Trang Chủ
Thi hành án dân sự (THADS) là giai đoạn tiếp theo của hoạt động xét xử của Tòa án, với nhiệm vụ là làm cho những bản án, quyết định của Tòa án, quyết định của cơ quan có thẩm quyền trở thành hiện thực, quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm được khôi phục. Thực tế cho thấy, không phải mọi bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật đều được các bên tự nguyện thi hành mà nhiều trường hợp gặp phải sự chống đối quyết liệt từ phía người phải thi hành án. Bản án không được thi hành, đồng nghĩa với các quyền, lợi ích hợp pháp của người được thi hành án và bên thứ ba có liên quan có nguy cơ bị xâm phạm, suy rộng ra là các quyền cơ bản của con người bị xâm phạm[1]. Điều này có nghĩa là, một trong những giá trị thiêng liêng và cao quý nhất là quyền con người được quy định trong các văn kiện pháp lý quốc tế được nhân loại thừa nhận rộng rãi có thể không có giá trị trong thực tế. Mọi nỗ lực của các cơ quan tiến hành tố tụng (điều tra, truy tố, xét xử), người tham gia tố tụng có thể trở nên vô nghĩa nếu bản án, quyết định không được thi hành hiệu quả. Tính hiệu quả của công tác THADS phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, như mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật; tính hiệu quả của mô hình thi hành án; tính khoa học, đơn giản, nhanh chóng của quy trình, thủ tục thi hành án; năng lực, trình độ chuyên môn của Chấp hành viên, cán bộ làm công tác thi hành án… Trong số các yếu tố đó thì việc đổi mới, cải cách để có mô hình THADS được tổ chức khoa học, hoạt động hiệu lực, hiệu quả luôn là một trong những mối quan tâm được ưu tiên hàng đầu ở nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó đặc biệt là các quốc gia châu Âu.
Để hoàn thiện mô hình THADS, các quốc gia thường có nhiều lựa chọn, trong đó, việc ký kết hoặc gia nhập các điều ước quốc tế (ĐƯQT) với các yêu cầu, điều kiện đặt ra trong ĐƯQT đối với các quốc gia thành viên cũng là một trong những phương pháp có thể giúp nhanh chóng xây dựng, cải thiện chất lượng hoạt động của hệ thống THADS. Trên cơ sở yêu cầu của ĐƯQT mà quốc gia đó ký kết/gia nhập, mức độ cải thiện mô hình THADS ở các nước khác nhau cũng khác nhau, có những nước chuyển đổi hẳn mô hình THADS[2], ví dụ, từ mô hình THADS công sang mô hình THADS tư nhân hoặc sang mô hình THADS hỗn hợp, cũng có những nước vẫn giữ nguyên mô hình THADS, chỉ sửa đổi quy định của pháp luật về biện pháp thi hành án, quy trình, thủ tục bán đấu giá tài sản… để nâng cao chất lượng công tác thi hành án. Trong số các quốc gia thành công trong việc chuyển đổi mô hình THADS ở châu Âu thông qua việc đáp ứng các yêu cầu khi gia nhập ĐƯQT, điển hình là nước Cộng hòa Georgia và Macedonia. Dưới đây là một số thành công sau nỗ lực cải cách hệ thống THADS nhờ quan tâm, đề cao vai trò của lĩnh vực pháp luật quốc tế, thông qua chính sách ký kết/gia nhập các ĐƯQT ở nước Cộng hòa Georgia và Macedonia mà Việt Nam có thể rút ra những bài học kinh nghiệm để tiếp tục đổi mới hệ thống THADS trong thời gian tới.
1. Vai trò của việc ký kết/gia nhập điều ước quốc tế trong cải cách hệ thống thi hành án dân sự ở nước Cộng hòa Georgia
Cộng hòa Georgia là nước theo trường phái nhất nguyên luận[3], Điều 6 Hiến pháp Georgia năm 1996 quy định: “1. Hiến pháp của Georgia là luật tối cao của Nhà nước. Tất cả các luật khác phải phù hợp với Hiến pháp. 2. Luật của Georgia phải phù hợp với các nguyên tắc, quy tắc của pháp luật quốc tế được công nhận rộng rãi. Những thỏa thuận hoặc ĐƯQT của Georgia trừ khi mâu thuẫn với Hiến pháp, thỏa thuận Hiến pháp, sẽ được ưu tiên áp dụng so với pháp luật trong nước”[4].
Phù hợp với yêu cầu của pháp luật quốc tế, ví dụ, các công ước quốc tế về nhân quyền, Công ước nhân quyền châu Âu (ECHR)[5], Hiến pháp Cộng hòa Georgia cũng xác định vị trí pháp lý ưu tiên của những công ước về nhân quyền so với hệ thống pháp luật trong nước[6]. Ở châu Âu, các Tòa án của quốc gia thành viên đã ra phán quyết về ảnh hưởng của các phán quyết của Tòa án nhân quyền châu Âu (ECtHR)[7] đối với trật tự pháp lý trong nước theo quan điểm riêng của họ. Đặc biệt, có những quan điểm khác nhau về câu hỏi: Liệu phán quyết có ràng buộc Nhà nước nói chung hay không, hay từ các nghĩa vụ cụ thể bắt nguồn từ mỗi cơ quan của Nhà nước? Điều này ngụ ý rằng, ECHR, như được giải thích bởi ECtHR, phán quyết của ECtHR có thể được thi hành trực tiếp ở các quốc gia thành viên. Mặc dù Điều 46 ECHR nói chung quy định quyền thi hành phán quyết của ECtHR theo quyết định của từng nước, nhưng trong mọi trường hợp, quốc gia thành viên châu Âu phải bảo đảm việc thi hành có hiệu quả và đạt được kết quả mong muốn[8].
