Vướng mắc trong thực hiện các quy định của pháp luật về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập

1. Chủ trương đẩy mạnh tự chủ trong tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập

Hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập giữ vai trò chủ đạo, vị trí then chốt trong thực hiện chính sách an sinh xã hội, bảo đảm cung ứng dịch vụ công ở hầu hết các lĩnh vực như: Giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao, thông tin… tại các địa bàn từ đô thị đến nông thôn, vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo. Đổi mới tổ chức và hoạt động của các đơn vị này là vấn đề mang tính cốt lõi trong cải cách dịch vụ sự nghiệp công.

Trong thời gian qua, nhiều chủ trương, chính sách về đổi mới tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp đã được ban hành, nổi bật là Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị Trung ương 6 khóa XII về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập. Nghị quyết này đã đặt ra 08 nhóm nhiệm vụ và giải pháp, trong đó có giải pháp hoàn thiện pháp luật về cơ chế tự chủ trên cơ sở mức độ tự chủ về tài chính, tăng cường phân cấp và tăng tính chủ động cho các đơn vị sự nghiệp công lập.

Trong giai đoạn đầu, yếu tố tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập thể hiện thông qua tự chủ sử dụng nguồn thu như: Sự đóng góp của người dân; quỹ phúc lợi của nhà máy, công trường, nông trường, lâm trường và quỹ công ích của hợp tác xã để xây dựng cơ sở vật chất của trường học (Quyết định số 248-TTg ngày 22/11/1973); sử dụng học phí thu được để chi tăng cường cơ sở vật chất, hỗ trợ cho đời sống giáo viên (Quyết định số 241-TTg ngày 24/5/1993); sử dụng một phần viện phí để mua thêm thuốc, hóa chất, trang bị vật tư, sửa chữa tu bổ cơ sở bù đắp cho đối tượng miễn giảm, khen thưởng cho cán bộ, công nhân viên (Quyết định số 45-HĐBT ngày 24/4/1989).

Nghị định số 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ ngày 16/01/2002 về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu đã quy định cụ thể các trường hợp được chủ động quyết định đối với một số nguồn thu. Trong lĩnh vực khoa học và công nghệ, các đơn vị được tự chủ cả về nhiệm vụ, tài chính và tài sản, tổ chức và biên chế theo Nghị định số 115/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 05/9/2005. Theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006, mức độ tự chủ trong thực hiện nhiệm vụ, tổ chức, biên chế và tài chính được áp dụng cho các đơn vị tùy theo mức độ tự chủ về tài chính.

Nhìn chung, việc thực hiện cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập còn nhiều hạn chế, các đơn vị hoạt động thiếu hiệu quả, tính tự chủ chưa cao, kinh phí chủ yếu do ngân sách nhà nước cấp. Khi xem xét Đề án đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công, Bộ Chính trị đã xác định nhiệm vụ cần hoàn thiện thể chế về cơ chế tự chủ trong thực hiện nhiệm vụ và tổ chức bộ máy. Nhiệm vụ này tiếp tục được khẳng định tại các Kết luận số 63-KL/TW ngày 27/5/2013 và Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị Trung ương 7 khóa XI.

Chính phủ ban hành nhiều văn bản để thể chế hóa chủ trương đẩy mạnh thực hiện cơ chế tự chủ như: Nghị quyết số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014 về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014 - 2017; Nghị quyết số 93/NQ-CP ngày 15/12/2014 về một số cơ chế, chính sách phát triển y tế; Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập và các nghị định quy định cơ chế tự chủ trong từng lĩnh vực cụ thể.

Có thể thấy rằng, thể chế về tự chủ trong tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập đã từng bước được hoàn thiện. Nhưng do còn thiếu đồng bộ, thống nhất nên đã ảnh hưởng đến quá trình thực hiện tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập.

2. Tự chủ về thực hiện nhiệm vụ

Tự chủ về thực hiện nhiệm vụ là cơ sở của tự chủ về tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính. Căn cứ tính chất, khối lượng công việc, đơn vị tổ chức bộ máy, bố trí nhân lực và cơ sở vật chất hợp lý để thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ.

Theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ, các đơn vị được tự chủ theo 02 nhóm nhiệm vụ: Xây dựng kế hoạch và tổ chức thực hiện nhiệm vụ. Trong xây dựng kế hoạch, đơn vị không sử dụng ngân sách nhà nước tự xây dựng kế hoạch thực hiện nhiệm vụ, đơn vị còn lại sẽ xây dựng kế hoạch báo cáo cơ quan quản lý cấp trên để phê duyệt. Trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ, các đơn vị quyết định các biện pháp thực hiện nhiệm vụ; tham gia đấu thầu cung ứng các dịch vụ sự nghiệp công; liên doanh, liên kết với các tổ chức, cá nhân.

