Vai trò của sổ hộ khẩu và định hướng áp dụng căn cước công dân trong hoạt động công chứng

1. Vai trò của sổ hộ khẩu khi công chứng các hợp đồng, giao dịch về quyền của người sử dụng đất
Luật Đất đai năm 2013 quy định người sử dụng đất có các quyền: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất[1]. Khi thực hiện các quyền của người sử dụng đất, công chứng viên yêu cầu các bên giao dịch xuất trình sổ hộ khẩu bởi các lý do sau:
(i) Đối với bên thực hiện quyền của người sử dụng đất
Thứ nhất, sổ hộ khẩu là căn cứ pháp lý để xác định địa chỉ thường trú của người sử dụng đất
Một trong các điều kiện tiên quyết để thực hiện quyền của người sử dụng đất là phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ). Tuy nhiên, vì những nguyên nhân khác nhau mà những thông tin trên GCNQSDĐ bị sai sót. Cụ thể là khi nhận chuyển nhượng, người sử dụng đất không xuất trình sổ hộ khẩu và ghi trên hợp đồng chuyển nhượng địa chỉ thường trú theo thông tin trên giấy chứng minh nhân dân nhưng thực tế thì địa chỉ thường trú đã được đăng ký tại một địa chỉ khác. Đây được xác định là có sự sai sót về địa chỉ thường trú ngay tại thời điểm cấp GCNQSDĐ. Khi công chứng viên kiểm tra địa chỉ cư trú tại thời điểm cấp GCNQSDĐ với sổ hộ khẩu thì phát hiện sự sai sót về nơi cư trú này.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 106 Luật Đất đai năm 2013 thì cơ quan có thẩm quyền cấp GCNQSDĐ có trách nhiệm đính chính giấy chứng nhận đã cấp có sai sót trong các trường hợp: “Có sai sót thông tin về tên gọi, giấy tờ pháp nhân hoặc nhân thân, địa chỉ của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất so với giấy tờ pháp nhân hoặc nhân thân tại thời điểm cấp giấy chứng nhận của người đó”. Đồng thời, theo khoản 1 Điều 86 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai (Nghị định số 43/2014/NĐ-CP) thì: “Trường hợp sai sót do lỗi của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất thì người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất phải có đơn đề nghị để được đính chính”.
Việc công chứng viên yêu cầu bên thực hiện quyền của người sử dụng đất (ví dụ như bên chuyển nhượng) cung cấp sổ hộ khẩu để xác định địa chỉ cư trú đã được ghi trong sổ hộ khẩu có đúng với thông tin trên GCNQSDĐ là hoàn toàn có cơ sở pháp lý. Nếu có sự sai sót về địa chỉ thường trú ngay tại thời điểm cấp GCNQSDĐ thì yêu cầu người sử dụng đất phải làm thủ tục đính chính địa chỉ thường trú trước khi thực hiện các quyền của người sử dụng đất.
Thứ hai, sổ hộ khẩu là cơ sở pháp lý để xác định thành viên hộ gia đình sử dụng đất
Luật Đất đai năm 2013 xác định: “Hộ gia đình sử dụng đất là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất”[2]. Theo quy định này, có 03 dấu hiệu để xác định thành viên hộ gia đình sử dụng đất là:
- Những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định pháp luật về hôn nhân và gia đình;
- Đang sống chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất;
- Có chung quyền sử dụng đất.
Tuy nhiên, hiện nay không có cơ sở nào để chứng minh những người nào có chung quyền sử dụng đất nên thực tiễn vận dụng theo nguyên tắc suy đoán bắc cầu dấu hiệu thứ ba từ sự kết hợp của dấu hiệu thứ nhất và thứ hai. Nghĩa là, khi đã xác định được những ai có mối quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng và đang sống chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất thì suy đoán rằng họ có chung quyền sử dụng đất, từ đó, xác định họ là thành viên hộ gia đình sử dụng đất[3].
Do đó, chỉ khi có sổ hộ khẩu thì công chứng viên mới có đủ căn cứ, cơ sở để xác định thành viên hộ gia đình sử dụng đất. Việc công chứng viên yêu cầu bên chuyển nhượng là hộ gia đình sử dụng đất phải xuất trình sổ hộ khẩu là hoàn toàn có cơ sở pháp lý.
(ii) Đối với bên nhận quyền sử dụng đất
Thực tiễn hiện nay có nhiều loại giấy tờ thể hiện nơi cư trú (địa chỉ thường trú) của cá nhân như: Chứng minh nhân dân, căn cước công dân, hộ chiếu… Tuy nhiên, vẫn chưa thể xác định chính xác nơi cư trú của cá nhân bởi mỗi cá nhân có quyền tự do cư trú và thay đổi nơi cư trú. Hơn thế, hiện nay thực hiện theo quy định về sáp nhập địa giới hành chính (ấp, khóm, thôn, tổ dân phố….) nên địa chỉ thường trú của công dân sẽ thay đổi theo. Trong trường hợp này, các giấy tờ nêu trên chưa được cập nhật địa chỉ cư trú mới. Nếu bên nhận quyền sử dụng đất không xuất trình sổ hộ khẩu để xác định chính xác nơi cư trú hiện tại thì hoàn toàn có thể dẫn đến việc cấp sai địa chỉ trên GCNQSDĐ.
