Xác định thiệt hại và bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất

Abstract: Based on the study of the meaning of law and law enforcement of land recovery for purposes of national defense and security; socio-economic development for the national interest, public interest and compensation for damages when the State recovers land in the current period, the article makes some   recommendations on damage determination and compensation in case of state land recovery.

1. Thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước thu hồi đất (THĐ) trong các trường hợp sau: THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh (Điều 61); THĐ để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng (Điều 62); THĐ do vi phạm pháp luật đất đai (Điều 64) và THĐ do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người (Điều 65). Trong phạm vi bài viết này, tác giả chỉ phân tích những thiệt hại khi Nhà nước THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng (gọi tắt là khi Nhà nước THĐ).

1.1. Thiệt hại về đất

Đây là thiệt hại phổ biến nhất và các tranh chấp, khiếu nại phần lớn cũng liên quan đến đất. Thiệt hại về đất không đơn thuần chỉ là thiệt hại về giá trị quyền sử dụng đất mà thiệt hại này thể hiện ở các khía cạnh sau:

- Thiệt hại do mất hoặc bị giảm không gian sống, sinh hoạt và nơi ở: Thiệt hại này gắn liền với việc THĐ ở và các loại đất khác liền kề với đất ở. Nếu thu hồi toàn bộ thửa đất, thì người có đất bị thu hồi bị mất đất đồng nghĩa mất đi toàn bộ không gian sống, sinh hoạt của họ, đặc biệt là mất đi nơi ở. Nếu chỉ thu hồi một phần, phần diện tích đất còn lại đủ để tiếp tục sử dụng vào mục đích đất ở thì người bị thu hồi đất bị giảm sút, hạn chế không gian sống, sinh hoạt so với trước khi bị thu hồi.

- Thiệt hại do mất tư liệu sản xuất gắn liền với việc THĐ nông nghiệp: Tính đến quý I/2017, cả nước có lao động nông thôn chiếm gần 67,8% lực lượng lao động, tương đương 36,951 triệu người[1]. Vì thế, đất nông nghiệp có vai trò hết sức quan trọng, là tư liệu sản xuất không gì có thể thay thế được. Ở nhiều nơi, nông dân chỉ gắn liền với sản xuất nông nghiệp và chỉ có thu nhập chính là từ sản xuất nông nghiệp. Do đó, việc THĐ nông nghiệp không chỉ đơn thuần là mất đất mà người bị THĐ mất đi tư liệu sản xuất quan trọng.

- Thiệt hại do mất tư liệu tạo ra nguồn thu nhập và nguồn sống: Trong nhiều trường hợp đất tạo ra nguồn thu nhập như cho thuê, trồng các loại cây, hoa màu, chăn nuôi để tạo ra nguồn lương thực, thực phẩm cho hộ gia đình, cá nhân. Có thể quanh năm, hộ gia đình không phải mua rau, mua trứng mà sử dụng diện tích mình có để trồng các loại cây, rau, chăn nuôi gà, vịt cũng đủ để trang trải cuộc sống. Trường hợp THĐ vùng đồng bào dân tộc thiểu số sẽ dẫn đến “nguồn lợi trong tự nhiên của buôn làng như chim, cá, thú, rau, măng, củ quả hoặc suy giảm mạnh về số lượng lẫn chất lượng hoặc là mất hẳn”[2]. 

- Thiệt hại do mất địa điểm kinh doanh: Địa điểm kinh doanh là trụ sở, kho tàng, nhà máy, xưởng sản xuất của các doanh nghiệp; là nơi buôn bán, kinh doanh của tiểu thương, hộ kinh doanh cá thể, hộ gia đình, cá nhân. Khi THĐ thì không chỉ mất đất mà còn mất đi địa điểm kinh doanh, từ đó làm mất hoặc giảm sút nguồn thu nhập. Bởi vì, khi chuyển đến địa điểm mới không thể kinh doanh như nghề trước khi bị THĐ hoặc lợi thế không bằng trước khi THĐ.

- Thiệt hại do hạn chế khả năng sử dụng đất do thửa đất bị chia cắt: Nhiều trường hợp khi THĐ, do chỉ thu hồi một phần nên thửa đất bị chia cắt thành nhiều thửa dẫn đến hạn chế khả năng sử dụng, đặc biệt là trong trường hợp THĐ nông nghiệp, làm cho thửa đất không còn là “cánh đồng mẫu lớn”. Mặc dù đây là thiệt hại thực tế phát sinh khi Nhà nước THĐ nhưng trong các quy định hiện nay chưa được xác định đây là thiệt hại nên không được bồi thường. 