Thực hiện cơ chế tự chủ, các đơn vị đã chủ động hơn trong cân đối các nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ được giao, đồng thời cung cấp các dịch vụ công nhằm tăng thêm nguồn thu để đầu tư cơ sở vật chất, bổ sung thu nhập cho người lao động như: Khám chữa bệnh theo yêu cầu, ký kết các hợp đồng chuyển giao công nghệ, đào tạo chất lượng cao theo yêu cầu… Ngoài ra, các đơn vị còn liên doanh, liên kết mở rộng hoạt động.

Thực tiễn triển khai các quy định về tự chủ thực hiện nhiệm vụ còn gặp nhiều vướng mắc, bất cập. Theo Luật Tổ chức Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định chức năng, nhiệm vụ của đơn vị sự nghiệp công lập. Luật Khoa học và công nghệ cũng quy định người có thẩm quyền thành lập sẽ là người quy định chức năng, nhiệm vụ của tổ chức khoa học và công nghệ. Như vậy, rất khó để đơn vị được tự quyết định nhiệm vụ của mình. Để tự chủ nhiệm vụ trở nên thực chất hơn, cơ quan quản lý chỉ quyết định những nhiệm vụ cốt yếu là cơ sở để thành lập đơn vị, các nhiệm vụ và hoạt động dịch vụ có liên quan nên giao đơn vị chủ động quyết định.

3. Tự chủ về tổ chức bộ máy

Mức độ tự chủ về tổ chức bộ máy phụ thuộc vào mức độ tự chủ về tài chính. Đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư hoặc tự bảo đảm chi thường xuyên được quyết định thành lập, giải thể các đơn vị không thuộc cơ cấu tổ chức các đơn vị cấu thành theo quyết định của cấp có thẩm quyền. Các đơn vị tự bảo đảm một phần hoặc do Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên xây dựng phương án sắp xếp, kiện toàn cơ cấu tổ chức của đơn vị trình cơ quan có thẩm quyền quyết định.

Tuy nhiên, theo Nghị định số 123/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày 01/9/2016 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ và Nghị định số 55/2012/NĐ-CP của Chính phủ ngày 28/6/2012 quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của đơn vị sự nghiệp trực thuộc.

Do vậy, mặc dù đã có quy định tự chủ về tổ chức nhưng trên thực tế quyền tự chủ này của đơn vị không được thực hiện. Mặt khác, để vận hành tổ chức mới cần được bảo đảm bởi công tác cán bộ như: Bổ nhiệm người đứng đầu, số lượng viên chức… mà vấn đề này hiện nay đang thuộc thẩm quyền của cơ quan quản lý. Để tháo gỡ được vướng mắc trong thực hiện tự chủ về tổ chức của các đơn vị thì cần có sự đồng thuận, tạo điều kiện từ cơ quan có thẩm quyền.

4. Tự chủ về quyết định số lượng viên chức và người lao động

Theo quy định thì đơn vị sự nghiệp công lập tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư, tự bảo đảm chi thường xuyên quyết định số lượng người làm việc; đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên hoặc do ngân sách nhà nước bảo đảm chi thường xuyên đề xuất số lượng người làm việc của đơn vị trình cơ quan có thẩm quyền quyết định. Các tổ chức khoa học và công nghệ công lập, các đơn vị sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư, tự bảo đảm chi thường xuyên được quyết định vị trí việc làm, cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp và số lượng người làm việc.

Về vấn đề này, Luật Viên chức đã quy định đơn vị được giao quyền tự chủ được thực hiện các nội dung quản lý viên chức như: Xây dựng vị trí việc làm; ký hợp đồng làm việc; bổ nhiệm, thay đổi chức danh nghề nghiệp; thay đổi vị trí việc làm, biệt phái, chấm dứt hợp đồng làm việc, giải quyết chế độ thôi việc; bổ nhiệm, miễn nhiệm viên chức quản lý; sắp xếp, bố trí và sử dụng viên chức theo nhu cầu công việc…

Tuy nhiên, Nghị định số 41/2012/NĐ-CP của Chính phủ ngày 08/5/2012 về vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập lại quy định thẩm quyền của các cơ quan quản lý trong việc quyết định vị trí việc làm, cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp và số lượng người làm việc. Cụ thể: Các bộ, cơ quan quản lý vị trí việc làm của đơn vị trực thuộc, quyết định phân bổ số lượng người làm việc đối với từng đơn vị chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phê duyệt tổng số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập sau khi có ý kiến thẩm định của Bộ Nội vụ. Bộ Nội vụ quyết định vị trí việc làm, số lượng người làm việc, cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp trong đơn vị chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn; quyết định vị trí việc làm, cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp trong đơn vị được giao quyền tự chủ hoàn toàn; quyết định vị trí việc làm, cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp trong các đơn vị thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Sự khác nhau trong các quy định về thẩm quyền quyết định số lượng viên chức là rào cản quá trình thực hiện tự chủ. Để khắc phục tình trạng này, ngày 10/10/2016, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 89/NQ-CP, trong đó xác định các đơn vị tự bảo đảm về chi thường xuyên và chi đầu tư, tự bảo đảm về chi thường xuyên được quyết định về vị trí việc làm, cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp và số lượng người làm việc. Nhưng để triển khai thống nhất vẫn cần sửa đổi các quy định tại Nghị định số 41/2012/NĐ-CP ngày 08/5/2012 của Chính phủ.