Khi người sử dụng đất thực hiện các quyền của người sử dụng đất thì phải thực hiện thủ tục đính chính lại địa chỉ trên GCNQSDĐ trước khi thực hiện các quyền của mình. Việc công chứng viên yêu cầu bên nhận quyền sử dụng đất (ví dụ như bên nhận chuyển nhượng) xuất trình sổ hộ khẩu khi làm thủ tục công chứng là nhằm bảo vệ cho quyền lợi của chính bên nhận chuyển nhượng, tránh những sai sót, làm hạn chế quyền của bên nhận chuyển nhượng về sau.
2. Những khó khăn, vướng mắc khi áp dụng căn cước công dân trong hoạt động công chứng
Thực hiện quy định của Luật Cư trú năm 2020, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2021, cả nước đang tiến hành cấp đổi chứng minh nhân dân hoặc căn cước công dân cũ sang căn cước công dân mới có gắn chip điện tử. Căn cước công dân mới có gắn chip điện tử sẽ tích hợp tất cả các thông tin của công dân và được gắn mã định danh cho mỗi cá nhân bằng mã QR. Cũng theo quy định của Luật Cư trú năm 2020, khi công dân đăng ký thường trú, thay đổi nơi thường trú sẽ được cơ quan đăng ký cư trú cập nhật thông tin về nơi thường trú mới vào cơ sở dữ liệu về cư trú[4]. Khi công dân thực hiện các thủ tục đăng ký cư trú dẫn đến thay đổi thông tin trong sổ hộ khẩu thì cơ quan đăng ký cư trú sẽ thu hồi sổ hộ khẩu đã cấp và chỉ thực hiện điều chỉnh, cập nhật thông tin trong cơ sở dữ liệu về cư trú, không cấp mới, cấp lại sổ hộ khẩu[5]. Như vậy, kể từ ngày 01/07/2021 những thông tin cần thiết của mỗi cá nhân, trong đó có thông tin về địa chỉ thường trú sẽ được thể hiện và khai thác trên cơ sở dữ liệu về cư trú. Các tổ chức, cá nhân có thể tra cứu thông tin cư trú qua mã QR được in trên căn cước công dân của mỗi cá nhân.
Trong hoạt động công chứng, khi thực hiện các quy định mới của Luật Cư trú năm 2020 sẽ dẫn đến những khó khăn, vướng mắc sau đây:
Thứ nhất, công chứng viên không xác định được thành viên hộ gia đình sử dụng đất
Đối với những giao dịch mà chủ thể là hộ gia đình sử dụng đất thì công chứng viên không có cơ sở để xác định được thành viên của hộ. Nếu căn cứ vào căn cước công dân thì chỉ có thể khai thác những thông tin nhân thân của cá nhân đó, mà không có được thông tin của những thành viên khác trong hộ gia đình.
Luật Đất đai năm 2013 quy định thành viên hộ gia đình sử dụng đất là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng, đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất. Khi không có sổ hộ khẩu thì không thể xác định được ai đang sống chung với ai tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất. Ví dụ như quyền sử dụng đất được cấp chung cho hộ năm 2007, nếu áp dụng biện pháp quét mã QR trên căn cước công dân thì chỉ xác định được nơi cư trú hiện nay của cá nhân đó mà không xác định được thời điểm năm 2007 trong hộ gia đình có mấy thành viên. Nếu bỏ sổ hộ khẩu giấy thì công chứng viên không thể xác định được thành viên hộ gia đình sử dụng đất.
Thứ hai, công chứng viên không thể xác định giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp có sai sót hay không
Khi có sổ hộ khẩu giấy, công chứng viên có thể kiểm tra, đối chiếu thời điểm cấp GCNQSDĐ có trùng khớp địa chỉ thường trú tại sổ hộ khẩu hay không. Nếu không trùng khớp sẽ yêu cầu người sử dụng đất đính chính địa chỉ cư trú trước khi thực hiện các quyền theo quy định tại Điều 106 Luật Đất đai năm 2013 và khoản 1 Điều 86 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP. Tuy nhiên nếu bỏ sổ hộ khẩu giấy, công chứng viên sẽ thực hiện quét mã QR trên căn cước công dân, nếu địa chỉ cư trú có sự thay đổi hoặc khác với địa chỉ trên GCNQSDĐ thì công chứng viên vẫn phải thực hiện công chứng và hướng dẫn người sử dụng đất thực hiện song song cùng lúc hai thủ tục: Thay đổi thông tin nơi cư trú và đăng ký biến động đất đai (chuyển nhượng, thế chấp, tặng cho…)[6]. Bởi công chứng viên không có cơ sở để xác định thời điểm cấp GCNQSDĐ địa chỉ cư trú có bị sai sót hay không.
