Vướng mắc trong thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và một số kiến nghị

Abstract: This article deals with some entanglements, inadequacies in implementing the Law on promulgation of legal normative documents and makes some proposals for completing the mechanism of drafting and promulgating legal normative document in localities.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 ra đời trên cơ sở hợp nhất Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Để triển khai đồng bộ, thống nhất, hiệu quả Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sau đây gọi tắt là Luật) trên thực tiễn, ngày 14/5/2016 Chính phủ ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Nghị định số 34). Luật và Nghị định số 34 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2016. Đây là các văn bản pháp lý quan trọng nhằm tiếp tục thể chế hóa Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị. Luật và Nghị định số 34 đã quy định rõ quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật tương ứng với từng chủ thể có thẩm quyền, có nhiều điểm đổi mới quan trọng về quy trình xây dựng, ban hành, kiểm tra, xử lý và tổ chức thực hiện pháp luật. Tuy nhiên, qua hơn một năm thi hành Luật và Nghị định số 34, bên cạnh những thành tựu thì các Bộ, ngành và địa phương cũng gặp không ít khó khăn, vướng mắc phát sinh từ các quy định của pháp luật làm hạn chế đến việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương.

1. Một số hạn chế, vướng mắc khi thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 ở địa phương 

1.1. Về các nội dung liên quan đến căn cứ pháp lý ban hành văn bản quy phạm pháp luật

 Theo quy định tại Điều 5 của Luật thì một trong những nguyên tắc ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phải bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật. Hay nói cách khác, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải có căn cứ pháp lý. Căn cứ pháp lý ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể tại Nghị định số 34. Theo đó, căn cứ pháp lý để ban hành văn bản quy phạm pháp luật bắt buộc phải là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn mà không được căn cứ vào văn bản áp dụng pháp luật hoặc văn bản cá biệt có chứa quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp trên. Trong trường hợp, nếu không tuân thủ đúng quy định thì các văn bản đã được ban hành đó là các văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và phải được kiểm tra, xử lý theo quy định của Điều 103, Điều 104 và Điều 130  Nghị định số 34.

Tuy nhiên hiện nay, việc lấy văn bản hành chính làm căn cứ pháp lý cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong nhiều trường hợp là rất cần thiết. Trên thực tế, vẫn có nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh phải căn cứ vào các văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành trung ương như các quyết định về phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, về chương trình việc làm, dạy nghề mang tính giai đoạn, hướng dẫn về ngân sách, đầu tư, thuế… Ví dụ: Quyết định số 915/QĐ-TTg ngày 27/5/2016 của Thủ tướng Chính phủ về chính sách hỗ trợ để chuyển đổi từ trồng lúa sang trồng ngô tại vùng trung du phía Bắc, Bắc Trung bộ, đồng bằng Sông Cửu Long, duyên hải Nam Trung bộ và Tây Nguyên trong đó có phân cấp cho Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân quy định mức hỗ trợ, nguồn ngân sách hỗ trợ... Những văn bản này thường là văn bản cá biệt nhưng có nội dung chỉ đạo, hướng dẫn cụ thể, có giá trị làm cơ sở pháp lý về mặt nội dung cho các địa phương ban hành các thể chế, chính sách phù hợp với điều kiện cụ thể. Vì vậy, nếu không căn cứ vào các văn bản này thì việc ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh thiếu tính thuyết phục và là một thiếu sót trong việc xác định cơ sở pháp lý về nội dung.

1.2. Về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã

Theo quy định tại Điều 30 của Luật thì Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được Luật giao. Tuy nhiên, thực tiễn hiện nay, một số nội dung Luật chưa giao cho chính quyền cấp huyện, cấp xã ban hành văn bản để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, điều hành xã hội cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp huyện, cấp xã, nhưng thực tế xã hội cần thiết phải ban hành. Theo đó, nếu chính quyền cấp huyện, cấp xã ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì trái thẩm quyền do chưa được Luật giao; còn nếu ban hành văn bản áp dụng thì không phù hợp về nội dung của văn bản vì đảm bảo các tiêu chí của một văn bản quy phạm pháp luật. Trong trường hợp ban hành văn bản theo hình thức văn bản áp dụng pháp luật thì qua công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản phải tiến hành xử lý các văn bản này do vi phạm khoản 2 Điều 14 của Luật là “ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định tại Điều 4 của Luật này nhưng có chứa quy phạm pháp luật” và điểm d khoản 1 Điều 103 Nghị định số 34 là “văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật”. Hiện nay, các địa phương chưa có biện pháp giải quyết vấn đề vướng mắc này.