Hội đồng châu Âu là tổ chức nhân quyền hàng đầu của châu lục. Hội đồng châu Âu gồm 47 quốc gia thành viên, 28 trong số đó là thành viên của Liên minh châu Âu. Tất cả các quốc gia thành viên của Hội đồng châu Âu đã ký vào Công ước châu Âu về nhân quyền, một công ước được thiết kế để bảo vệ quyền con người, dân chủ và pháp quyền. Georgia đã có quá trình khá dài chuẩn bị các thủ tục cũng như thực hiện các cải cách pháp luật trong nước để trở thành thành viên của Hội đồng châu Âu[9]. Kể từ khi Georgia gia nhập Hội đồng châu Âu vào ngày 27/4/1999 với tư cách là quốc gia thành viên thứ 41, Hội đồng châu Âu đã hỗ trợ Georgia tôn trọng các nghĩa vụ theo luật định và các cam kết cụ thể nhằm tăng cường dân chủ, nhân quyền và pháp quyền, trong đó đặc biệt phải kể đến là những cải cách về công tác THADS, hệ thống THADS trong thời gian trước và sau khi gia nhập Hội đồng châu Âu[10].
Trên cơ sở những quy định của Hiến pháp đối với vị trí và vai trò của pháp luật quốc tế và yêu cầu của ECHR, ECtHR đối với quốc gia thành viên, đồng thời xuất phát từ những bất cập, hạn chế của công tác tư pháp trong nước, Georgia đã không ngừng nỗ lực thực hiện cải cách hệ thống pháp luật quốc gia, trong đó có cải cách hệ thống Tòa án, cơ quan thi hành án nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này. Ví dụ, dự án cải cách tư pháp được thông qua vào tháng 6/1999, theo Báo cáo số 19346[11] của Georgia trích dẫn một nghiên cứu về nhận thức cộng đồng và quy tắc của pháp luật cho thấy, vào thời điểm đó, phần lớn người Georgia không tin tưởng vào hệ thống pháp luật hiện hành, coi hệ thống tư pháp là tham nhũng và cảm thấy rằng, hệ thống pháp luật không cung cấp một diễn đàn pháp lý để đạt được công lý. Tóm lại, dự án đã xác định những vấn đề quan trọng trong lĩnh vực tư pháp và cố gắng giải quyết chúng bằng cách hỗ trợ các hành động từ quản lý Tòa án đến đào tạo và thông tin công khai về hệ thống tư pháp[12]. Một trong những nội dung chính của cải cách tư pháp trong dự án nghiên cứu này, đó là giảm thiểu số lượng việc thi hành án quá tải, không được thi hành hoặc bị trì hoãn việc thi hành. Kết quả khảo sát cho thấy đã thu được những kết quả tích cực, số lượng việc thi hành án bị trì hoãn thi hành đã giảm, đồng nghĩa với việc số lượng bản án được thi hành tăng, năm 1999, chỉ có 35% số lượng bản án của Tòa án được thi hành thì năm 2005 có 62% số lượng bản án được thi hành (tăng gần gấp đôi sau 06 năm cải cách, cũng như sau 06 năm gia nhập Hội đồng châu Âu)[13]. Ngoài ra, thúc đẩy tư nhân hóa thông qua việc khuyến khích thành lập các doanh nghiệp tư nhân để cạnh tranh với các lĩnh vực hoạt động tư pháp của Nhà nước để nâng cao chất lượng quản lý nhà nước và giám sát, giảm mức độ tham nhũng từ phía Nhà nước[14].
Một kết quả nghiên cứu khác cũng cho thấy, việc áp dụng mô hình THADS hỗn hợp ở Georgia giúp quốc gia này giảm số lượng Tòa án sơ thẩm và số lượng Thẩm phán đáp ứng tiêu chuẩn chung của châu Âu[15]. Mặc dù vai trò của nhân viên thi hành án hoặc cơ quan thi hành án ở mỗi quốc gia không phải là đối tượng điều chỉnh của các quy định pháp luật quốc tế, tuy nhiên, trong phạm vi khu vực châu Âu, Hội đồng châu Âu luôn phát triển những hướng dẫn để hỗ trợ các quốc gia thành viên cải thiện hệ thống thi hành án trong nước. Thực hiện nghĩa vụ của quốc gia thành viên châu Âu theo quy định của ECHR, Georgia đã thực hiện cải cách mạnh mẽ lĩnh vực thi hành án. Kết quả đánh giá năm 2013 cho thấy, Georgia là quốc gia có hệ thống THADS công, vận hành phát triển nhất bên cạnh hệ thống THADS tư nhân hoạt động rất hiệu quả kể từ khi chuyển đổi mô hình THADS công sang mô hình THADS hỗn hợp vào năm 2009.
2. Vai trò của việc ký kết/gia nhập điều ước quốc tế trong cải cách hệ thống thi hành án dân sự ở nước Cộng hòa Macedonia
Cộng hòa Macedonia là quốc gia mà Hiến pháp quy định ĐƯQT về nhân quyền có địa vị pháp lý cao hơn pháp luật trong nước, hoặc hơn thế nữa, trong trường hợp ĐƯQT mâu thuẫn với pháp luật trong nước thì ĐƯQT sẽ được ưu tiên áp dụng nhưng không cần thiết phải quy định có giá trị pháp lý cao hơn Hiến pháp[16]. Điều 118 Hiến pháp Macedonia năm 1991 (sửa đổi, bổ sung năm 2005) quy định: “Thỏa thuận quốc tế được phê chuẩn phù hợp với Hiến pháp là một phần của trật tự pháp luật trong nước và không thể bị thay đổi bởi luật”.