Thứ ba, trống vắng quy định thẩm quyền của tổ chức hành nghề công chứng, công chứng viên trong việc khai thác cơ sở dữ liệu về cư trú
Như đã phân tích, mã QR được in trên mỗi căn cước công dân là mã số định danh của mỗi cá nhân. Bất kỳ ai cũng có thể quét mã QR để lấy những thông tin cơ bản của người được cấp căn cước công dân như: Số chứng minh nhân dân cũ, năm sinh, địa chỉ thường trú… Công chứng viên cũng chỉ có thể có được những thông tin cơ bản khi quét mã QR trên căn cước công dân nếu không được cơ quan có thẩm quyền cấp quyền khai thác thông tin khác. Vấn đề đặt ra hiện nay là chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào cho phép tổ chức hành nghề công chứng hay công chứng viên được tiếp cận, khai thác dữ liệu cư trú để có thể xác định được thành viên hộ gia đình hay địa chỉ cư trú tại một thời điểm nào đó trong quá trình cư trú của cá nhân. Chính sự thiếu vắng những quy định này sẽ là rào cản, khó khăn lớn nhất cho hoạt động công chứng khi thực hiện theo chính sách loại bỏ sổ hộ khẩu giấy.
3. Một số giải pháp
Để thực hiện theo chủ trương đơn giản hoá các thủ tục hành chính và cũng để bảo đảm tính pháp lý, sự an toàn nghề nghiệp cho các công chứng viên trong hoạt động hành nghề, thiết nghĩ cần thực hiện một số giải pháp sau:
Một là, khôi phục các quy định về việc ghi tên thành viên hộ gia đình sử dụng đất trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Trước đây, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã có quy định về việc ghi tên trực tiếp, cụ thể những người trong hộ gia đình sử dụng đất trên GCNQSDĐ tại Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai (Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT). Tuy nhiên, có thể do lỗi diễn đạt nên đã gây nhầm lẫn là ghi tên tất cả những người có tên trong sổ hộ khẩu dẫn đến việc Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tạm ngưng thực hiện nội dung này tại Thông tư số 53/2017/TT-BTNMT ngày 04/12/2017 của Chính phủ quy định ngưng hiệu lực thi hành khoản 5 Điều 6 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT.
Quy định của Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT là rất tiến bộ, giải quyết được nguồn gốc vấn đề khi xác định rõ thành viên hộ gia đình sử dụng đất ngay từ khi được cấp GCNQSDĐ. Những ai là thành viên hộ gia đình sử dụng đất sẽ được ghi tên cụ thể trên GCNQSDĐ. Và thành viên hộ gia đình sử dụng đất sẽ được phân biệt rõ ràng với thành viên trong sổ hộ khẩu. Do đó, thiết nghĩ Bộ Tài nguyên và Môi trường nên có những quy định khôi phục lại sự tiến bộ này của Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT nhưng với cách diễn đạt dễ hiểu hơn, tránh bị nhầm lẫn như trước đây.
Hai là, phân quyền cho tổ chức hành nghề công chứng được khai thác thông tin trên hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia về cư trú
Thực trạng xã hội Việt Nam có rất nhiều GCNQSDĐ được cấp cho hộ gia đình sử dụng đất kể từ năm 1996 cho đến hiện nay. Việc xác định thành viên hộ gia đình căn cứ dữ liệu trên sổ hộ khẩu giấy hay dữ liệu quốc gia về cư trú là cần thiết, cấp bách nhằm thực hiện đúng quy định pháp luật khi thực hiện các quyền của người sử dụng đất.
Trong bối cảnh các cơ quan chức năng từng bước thu hồi sổ hộ khẩu giấy đã cấp, chậm nhất là đến ngày 31/12/2022, các sổ hộ khẩu giấy không còn giá trị sử dụng. Nếu không được phân quyền để khai thác các thông tin trên cơ sở dữ liệu quốc gia về cư trú thì công chứng viên chỉ có thể nắm được những thông tin cơ bản của công dân thông qua việc quét mã QR, còn những thông tin khác hoàn toàn không thể thực hiện được.
Do đó thiết nghĩ, các cơ quan chức năng có thẩm quyền nên có những quy định chính thức phân quyền cho các tổ chức hành nghề công chứng được khai thác thông tin trên cơ sở dữ liệu quốc gia về cư trú để làm căn cứ pháp lý khi chứng nhận các hợp đồng, giao dịch. Chỉ khi được tiếp cận, khai thác các thông tin này, công chứng viên mới thực hiện đúng quy định pháp luật trong quá trình hành nghề của mình.