1.3. Về vấn đề lấy ý kiến đối với văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh ban hành

Việc lấy ý kiến đối với các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các doanh nghiệp hiện nay gặp khó khăn và có nhiều cách hiểu khác nhau. Theo định tại khoản 3 Điều 25 Nghị định số 34 quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật là: “Gửi hồ sơ dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương đến Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; hồ sơ dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan địa phương đến Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp; hồ sơ dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp đến Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam để lấy ý kiến”. Trường hợp này, chưa có hướng dẫn và phân biệt việc lấy ý kiến các văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các doanh nghiệp có phải gửi đến Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam hay không. Theo quy định hiện hành thì dự thảo văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp phải gửi đến Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam để lấy ý kiến. Theo tác giả, cần sửa đổi quy trình này cho địa phương áp dụng được thuận lợi trong quá trình lấy ý kiến văn bản quy phạm pháp luật do cấp tỉnh ban hành.

1.4. Về quy định thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật

Luật bổ sung 01 điều quy định về các hành vi bị nghiêm cấm trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 14). Quy định này nhằm góp phần hạn chế việc lạm dụng ban hành thủ tục hành chính của các cơ quan từ cấp Bộ trở xuống, phục vụ tốt hơn lợi ích của người dân và doanh nghiệp.

Đây là một trong các quy định của Luật mà các địa phương quan tâm nhất. Theo quy định tại khoản 4 Điều 14 của Luật thì không được quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã, trừ trường hợp được giao trong Luật. Vô hình chung, quy định này đã triệt tiêu tính chủ động, sáng tạo của địa phương trong trường hợp cải tiến thủ tục hành chính theo hướng tích cực, phù hợp với điều kiện đặc thù của địa phương chẳng hạn như rút ngắn thời hạn giải quyết vụ việc, giảm các công đoạn thủ tục giải quyết so với các quy định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương. Vì vậy, cơ quan có thẩm quyền có thể nghiên cứu, kiến nghị Chính phủ, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội điều chỉnh, sửa đổi cơ chế này cho phù hợp với nguyên tắc phân cấp, phân quyền cho địa phương theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

1.5. Về kỹ năng sử dụng, hình thức trình bày, ngôn ngữ khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

Luật và Nghị định số 34 hướng dẫn khá chi tiết, đầy đủ các nội dung về kỹ thuật trình bày văn bản, kỹ năng sử dụng ngôn ngữ khi soạn thảo văn bản. Tuy nhiên, pháp luật không quy định cụ thể về quy tắc viết hoa như thế nào trong văn bản quy phạm pháp luật. Đối với nhóm văn bản hành chính thì Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/11/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính trong đó có Danh mục hướng dẫn quy tắc viết hoa trong văn bản thì trường hợp viện dẫn các điều, khoản, điểm của một văn bản cụ thể thì viết hoa chữ cái đầu của điều, khoản, điểm. Tuy nhiên, đối với nhóm văn bản quy phạm pháp luật thì Luật và Nghị định số 34 không hướng dẫn rõ quy tắc, cách thức trình bày điều, khoản, điểm phải viết hoa như thế nào. Do đó, cần bổ sung nội dung hướng dẫn rõ quy tắc, hình thức trình bày này để các địa phương áp dụng thống nhất.

2. Một số kiến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, tác giả có một số kiến nghị đến các cơ quan có thẩm quyền nghiên cứu, hoàn thiện cơ chế pháp lý để đảm bảo tính thống nhất giữa các quy định của pháp luật với thực tiễn, yêu cầu xã hội, cụ thể:

Thứ nhất, về vấn đề nhận diện văn bản: Cần quy định rõ ràng, cụ thể hơn về các tiêu chí của văn bản quy phạm pháp luật như là tiêu chí “có chứa quy tắc xử sự chung” vì hiện nay vẫn có tình trạng chưa phân biệt rõ pháp luật với chủ trương, chính sách. Về nguyên tắc, chủ trương, chính sách rất quan trọng nhưng không làm thay đổi được hành vi như quy phạm pháp luật, chính các quy phạm pháp luật cụ thể mới điều chỉnh hành vi xử sự của con người. Do đó, cần có hướng dẫn cụ thể nhằm nhận diện được sự khác biệt giữa chủ trương, chính sách với pháp luật quy định về hành vi (quy tắc xử sự cụ thể) thì mới có thể phân biệt được văn bản quy phạm pháp luật và văn bản quản lý điều hành. Cần làm rõ tiêu chí “được áp dụng nhiều lần” để các địa phương thống nhất trong cách hiểu và vận dụng. Trên thực tế, vẫn còn tình trạng “đánh đồng” khái niệm “áp dụng nhiều lần” với khái niệm “áp dụng trong thời gian dài”, do đó cần có hướng dẫn cho địa phương hiểu và vận dụng khái niệm “áp dụng nhiều lần”. Việc làm rõ khái niệm này sẽ làm cho việc nhận diện văn bản quy phạm pháp luật được dễ dàng hơn. Từ đó, sẽ thực hiện tốt hơn quy trình về xây dựng, soạn thảo, ban hành cũng như nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật.