Trước năm 2006, hệ thống THADS ở nước Cộng hòa Macedonia theo mô hình công trực thuộc sự quản lý và tổ chức thi hành bởi Tòa án, do Thẩm phán và thư ký Tòa án thực hiện. Về tình hình trong nước, sau một vài lần thực hiện cải cách, sửa đổi Luật Thi hành án vào những năm 1997, 2000 và 2003 trên cơ sở Luật Thi hành án năm 1987, nhưng hiệu quả, chất lượng thi hành án cũng không được cải thiện, số việc phải thi hành càng ngày càng tăng, số việc thi hành án tồn đọng lớn[17], trình tự, thủ tục thi hành án phức tạp, kéo dài, gây áp lực lên hệ thống Tòa án. Ví dụ, trong năm 2003, các Tòa án đã giải quyết tổng cộng 1.202.211 vụ. Mỗi năm, số lượng vụ án tăng lên, đồng nghĩa với thủ tục ra bản án, quyết định cũng bị kéo dài, trong khi số bản án, quyết định cuối cùng của Tòa án không được thi hành không ngừng tăng lên[18]. Ở thời điểm này, THADS là một trong những vướng mắc, khó khăn lớn nhất của Ngành Tư pháp Macedonia. Vào cuối năm 2003, khoảng 175.000 vụ việc THADS thông thường và 35.000 vụ việc thi hành án về thương mại đang chờ giải quyết. Những yếu kém đã được xác định trong hệ thống THADS như khung pháp lý chưa phù hợp; thiếu sổ đăng ký và hồ sơ đầy đủ về thi hành án; trình độ nhân viên thi hành án của các Tòa án thấp; trang thiết bị, nguồn lực thì nghèo nàn, lạc hậu… đã đặt ra yêu cầu phải sớm có khung pháp lý mới về THADS[19].
Về bối cảnh quốc tế, thứ nhất, quá trình gia nhập Liên minh châu Âu đòi hỏi nhiệm vụ của nước Cộng hòa Macedonia với tư cách sẽ là quốc gia thành viên phải cải cách hệ thống thi hành án như là một phần trong tiêu chuẩn bảo vệ quyền con người và nguyên tắc của pháp luật, trong đó phải đáp ứng các yêu cầu về bảo vệ quyền con người theo tiêu chuẩn của Hiệp hội các quốc gia thành viên châu Âu được quy định tại Hiệp ước Maastricht năm 1992 (Hiệp ước thành lập Liên minh châu Âu) và Tuyên bố Copenhagen tháng 6/1993. Điều đáng chú ý là, vào thời điểm đó (năm 2005), luật châu Âu và các tài liệu pháp lý châu Âu không bắt buộc hoặc không chứa đựng công thức về mô hình cải cách tốt nhất về thi hành án đối với mỗi quốc gia thành viên. Hoạt động của Liên minh châu Âu trong lĩnh vực này chủ yếu tập trung vào những việc THADS liên quan giữa các quốc gia với nhau, do đó mà việc thi hành bản án của Tòa án sau khi được tuyên bố thi hành ở quốc gia thành viên khác vẫn được xem là quyền của mỗi quốc gia. Vì vậy, ảnh hưởng của luật châu Âu vẫn là yêu cầu chung về đòi hỏi chất lượng, hiệu quả của hệ thống thi hành án hơn là những mô hình tổ chức thi hành án cụ thể và những giải pháp pháp lý cụ thể. Thứ hai, đòi hỏi quan trọng của kế hoạch đổi mới xuất phát từ quy định của ECHR và quyền tư pháp của ECtHR. Từ năm 1997, Điều 6 của ECHR đã bắt đầu áp dụng đối với thủ tục thi hành án, quyền thi hành bản án của Tòa án một cách hiệu quả đã trở thành một phân khúc riêng biệt của quyền được xét xử công bằng, mà cụ thể hơn là quyền được xét xử trong một thời gian hợp lý, xuất phát từ các bản án của ECtHR. ECtHR đã minh chứng một vị trí rõ ràng rằng, quốc gia thành viên có nghĩa vụ quy định thủ tục thi hành án và hệ thống thi hành án, theo đó cung cấp cơ chế thi hành án nhanh chóng và hiệu quả. Tất cả những lý do nêu trên đã đặt nước Cộng hòa Macedonia trước tình huống khẩn cấp là cần phải đổi mới mô hình thi hành án một cách nhanh chóng và toàn diện[20].
Hơn nữa, Hiến pháp Macedonia, các luật đã được dịch của ECHR và Điều 6 của ECHR liên quan đến yêu cầu thi hành án nhanh chóng và hiệu quả bản án cuối cùng hoặc quyết định của cơ quan có thẩm quyền khác không chỉ áp dụng riêng đối với quyền tài phán của Tòa án mà còn đối với cơ quan khác có thẩm quyền thi hành án. Từ khía cạnh này, việc chuyển giao từ Tòa án cho một cơ quan khác ngoài Tòa án tổ chức thi hành bản án không được coi là trái với Điều 6 của ECHR, cũng như quyền tiếp cận Tòa án là không bị vi phạm[21]. Do đó, việc chuyển đổi mô hình thi hành án từ mô hình thi hành án công do Tòa án đảm nhiệm sang mô hình THADS tư nhân do Thừa phát lại đảm nhiệm không vi phạm các quy định của châu Âu.