1.2. Thiệt hại về chi phí đầu tư vào đất còn lại

Trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng đất đã có những đầu tư để làm tăng giá trị, hiệu quả bảo vệ, sử dụng, độ màu mỡ của đất… với những chi phí nhất định phù hợp với mục đích sử dụng đất[3]. Thiệt hại về chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước THĐ là các chi phí mà người sử dụng đất đã đầu tư vào đất phù hợp với mục đích sử dụng đất, nhưng đến thời điểm cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định THĐ còn chưa thu hồi hết[4].

Chi phí đầu tư vào đất còn lại được xác định là thiệt hại và được bồi thường khi: (i) Người sử dụng đất sử dụng đất hợp pháp nhưng không được bồi thường về đất mà được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại thuộc một trong các trường hợp quy định của Điều 76 Luật Đất đai năm 2013. Chi phí đầu tư vào đất còn lại được đặt ra trong trường hợp không được bồi thường về đất; (ii) Tại thời điểm quyết định THĐ thì thời hạn sử dụng đất chưa hết, nên chi phí đầu tư được bồi thường là chi phí đầu tư vào đất còn lại tương ứng với thời hạn sử dụng đất còn lại; (iii) Chi phí đầu tư được xác định là thiệt hại để bồi thường phải là chi phí đầu tư vào đất phù hợp với mục đích sử dụng đất. Chẳng hạn, nếu đất nông nghiệp mà người sử dụng đất đầu tư chi phí để thau chua, rửa mặn, chống xói mòn thì được bồi thường; nếu san lấp mặt bằng để xây dựng công trình kiến trúc trái phép thì không được bồi thường; (iv) Chi phí đầu tư vào đất không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước[5] hoặc hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất phi nông nghiệp không phải là đất ở do thực hiện chính sách đối với người có công với các mạng[6].

1.3. Thiệt hại về di chuyển hài cốt, mồ mả

Ở nước ta, người chết phần lớn được được mai táng (còn gọi là thổ táng, địa táng) mà ít được hỏa táng, nên mồ mả rất nhiều và thường không theo trật tự quy hoạch nhất định. Ngoài những ngôi mộ được chôn cất ở các nghĩa trang, nghĩa địa thì còn những ngôi mộ được mai táng rải rác nhiều nơi, thậm chí là trong khu dân cư. Khi THĐ mà có mồ mả thì dẫn đến phải di chuyển và chi phí này được xác định là thiệt hại. Trong trường hợp này, thiệt hại được bồi thường bao gồm chi phí đào, bốc, di chuyển, xây dựng mới và chi phí hợp lý khác[7].

Ngoài những chi phí trên còn chi phí mà thực tế phải bỏ ra là chi phí nhận chuyển nhượng đất mới để xây dựng lăng mộ. Tuy nhiên, thiệt hại này chưa được quy định cụ thể trong Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành, dẫn đến nhiều trường hợp gặp vướng mắc khi người bị THĐ yêu cầu được bồi thường tiền để nhận chuyển nhượng đất đặt lăng mộ nhưng không thể giải quyết được do pháp luật không quy định cụ thể.

1.4. Thiệt hại do mất ổn định cuộc sống, sản xuất bị đình trệ, việc làm bị mất, thu nhập bị mất hoặc giảm sút

Đây là những thiệt hại thực tế mà người có đất bị thu hồi và gia đình của họ phải gánh chịu do hậu quả trực tiếp của việc THĐ. Thu hồi và bồi thường là một quá trình kéo dài, bắt đầu từ thông báo thu hồi đất, kiểm đếm, lập phương án, di dời, tái định cư… Tùy từng trường hợp mà người bị THĐ có thể trải qua tất cả hoặc một số công đoạn này, dẫn đến cuộc sống đảo lộn, sản xuất gián đoạn, việc làm bị mất, thu nhập bị mất hoặc giảm sút. Tuy nhiên, theo các quy định hiện hành, trường hợp người bị THĐ mất ổn định cuộc sống, sản xuất bị đình trệ, việc làm bị mất, thu nhập bị mất hoặc giảm sút… không được xác định là thiệt hại. Vì thế, Nhà nước không bồi thường mà tùy trường hợp được xem xét hỗ trợ, bao gồm: (i) Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; (ii) Hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm[8].

Theo tác giả, quy định ổn định đời sống, sản xuất và đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm là các khoản “hỗ trợ” là không phù hợp trong trường hợp THĐ mà đất đủ điều kiện để được bồi thường. Đây là thiệt hại do THĐ gây ra và Nhà nước có trách nhiệm bồi thường chứ không phải hỗ trợ. Bởi vì, những thiệt hại nêu trên là hậu quả trực tiếp do THĐ gây ra mà lỗi không phải của người bị THĐ. 