 Thứ hai, về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp xã, cấp huyện: Để đảm bảo tính thống nhất với Luật Tổ chức chính quyền địa phương về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền nên nghiên cứu việc sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 theo hướng sửa đổi thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã không chỉ giới hạn những vấn đề được Luật giao để tăng tính chủ động, sáng tạo trong điều kiện đặc thù của từng địa phương.

 Thứ ba, về nguồn nhân lực thực hiện: Công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là lĩnh vực công tác rất khó khăn, phức tạp, đòi hỏi những người làm công tác này không những có trình độ chuyên môn về văn bản mà còn phải có kinh nghiệm, trình độ hiểu biết đối với nhiều lĩnh vực khác. Vì vậy, để thu hút những người có năng lực, trình độ vào làm việc ở lĩnh vực này, cần phải quan tâm, có chính sách ưu đãi đối với lĩnh vực xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; đồng thời có kiến nghị cơ quan có thẩm quyền bổ sung biên chế cho Phòng Tư pháp các huyện, thị xã, thành phố nhằm phục vụ tốt công tác thẩm định, góp ý, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ tư, về điều kiện kinh phí đảm bảo cho công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Hiện nay, các cơ quan có thẩm quyền đã ban hành các văn bản quy định về cơ chế, chính sách đảm bảo kinh phí cho công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật như Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 của Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trước khi có Luật; Nghị định số 34. Do đó, nhiều quy định về nội dung chi và mức chi không còn tương xứng và không còn đảm bảo phù hợp với nội dung, yêu cầu nhiệm vụ đặt ra đối với lĩnh vực công tác này hiện nay theo quy định mới. Bên cạnh đó, Thông tư số 338/2016/TT-BTC ngày 28/12/2016 của Bộ Tài chính quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật tuy đã có quy định cụ thể về cơ chế đảm bảo kinh phí từ ngân sách để phục vụ cho việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhưng đối với các mức chi ở địa phương chưa hợp lý vì quá thấp so với các mức chi ở trung ương, vì vậy, cơ quan có thẩm quyền nên nghiên cứu, kiến nghị với Bộ Tài chính sửa đổi các quy định này.

Thứ năm, về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Cần quan tâm hơn đến công tác phối hợp giữa các ban của Hội đồng nhân dân từ cấp tỉnh đến cấp xã với các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân các cấp trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, từ khâu hướng dẫn nghiệp vụ, kiểm tra, thẩm tra, giám sát hoạt động thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật một cách chặt chẽ, đồng bộ để nâng cao hiệu quả công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp huyện, cấp xã.

Thứ sáu, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ soạn thảo văn bản cũng như nâng cao tinh thần trách nhiệm cho đội ngũ cán bộ, công chức: Hiện nay, có nhiều chương trình bồi dưỡng về lĩnh vực này, nhưng do nặng về lý thuyết nên thiếu tính thực tế, hiệu quả thấp. Chương trình bồi dưỡng về xây dựng văn bản không thể chỉ đặt ra với các cơ quan xây dựng luật, mà cần mở rộng hơn để phổ biến kiến thức này cho nhiều người. Đó là cơ sở để phát hiện các sai trái trong văn bản; những người có trách nhiệm soạn thảo văn bản và giám sát công việc này cần được bồi dưỡng thường xuyên để tránh các sai lầm không đáng có.

 Thứ bảy, cần có cách làm cụ thể để tăng cường mạnh mẽ sự phản hồi từ phía người sử dụng văn bản, tạo điều kiện để người dân thể hiện nguyện vọng của mình và cơ quan có liên quan phải có trách nhiệm giải trình cụ thể. Điều này sẽ làm cho cơ quan ban hành văn bản chịu trách nhiệm thực tế hơn trong công việc của mình trước nhân dân.

Thứ tám, phải thay đổi cơ chế thẩm định và giám sát việc ban hành văn bản. Để có hiệu quả thì việc giám sát phải có tính độc lập và công khai; tổ chức giám sát có đủ quyền hạn trong công việc, được hỗ trợ về cơ chế, ngân sách và các điều kiện cần thiết để hoạt động; nghiên cứu hoàn thiện cơ chế thẩm định nội bộ nhằm góp phần hạn chế các sai sót của văn bản được ban hành.