Trước thực tiễn đó, Chính phủ nước Cộng hòa Macedonia đã quyết định thực hiện cuộc cải cách lớn, chuyển đổi từ mô hình thi hành án công do Tòa án đảm nhiệm sang mô hình thi hành án tư nhân do Thừa phát lại đảm nhiệm theo quy định của Luật Thi hành án năm 2005. Đây cũng là khuynh hướng chuyển đổi chung về mô hình THADS ở nhiều nước châu Âu vào thời điểm đó.
Ở Macedonia, Thừa phát lại có vai trò đặc biệt quan trọng và quyết định trong hệ thống THADS. Kể từ khi có hệ thống thi hành án mà theo đó, công việc thi hành án không còn được trao cho cơ quan công quyền, cho Thẩm phán và nhân viên của Tòa án thực hiện mà trao cho cá nhân thuộc lĩnh vực tư nhân (không được trao quyền lực cưỡng chế vốn là quyền lực đương nhiên thuộc về Nhà nước) thực hiện, tuy nhiên, chức năng áp dụng biện pháp cưỡng chế để bảo đảm tuân thủ bản án vẫn phải duy trì. Đây là câu hỏi lớn đặt ra cho các nhà lập pháp và cải cách ở Macedonia. Trước những yêu cầu, thách thức đặt ra như vậy, Macedonia đã quyết định trao quyền thi hành án cho lĩnh vực tư nhân, tuy nhiên, họ được trao quyền lực công để tổ chức việc thi hành án theo quy định của pháp luật.
Ở Macedonia, Thừa phát lại được bổ nhiệm bởi Bộ trưởng Bộ Tư pháp để hành nghề ở Tòa án sơ thẩm cấp quận và thi hành những bản án trong phạm vi lãnh thổ xét xử của Tòa án này và các bản án của các Tòa án khác trên địa bàn. Tuy nhiên, thẩm quyền của Thừa phát lại không chỉ giới hạn trong phạm vi lãnh thổ của Tòa án nơi họ được bổ nhiệm mà trong quá trình thi hành án, họ được hoạt động trên toàn phạm vi lãnh thổ Macedonia[22]. Số lượng Thừa phát lại tùy thuộc vào số lượng việc thi hành án. Thừa phát lại được xem như là một nghề pháp lý với địa vị xã hội cao. Họ là người được đào tạo bài bản, có bằng cử nhân luật, có kinh nghiệm thi hành án phù hợp và được lựa chọn khắt khe thông qua kỳ thi lựa chọn Thừa phát lại, có sức khỏe tốt, đã tốt nghiệp khóa đào tạo luật sư với 04 năm nghiên cứu pháp luật, có ít nhất 05 năm kinh nghiệm trong lĩnh vực pháp luật hoặc ít nhất 03 năm kinh nghiệm trong lĩnh vực thi hành án…
Thừa phát lại có nhiệm vụ tổ chức thi hành bản án, quyết định của Tòa án được quy định tại Luật Thi hành án năm 2005 và tại Quyết định số 185/2006 ngày 17/01/2006 của Giám đốc Tòa án Hiến pháp nước Cộng hòa Macedonia (Quyết định ban hành trong thời điểm chuyển giao mô hình thi hành án từ mô hình thi hành án công do Tòa án đảm nhiệm sang mô hình thi hành án tư do Thừa phát lại thực hiện).
Thừa phát lại là nghề nghiệp mà tài chính, thu nhập của họ độc lập với tài chính của Nhà nước, họ không được hưởng lương từ Nhà nước mà từ nguồn phí thi hành án thu được, tuy nhiên, để bảo đảm hoạt động hiệu quả, tránh rủi ro từ thị trường, mức phí được ấn định một tỷ lệ cụ thể với mức giá cố định theo quy định của pháp luật. Thừa phát lại ở Macedonia là nghề có danh tiếng cao trong xã hội, họ được trao nhiều quyền năng nhân danh sức mạnh cưỡng chế mà chỉ nhân viên, công chức nhà nước mới có, danh tiếng của họ có thể so sánh với danh tiếng của công chứng viên của Nhà nước, thậm chí với Thẩm phán.
Mặc dù vẫn còn có những quan điểm, ý kiến đánh giá về những ưu điểm, hạn chế của sự chuyển đổi mô hình thi hành án ở Macedonia, tuy nhiên, nhìn chung, có thể khẳng định, việc chuyển đổi từ mô hình thi hành án công sang mô hình thi hành án tư do Thừa phát lại thực hiện ở Macedonia là một mô hình chuyển đổi được đánh giá là thành công, trong đó, việc ký kết/gia nhập các ĐƯQT đóng vai trò quan trọng, quyết định.
3. Bài học cho Việt Nam trong việc cải cách hệ thống thi hành án dân sự từ kinh nghiệm của Cộng hòa Georgia và Macedonia
Ở Việt Nam, qua nghiên cứu cho thấy, kể từ sau khi thành lập nước (1945) và từ ngày thành lập ngành THADS (19/7/1946)[23] đến nay (2023), cơ chế tổ chức thi hành án và mô hình tổ chức THADS đã có bốn lần thay đổi lớn, mỗi lần thay đổi đều gắn với yêu cầu cải cách tư pháp hoặc trên cơ sở quy định mới của Hiến pháp, cụ thể: (i) Từ năm 1946 - năm 1950 là giai đoạn mà việc tổ chức thi hành án ban đầu do Ban Tư pháp xã và Thừa phát lại thực hiện[24]; (ii) Từ năm 1950 - năm 1960 là giai đoạn mà việc tổ chức thi hành án do Thẩm phán thực hiện, bước đầu đã tạo ra sự thay đổi về cơ chế quản lý và trong tổ chức hoạt động THADS[25]; (iii) Từ năm 1960 - năm 1993 là giai đoạn mà việc thi hành án do nhân viên thi hành án thuộc Tòa án thực hiện[26]; (iv) Từ năm 1993 - nay, việc quản lý và tổ chức thi hành án đã được chuyển giao từ Tòa án nhân dân các cấp sang các cơ quan thuộc Chính phủ[27].