5. Về bổ nhiệm người đứng đầu đơn vị

Tính chất sự nghiệp luôn gắn với liền với hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ đòi hỏi người đứng đầu đơn vị không chỉ có khả năng quản lý mà trước hết phải là người có uy tín nghề nghiệp để quy tụ được những cán bộ có trình độ cống hiến vì tập thể. Vì vậy, việc được tự lựa chọn, quyết định người đứng đầu là vấn đề thu hút sự quan tâm đặc biệt của đơn vị sự nghiệp.

Pháp luật hiện hành đang quy định cơ chế quản lý công chức đối với người đứng đầu các đơn vị sự nghiệp công lập. Theo Luật Tổ chức Chính phủ (Điều 34), Bộ trưởng bổ nhiệm người đứng đầu đơn vị thuộc bộ. Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương (Điều 22), Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bổ nhiệm công chức, viên chức theo thẩm quyền.

Một số văn bản pháp luật chuyên ngành có quy định cụ thể thẩm quyền của cơ quan quản lý trong việc bổ nhiệm người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập như: Theo Luật Giáo dục nghề nghiệp (các Điều 11, 13 và 14), Giám đốc Trung tâm Giáo dục nghề nghiệp do người có thẩm quyền thành lập Trung tâm bổ nhiệm; Hiệu trưởng trường trung cấp, cao đẳng do Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bổ nhiệm. Luật Giáo dục đại học (Điều 20) quy định Hiệu trưởng trường cao đẳng, trường đại học, Giám đốc học viện, đại học do cơ quan nhà nước có thẩm quyền bổ nhiệm hoặc công nhận. Luật Xuất bản (Điều 16) quy định cơ quan chủ quản nhà xuất bản bổ nhiệm Tổng giám đốc (Giám đốc) và Tổng biên tập sau khi có văn bản chấp thuận của Bộ Thông tin và Truyền thông…

Quyết định nhân sự người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập theo cách trên là một trong những biểu hiện của cơ chế chủ quản vốn không tương thích với xu hướng tự chủ. Do vậy, cần có cơ chế hài hòa giữa quyền quyết định của cơ quan quản lý với quyền lựa chọn của đơn vị sự nghiệp công lập, loại bỏ bớt các rào cản như độ tuổi nghỉ hưu, giới hạn nhiệm kỳ, kinh nghiệm quản lý… để tạo cơ sở cho việc lựa chọn người đứng đầu các đơn vị vừa có trình độ, vừa có kỹ năng quản lý và thu hút các chuyên gia nước ngoài tham gia lãnh đạo đơn vị.

6. Tự chủ về liên doanh, liên kết và vay vốn, huy động vốn

Nghị định số 115/2005/NĐ-CP và Nghị định số 43/2006/NĐ-CP đã quy định cho các đơn vị sự nghiệp công lập được tự chủ trong việc liên doanh, liên kết và vay vốn, huy động vốn. Tuy nhiên, qua gần 10 năm triển khai, kết quả đạt được còn rất khiêm tốn.

Nghị định số 16/2015/NĐ-CP và các nghị định về cơ chế tự chủ trong từng lĩnh vực tiếp tục quy định về vấn đề này. Theo đó, đơn vị được sử dụng quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp góp vốn liên doanh, liên kết để hoạt động dịch vụ. Đơn vị có hoạt động dịch vụ được vay vốn của các tổ chức tín dụng, huy động vốn của cán bộ, viên chức trong đơn vị. Riêng các đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư được vay vốn, huy động vốn để đầu tư, xây dựng cơ sở vật chất. Việc vay vốn, huy động vốn phải có phương án tài chính khả thi, tự chịu trách nhiệm trả nợ vay, lãi vay theo quy định.

Trên thực tế việc triển khai các quy định về liên doanh, liên kết, vay vốn, huy động vốn không phải lúc nào cũng thuận lợi. Đất đai là một nguồn tài sản có giá trị lớn nhưng đơn vị không được thế chấp hoặc sử dụng vào tài sản góp vốn. Theo Luật Đất đai, chỉ những đơn vị sự nghiệp tự chủ tài chính được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê mà tiền thuê đất đã trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước thì có quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Các tổ chức sử dụng đất trả tiền thuê đất hàng năm được thế chấp, góp vốn bằng tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất thuê. Các tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất không có quyền này.

Hiện nay, hầu hết các đơn vị sự nghiệp công lập đang sử dụng đất theo hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất. Do đó, các đơn vị này không được thực hiện các hoạt động thế chấp, góp vốn.

Bên cạnh đó, các đơn vị có nguồn tài sản rất lớn là nguồn nhân lực có trình độ, chuyên môn, uy tín, thương hiệu đơn vị. Tuy nhiên, việc hướng dẫn cách xác định giá trị thương hiệu, nguồn nhân lực chưa có nên gây khó khăn cho việc xác định giá trị vốn góp liên doanh, liên kết.