1.5. Thiệt hại đối với tài sản gắn liền với đất

Thiệt hại về nhà, công trình xây dựng trên đất: Thiệt hại này bao gồm nhà ở và các công trình kiến trúc gắn liền với đất phục vụ sinh hoạt của hộ gia đình, cá nhân. Đây là những công trình kiến trúc phục vụ cho sản xuất, kinh doanh, làm việc, khám chữa bệnh, để ở nhưng không phải là của hộ gia đình, cá nhân hoặc các mục đích khác; các công trình tâm linh, tín ngưỡng, tôn giáo như đền, đình, chùa, miếu, nhà thờ, nhà nguyện, cơ sở đào tạo của các tổ chức tôn giáo…; các công trình kiến trúc công cộng như cổng chào, nhà văn hóa, nhà sinh hoạt cộng đồng… Khó có thể liệt kê chi tiết và đầy đủ các công trình kiến trúc gắn liền với đất bị thiệt hại mà tùy từng trường hợp THĐ cụ thể để xác định. Các công trình này có thể thiệt hại toàn bộ hoặc một phần.

Thiệt hại về cây trồng: Cây trồng bao gồm cây trồng hàng năm và cây trồng lâu năm. THĐ dẫn đến các loại cây gắn liền với đất phải thu hoạch sớm hoặc phá bỏ. Khoản 1 Điều 90 Luật Đất đai năm 2013 chỉ xác định thiệt hại và bồi thường đối với cây trồng theo giá thị trường tại thời điểm thu hồi. Đây là quy định không hợp lý, bởi vì đối với cây lâu năm, thiệt hại không đơn thuần là mất đi giá trị của cây mà còn mất đi giá trị sử dụng, giá trị sinh lợi lâu dài của cây.

1.6. Thiệt hại về vật nuôi

Theo quy định tại khoản 4 Điều 3 Nghị định số 39/2017/NĐ-CP ngày 04/4/2017 của Chính phủ về quản lý thức ăn chăn nuôi, thủy sản, vật nuôi là các loại gia súc, gia cầm, ong, tằm, động vật thủy sản được con người nuôi giữ. Đối với vật nuôi, THĐ sẽ dẫn đến những thiệt hại sau:

- Mất hoàn toàn vật nuôi: Phát sinh trong những trường hợp: THĐ mà vật nuôi chưa đến kỳ thu hoạch hoặc nếu thu hoạch thì cũng không bán được, không sử dụng được; di chuyển vật nuôi dẫn đến vật nuôi bị chết hoặc bị mất.

- Giảm giá trị của vật nuôi: Phát sinh trong những trường hợp: Vật nuôi chưa đến kỳ thu hoạch nhưng phải thu hoạch theo quyết định THĐ dẫn đến việc vật nuôi phải “bán non” sẽ “không được giá” như vật nuôi đã phát triển đầy đủ, trong khi đó, nếu không THĐ thì vật nuôi nuôi đủ đến kỳ thu hoạch sẽ mang lại giá trị đầy đủ của nó; vật nuôi đã đến kỳ thu hoạch nhưng “chưa được giá” mà phải thu hoạch theo quyết định THĐ (nhiều trường hợp, đến kỳ thu hoạch nhưng người chăn nuôi có thể chưa thu hoạch để bán khi giá vật nuôi trên thị trường thấp, họ có thể đợi đến khi giá lên mới thu hoạch để bán). 

- Thiệt hại do phải di chuyển: Thiệt hại này là các khoản chi phí phải bỏ ra để di chuyển vật nuôi đến địa điểm khác để tiếp tục nuôi giữ, bao gồm chi phí bắt nhốt, trông coi, vận chuyển, thả nuôi lại.

Luật Đất đai năm 2013 chỉ quy định bồi thường thiệt hại đối với vật nuôi là thủy sản, còn các vật nuôi là gia súc, gia cầm, ong, tằm không có quy định nào về việc bồi thường. Đối với vật nuôi là thủy sản, pháp luật hiện hành cũng chỉ xác định thiệt hại được bồi thường là thiệt hại do thu hoạch sớm mà không tính các thiệt hại giảm giá trị sử dụng do phải “bán non” dẫn đến vật nuôi “không được giá”. Đây là những điểm bất hợp lý khi xác định thiệt hại và bồi thường đối với vật nuôi trong các quy định hiện hành.