Qua các giai đoạn chuyển giao, đổi mới hệ thống THADS nêu trên cho thấy, việc cải cách hệ thống THADS không bị ràng buộc bởi việc ký kết hay gia nhập các ĐƯQT ở cấp độ quốc tế hay khu vực. Tuy nhiên, quá trình kiện toàn mô hình tổ chức THADS nói chung, đổi mới quy trình, thủ tục THADS ở Việt Nam nói riêng cũng tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm THADS ở một số nước thông qua các diễn đàn khoa học như hội thảo quốc tế trong và ngoài nước, hoạt động của các đoàn đi học tập, nghiên cứu ở nước ngoài, ứng dụng các kết quả nghiên cứu khoa học,... Ví dụ, Hội thảo thi hành án tổ chức ở Hà Nội (18 - 19/8/1997), ở Thành phố Hồ Chí Minh (21 - 22/8/1997) do Nhà Pháp luật Việt Pháp tổ chức có đề cập đến các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành đối với các bản án có giá trị thi hành án đặc biệt lớn; thi hành án đối với cơ sở kinh doanh; thủ tục đặc biệt để thu hồi séc; thi hành án đối với cổ phẩn, cổ phiếu,… Đây là những quy định đặc thù, kinh nghiệm bổ ích về thi hành án kinh doanh, thương mại ở nhiều nước trên thế giới, tuy nhiên, pháp luật THADS Việt Nam vẫn chưa có quy định đặc thù về thi hành án đối với những loại việc này. Hoặc trong quá trình xây dựng Luật Thi hành án, Bộ Tư pháp đã phối hợp với Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP) tổ chức Hội thảo “Quản lý thi hành án: Các mô hình và kinh nghiệm quốc tế”, được tổ chức tại Hà Nội vào ngày 02 - 03/12/2008 với nhiều kinh nghiệm quốc tế bổ ích về cơ chế quản lý thi hành án, mô hình thi hành án, quy trình, thủ tục thi hành án như đề xuất, kiến nghị việc giao trách nhiệm về tư pháp hình sự cho Bộ Tư pháp có thể mang lại nhiều lợi ích tích cực hơn như ở Nga (từ năm 1998), Thái Lan (từ năm 2002), Trung Quốc (từ năm 1984),…[28]. Hoặc theo Báo cáo kết quả tổng kết công tác THADS 1993 - 2012 và công tác thi hành án hành chính giai đoạn 1996 - 2012 thuộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp[29] cũng đã chỉ ra những ưu điểm, thuận lợi và yêu cầu, kinh nghiệm của quốc tế có liên quan khi giao cho một cơ quan thống nhất quản lý công tác thi hành án.
Đề cập đến thứ bậc của pháp luật quốc tế trong hệ thống pháp luật quốc gia, trên thế giới có hai trường phái chính là thuyết nhất nguyên luận “the monist approach (monism)” và thuyết nhị nguyên luận “the dualist approach (dualism)”[30]. Các trường phái này và quy định của Hiến pháp đã chi phối việc sửa đổi pháp luật THADS khi cải cách, chuyển đổi mô hình THADS ở các quốc gia, ví dụ như ở nước Cộng hòa Macedonia và Georgia. Việc chuyển đổi mô hình THADS có liên quan trực tiếp đến hiệu quả công tác thi hành án, mà kết quả công tác thi hành án lại liên quan đến các quyền cơ bản của con người vốn thuộc đối tượng điều chỉnh của cả lĩnh vực pháp luật quốc tế và luật hiến pháp. Do vậy, việc nghiên cứu quy định của Hiến pháp liên quan đến vị trí, vai trò của pháp luật quốc tế trong hệ thống pháp luật quốc gia là hết sức cần thiết, là cơ sở để đánh giá hiệu quả của việc ký kết/tham gia ĐƯQT trong việc cải thiện hệ thống THADS ở các quốc gia.
Kinh nghiệm từ các quốc gia chuyển đổi mô hình THADS nêu trên (Cộng hòa Macedona và Cộng hòa Georgia) cho thấy, có hai lý do chính dẫn đến việc cải cách mô hình THADS, đó là nguyên nhân từ bên trong quốc gia và nguyên nhân từ bên ngoài quốc gia. Ở trong nước, thể chế THADS không hoàn thiện; hệ thống THADS yếu kém, hoạt động không hiệu quả; số lượng bản án, quyết định không được thi hành cao, gây áp lực lên hệ thống THADS. Ở bên ngoài, áp lực của hội nhập quốc tế và khu vực; cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh; yêu cầu phải nâng cao chất lượng hoạt động của hệ thống tư pháp được thể hiện thông qua một hệ thống THADS hoạt động có hiệu lực, hiệu quả để đáp ứng các tiêu chuẩn, điều kiện chung của ĐƯQT đa phương/khu vực khi mong muốn trở thành thành viên của tổ chức.
