doạ vũ lực từ bên ngoài…), chính quyền càng kịp thời đưa ra được đối sách thì mức độ thiệt hại càng được giảm thiểu, thời gian kéo dài tình trạng khẩn cấp sẽ càng được rút ngắn. Tuy nhiên, để làm được điều này thì không hề đơn giản mà phải có một sự thống nhất về ý kiến từ Quốc hội đến cộng đồng.

Ba là, cần có sự công khai, minh bạch với người dân: Các quyết định liên quan đến tình trạng khẩn cấp cần được thông báo với người dân một cách nhanh chóng, chính xác, kịp thời thông qua các kênh thông tin chính thức của chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Đồng thời, cần triệt để trong công tác phòng chống tin giả, tin sai lệch, chưa kiểm chứng, tránh gây hoang mang cho người dân.

Bốn là, cần có cơ quan độc lập để giám sát hoạt động của Chính phủ: Tòa án tối cao nên là cơ quan được giao thẩm quyền trong việc giải thích hiến pháp và các đạo luật dưới hiến pháp. Ngay cả khi hiến pháp cho phép các biện pháp bất thường được thực hiện trong hoàn cảnh khẩn cấp, pháp luật cần có quy định yêu cầu rằng các biện pháp này chỉ được thực hiện theo luật và tính hợp pháp của chúng phải có khả năng được kiểm tra bởi cơ quan tư pháp. Chẳng hạn như cơ quan tư pháp có quyền thực hiện thẩm tra liên quan đến: tuyên bố, gia hạn hoặc thực hiện tình trạng khẩn cấp.

Nhìn chung, xem xét của tư pháp không phải lúc nào cũng đủ để bảo vệ và chống lại việc lạm dụng quyền hạn khẩn cấp; bởi vì, đây là một quá trình chậm, phức tạp và cần có thời gian để xử lí các cáo buộc vi phạm quyền này. Mặt khác, thẩm phán cũng là những lực lượng chức năng của nhà nước (đa số là thành viên của cơ quan hành pháp và lập pháp). Vì vậy, có thể do thói quen hoặc vì bất kì lý do nào khác đều có thể dẫn đến việc trì hoãn xem xét trong tình trạng khẩn cấp[31]./.