Thực tế thừa nhận rằng, có mối liên hệ chặt chẽ giữa kết quả THADS nói chung và hiệu quả hoạt động của mô hình THADS nói riêng với việc bảo vệ quyền con người. Thúc đẩy và bảo vệ quyền con người là đối tượng điều chỉnh và là mục tiêu bảo vệ của pháp luật quốc tế, trong đó chủ yếu thông qua các ĐƯQT ở cấp độ Liên Hợp quốc như Tuyên ngôn quốc tế về nhân quyền năm 1948 và cấp độ khu vực như ECHR năm 1950. Do vậy, không thể phủ nhận vai trò tích cực của việc ký kết/gia nhập các ĐƯQT đối với việc cải thiện mô hình THADS ở các quốc gia. Thành công trong chuyển đổi mô hình THADS ở nước Cộng hòa Macedonia và Georgia sau khi ký kết/gia nhập các ĐƯQT, trong đó đặc biệt là các tiêu chuẩn chung của châu Âu được thể hiện trong các ĐƯQT ở cấp độ châu Âu về thúc đẩy và bảo vệ quyền con người (thông qua cơ chế THADS hiệu quả) là yếu tố khách quan có tính chất ràng buộc trước khi trở thành quốc gia thành viên châu Âu.
Điều khác biệt giữa Việt Nam và nước Cộng hòa Macedonia, Georgia hay các quốc gia khác trên thế giới về vai trò của việc ký kết/gia nhập các ĐƯQT trong việc hoàn thiện hệ thống THADS của mỗi nước là ở chỗ các quốc gia khác thường ở những châu lục mà ở đó, ngoài việc phải tuân thủ pháp luật quốc tế chung, ví dụ như Tuyên ngôn quốc tế về nhân quyền năm 1948; Công ước viên năm 1969 về Luật ĐƯQT; Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa năm 1966; Công ước về các quyền chính trị và dân sự năm 1966,… còn phải tuân thủ các thỏa thuận khu vực có tính ràng buộc pháp lý chặt chẽ. Ví dụ, việc thiết lập cơ chế quản lý nhà nước đối với cơ quan thi hành án hình sự, các quốc gia châu Âu phải tuân thủ các yêu cầu theo Quy chế Nhà tù châu Âu năm 2006 và Bộ Quy tắc về đạo đức cảnh sát của châu Âu, theo đó: “Nhà tù là trách nhiệm của các cơ quan công quyền độc lập với các cơ quan quân đội, cảnh sát hay điều tra hình sự”. Nhà tù phải do cơ quan dân sự quản lý, điều hành.
Ba châu lục trên thế giới (châu Âu, châu Mỹ, châu Phi) đều đã có những thỏa thuận khu vực để thúc đẩy và bảo vệ quyền con người chặt chẽ, có tính ràng buộc đối với các quốc gia thành viên. Trong khi đó, châu Á lại chưa có văn kiện khu vực có tính ràng buộc pháp lý về thúc đẩy và bảo vệ quyền con người giống như ba châu lục trên, khuôn khổ pháp lý về bảo vệ và thúc đẩy quyền con người cũng đang trong giai đoạn hoàn thiện, chưa có tính ràng buộc trong việc cải cách thể chế nói chung, cải cách hệ thống THADS nói riêng đối với các quốc gia thành viên. Những nguyên tắc của Ủy ban Liên Chính phủ ASEAN về nhân quyền (AICHR)[31] cũng chỉ mang tính chất khuyến nghị, đề xuất, định hướng để các quốc gia thành viên tự nguyện xem xét, bổ sung để nội luật hóa mà hoàn toàn không có tính bắt buộc thực hiện. Do đó, mặc dù Việt Nam là thành viên tích cực, sớm gia nhập nhiều ĐƯQT phổ biến quan trọng nhưng những giá trị của nó mang lại trực tiếp đối với việc cải thiện hệ thống THADS trong nước là gần như không đáng kể. Do chưa có văn kiện pháp lý ở cấp độ châu lục (châu Á) hoặc khu vực (ASEAN) có tính ràng buộc và bắt buộc thực hiện chung nên mô hình thi hành án vẫn tùy thuộc vào quyền quyết định của các quốc gia thông qua hệ thống pháp luật trong nước.
Những tác động, ảnh hưởng đến việc cải thiện hệ thống THADS ở Việt Nam chủ yếu xuất phát từ yêu cầu và đòi hỏi tất yếu trong nước như tình trạng yếu kém của công tác THADS, số lượng bản án, quyết định tồn đọng ngày càng nhiều, quy trình, thủ tục thi hành án phức tạp, tốn kém,… trước yêu cầu phải thực hiện chiến lược cải cách tư pháp, cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Ngoài ra, yêu cầu của hội nhập quốc tế đòi hỏi hệ thống pháp luật Việt Nam phải không ngừng hoàn thiện, cam kết thực hiện các ĐƯQT mà Việt Nam là thành viên cũng có tác động tích cực đến việc cải thiện mô hình THADS ở Việt Nam...
Trong khi không bị ràng buộc chặt chẽ bởi nghĩa vụ quốc gia thành viên, hay việc ký kết/gia nhập ĐƯQT không có yêu cầu trực tiếp đến việc cải cách mô hình THADS trong nước, Việt Nam luôn tích cực nghiên cứu, học tập kinh nghiệm các mô hình THADS hiệu quả của nước ngoài để không ngừng cải thiện, nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống THADS hiện nay vốn đang còn nhiều bất cập. Ở tầm vĩ mô, Việt Nam có thể học tập cách thức chuyển đổi và ưu điểm của mô hình THADS chuyển đổi đã được thực hiện thành công ở nước Cộng hòa Georgia và Macedonia như:
Một là, Việt Nam đã tham gia nhiều ĐƯQT quan trọng về thúc đẩy và bảo vệ quyền con người và Công ước viên năm 1969 về Luật ĐƯQT nên Việt Nam có nghĩa vụ của quốc gia thành viên công ước, trong đó gián tiếp có các yêu cầu về mô hình THADS hiệu quả. Do đó, việc xây dựng mô hình THADS hoạt động hiệu lực, hiệu quả để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các bên đương sự là phương thức thể hiện trách nhiệm quốc gia thành viên trong cộng đồng quốc tế.
Hai là, việc chuyển đổi/cải cách hoặc lựa chọn mô hình thi hành án phù hợp là quyền của mỗi quốc gia. Do đó, Việt Nam có thể nghiên cứu, học tập kinh nghiệm mô hình THADS phù hợp, hiệu quả của các nước trên thế giới trên cơ sở phù hợp với điều kiện thực tế trong nước để tự quyết định lựa chọn mô hình THADS riêng thực sự phù hợp và hiệu quả nhất.
Ba là, Việt Nam nên sớm ký kết/gia nhập đầy đủ các công ước quốc tế liên quan đến công tác thi hành án nói chung, THADS nói riêng, đặc biệt là các Công ước La Hay, trong đó có Công ước La Hay ngày 01/02/1971 về công nhận và cho thi hành quyết định của Tòa án nước ngoài hoặc ký kết, gia nhập Công ước Singapore về hòa giải tạo cơ sở pháp lý nâng cao hiệu quả cơ chế giải quyết tranh chấp thương mại quốc tế thông qua hòa giải[32].
Bốn là, Georgia và Macedonia là những nước đã thực hiện chuyển đổi từ mô hình THADS công sang mô hình THADS hỗn hợp và mô hình THADS tư nhân, trong khi Việt Nam hiện nay cũng đang bước đầu ở giai đoạn mô hình THADS hỗn hợp, gồm hệ thống THADS nhà nước (ở trung ương là Tổng cục THADS và địa phương là các Cục THADS cấp tỉnh và Chi cục THADS cấp huyện do Chấp hành viên là công chức nhà nước tổ chức thi hành) và hệ thống các Văn phòng Thừa phát lại tư nhân (do Thừa phát lại không phải là công chức nhà nước tổ chức thi hành). Do đó, trước mắt, Việt Nam có thể học tập kinh nghiệm mô hình THADS hỗn hợp của nước Cộng hòa Georgia và về lâu dài, Việt Nam có thể nghiên cứu, học tập kinh nghiệm mô hình THADS tư nhân của Macedonia./.
TS. Nguyễn Văn Nghĩa
Học viện Tòa án, Tòa án nhân dân tối cao
[1] ThS. Nguyễn Văn Nghĩa, Bảo đảm quyền con người trong hoạt động thi hành án, Số chuyên đề về thi hành án, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, 2006, tr. 179 - 197.
[2] Hiện nay, ở châu Âu, có ít nhất bốn mô hình về hệ thống tổ chức THADS tiêu biểu khác nhau: (i) Mô hình THADS do Chấp hành viên tư (Thừa phát lại) đảm nhiệm; (ii) Mô hình THADS do Tòa án đảm nhiệm; (iii) Mô hình THADS hỗn hợp; (iv) Hệ thống thi hành án do cơ quan hành chính đảm nhiệm. Chi tiết xem NCS. Nguyễn Văn Nghĩa, Tìm hiểu một số mô hình tổ chức THADS ở châu Âu, Tạp chí Nghề Luật, số 01/2018.
[3] Theo thuyết nhất nguyên luận, ĐƯQT và pháp luật quốc gia là hai bộ phận của cùng một hệ thống pháp lý, do đó, các quy định của luật pháp quốc tế sẽ được áp dụng trực tiếp vào bên trong các quốc gia. Nói cách khác, ĐƯQT trở thành một nguồn chính thức của pháp luật quốc gia, có thể được viện dẫn, áp dụng trực tiếp bởi các cơ quan, tổ chức, cá nhân hay trước các Tòa án trong nước. Các quốc gia không cần thiết phải ghi nhận lại các quy định của ĐƯQT vào trong pháp luật quốc gia, mà chỉ cần có quy định mang tính nguyên tắc chung để công nhận hiệu lực của ĐƯQT.
[4] Article 6 “1. The Constitution of Georgia shall be the supreme law of the state. All other legal acts shall correspond to the Constitution. 2. The legislation of Georgia shall correspond to universally recognised principles and rules of international law. An international treaty or agreement of Georgia unless it contradicts the Constitution of Georgia, the Constitutional Agreement, shall take precedence over domestic normative acts. (change is added by the Constitutional Law of Georgia of 30 March 2001)”.
[5] The European Convention on Human Rights.
[6] European Commission for Democracy through Law, CDL(2014)04, Study No. 690/2012, p. 10.
[7] The European Court of Human Rights.
[8] European Commission for Democracy through Law, CDL(2014)04, Study No. 690/2012, p. 38 - 39.
[9] Ngày 04/3/1993, Quốc hội Georgia đã nộp đơn xin làm tư cách khách mời đặc biệt tại Hội đồng Nghị viện của Hội đồng châu Âu. Yêu cầu được chấp nhận vào ngày 28/5/1996. Trong thời gian 1996 - 1999, với tư cách là khách mời đặc biệt, Georgia đã tham gia vào các chương trình hợp tác và hỗ trợ liên Chính phủ của Hội đồng châu Âu trong các lĩnh vực luật pháp, vấn đề tội phạm, nhân quyền và truyền thông. Ngày 14/7/1996, Georgia nộp đơn xin gia nhập Hội đồng châu Âu.
[10] Https://www.coe.int/en/web/tbilisi/the-coe/about-coe/history.
[11] Ngân hàng Thế giới, Báo cáo đánh giá thực hiện Dự án cải cách tư pháp ở Georgia (Báo cáo số: 46832), ngày 29/12/2008, tr. 2 và Báo cáo số 19346-GE, ngày 07/6/1999, tr. 2.
[12] Ngân hàng Thế giới, tlđd, tr. 5 - 6.
[13] Ngân hàng Thế giới, tlđd, tr. 11 - 12.
[14] Ngân hàng Thế giới, tlđd, tr. 19.
[15] Ủy ban châu Âu, Hệ thống tư pháp của các quốc gia Đông Âu, Study No. 21, 12/2015, tr. 17 - 18.
[16] European Commission for Democracy through Law, CDL(2014)04, Study No. 690/2012, p. 12 - 13.
[17] Theo số liệu thống kê, tính đến ngày 31/12/2004, có 291.700 vụ việc THADS tồn đọng.
[18] Bộ Tư pháp Macedonia, Chiến lược cải cách Hệ thống Tư pháp Macedonia, 11/2004, tr. 9.
[19] Bộ Tư pháp Macedonia, Chiến lược cải cách Hệ thống Tư pháp Macedonia, 11/2004, tr. 15.
[20] T.zorosca-Kamilovska & M. Rakocevic: Tổng quan về thi hành án trong lĩnh vực dân sự, thương mại ở nước Cộng hòa Macedonia, Lexonomica, Số 1, 6/2016, p. 32 - 33.
[21] T.zorosca-Kamilovska & M. Rakocevic: Tlđd, p. 34.
[22] Quyết định số 185/2006 ngày 17/01/2007 của Giám đốc Tòa án Hiến pháp nước Cộng hòa Macedonia.
[23] Sắc lệnh số 130/SL ngày 19/7/1946 ấn định thể thức thi hành phải ghi trên các bản toàn sao hay trích sao án hoặc mệnh lệnh (Sắc lệnh số 130/SL) và Quyết định số 397/QĐ-TTg ngày 05/3/2013 của Thủ tướng Chính phủ về “Ngày truyền thống THADS”.
[24] Điều thứ 3 Sắc lệnh số 130/SL.
[25] Điều 19 Sắc lệnh số 85/SL ngày 22/5/1950 của Chủ tịch Hồ Chí Minh về cải cách bộ máy tư pháp và luật tố tụng.
[26] Điều 24 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 1960.
[27] Trên cơ sở Nghị quyết Quốc hội khóa IX ngày 06/10/1992 về việc bàn giao công tác THADS từ Tòa án nhân dân các cấp sang các cơ quan thuộc Chính phủ, sự kiện trọng đại này đã đánh dấu bước cải cách mang tính lịch sử của ngành THADS sau 33 năm trực thuộc sự quản lý của Tòa án (tháng 7/1960 - tháng 7/1993). Theo quy định của Nghị định số 30-CP ngày 02/6/1993 của Chính phủ về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý công tác THADS, cơ quan THADS và Chấp hành viên thì kể từ ngày Nghị định có hiệu lực (ngày 02/6/1993), hệ thống tổ chức THADS bao gồm cơ quan quản lý công tác THADS và cơ quan THADS được hình thành từ trung ương xuống địa phương; TS. Nguyễn Văn Nghĩa, THADS: Chặng đường 75 năm lịch sử, https://thads.moj.gov.vn/noidung/KyNiem70Nam/Lists/TinTucSuKien/View_Detail.aspx?ItemID=193 và TS. Nguyễn Văn Nghĩa, Yêu cầu cải cách, xây dựng mô hình THADS hiệu quả ở Việt Nam trong tình hình mới, https://thads.moj.gov.vn/noidung/KyNiem70Nam/Lists/TinTucSuKien/View_Detail.aspx?ItemID=194, ngày truy cập 04/9/2021.
[28] Tài liệu Hội thảo “Quản lý thi hành án: Các mô hình và kinh nghiệm quốc tế”, được tổ chức tại Hà Nội vào ngày 02, 03/12/2008, tr. 7, 9, 15.
[29] Báo cáo số 112-BC/BCS ngày 16/8/2013 của Ban Cán sự Đảng Bộ Tư pháp, tr. 43 - 45.
[30] European Commission for Democracy through Law, CDL(2014)04, Study No. 690/2012, p. 6; and see e.g. J.G., STARKE,“Monism and Dualism in the Theory of International Law”, 17 Brit. Y.B. Int'l L. 66 (1936).
[31] The ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights; http://en.asean.vietnam.vn/Default.aspx?page=NewsDetail&NewsId=166572.
[32] The United Nations Convention on International Settlement Agreements Resulting from Mediation, “Singapore Convention on Mediation”. Công ước Singapore về hòa giải được ký vào ngày 07/8/2019 với 46 quốc gia tham gia, có hiệu lực từ ngày 12/9/2020. Tính đến ngày 12/3/2023 đã có 55 quốc gia ký Công ước và 10 quốc gia trong số đó phê chuẩn Công ước, xem: Https://www.singaporeconvention.org, truy cập ngày 12/3/2023; TS. Nguyễn Văn Nghĩa, Công nhận và thi hành tại Việt Nam quyết định về hòa giải thương mại và những vướng mắc, khuyến nghị khi Việt Nam trở thành thành viên Công ước Singapore về hòa giải, Tài liệu Hội thảo: Công ước Singapore về hòa giải: Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam, Bộ Tư pháp, tháng 3/2023.