1.7. Thiệt hại do di chuyển tài sản

THĐ có thể dẫn đến phải di chuyển tài sản khỏi khu vực đất bị thu hồi đến địa điểm mới. Tài sản di chuyển là đồ dùng sinh hoạt; dụng cụ sản xuất, kinh doanh; hệ thống dây chuyền, máy móc, thiết bị; cây trồng, vật nuôi.

Luật Đất đai năm 2013 quy định các chi phí sau đây được coi là thiệt hại và được bồi thường: Chi phí tháo dỡ, di chuyển, lắp đặt và thiệt hại khi tháo dỡ, vận chuyển, lắp đặt đối với hệ thống máy móc, dây chuyền sản xuất[9]; chi phí di chuyển và thiệt hại thực tế do phải di chuyển, phải trồng lại đối với cây trồng chưa thu hoạch[10]; chi phí di chuyển và thiệt hại do di chuyển gây ra đối với vật nuôi là thủy sản[11].

Như vậy, một số chi phí tháo dỡ, di chuyển, lắp đặt và thiệt hại do tháo dỡ, di chuyển, lắp đặt chưa được pháp luật ghi nhận mặc dù đó là thiệt hại thực tế do THĐ gây ra mà người bị THĐ phải gánh chịu, đó là: Đối với tài sản là đồ dùng sinh hoạt, dụng cụ sản xuất, kinh doanh mà không phải là hệ thống máy móc, thiết bị. Đối với vật nuôi mà không phải thủy sản (bao gồm gia súc, gia cầm, ong, tằm) nếu di chuyển gây chết hoặc bị tổn thương thì không được xác định là thiệt hại. Theo đó, khoản 1 Điều 91 Luật Đất đai năm 2013 chỉ quy định nếu tháo dỡ, vận chuyển, lắp đặt hệ thống máy móc, dây chuyền sản xuất có thiệt hại thì được bồi thường, không bồi thường thiệt hại đối với tài sản khác (trong đó có gia súc, gia cầm, ong, tằm); khoản 2 Điều 90 Luật Đất đai năm 2013 quy định chỉ bồi thường thiệt hại do di chuyển vật nuôi là thủy sản do phải thu hoạch sớm.

1.8. Thiệt hại do phải cải tạo, sửa chữa nhà

Thiệt hại này phát sinh trong các trường hợp sau: (i) Khi nhà, công trình bị phá dỡ một phần nhưng phần còn lại vẫn đảm bảo các tiêu chuẩn kỹ thuật để sử dụng được thì phần này không bồi thường nhưng phát sinh chi phí cải tạo, sửa chữa thì được xác định là thiệt hại và được bồi thường[12]; (ii) Đối với người sử dụng nhà ở thuộc sở hữu nhà nước nếu có cơi nới, nâng cấp, sửa chữa thì chi phí cơi nới, nâng cấp, sửa chữa là thiệt hại được bồi thường[13].

1.9. Thiệt hại do hạn chế khả năng sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất thuộc đất hành lang an toàn khi xây dựng công trình có hành lang bảo vệ an toàn

Thiệt hại này phát sinh khi Nhà nước xây dựng các công trình công cộng, quốc phòng, anh ninh có hành lang an toàn nhưng không THĐ nằm trong phạm vi hành lang an toàn có thể dẫn đến thiệt hại cho người sử dụng đất là làm hạn chế khả năng sử dụng đất do làm thay đổi mục đích sử dụng đất từ đất ở sang đất phi nông nghiệp không phải là đất ở hoặc từ đất ở sang đất nông nghiệp, thiệt hại do phải di chuyển chỗ ở và thiệt hại về tài sản nằm trong hành lang phải giải tỏa[14].

2. Ý nghĩa của việc xác định thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất

Việc xác định đúng thiệt hại khi Nhà nước THĐ có ý nghĩa quan trọng về mặt lý luận và thực tiễn như sau:

- Xác định đúng thiệt hại khi Nhà nước THĐ ở góc độ lý luận là cơ sở để xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước THĐ. Việc nhận diện được các thiệt hại là cơ sở để xác định quyền lợi mà người bị THĐ được hưởng, được bồi thường và xác định được trách nhiệm của Nhà nước đối với các thiệt hại mà người có đất bị thu hồi phải gánh chịu để cụ thể hóa trong các quy định của pháp luật.

- Xác định đúng thiệt hại phát sinh khi Nhà nước THĐ là cơ sở để Nhà nước, nhà đầu tư xác định được chi phí bồi thường và tổng chi phí khi lập dự án đầu tư. Điều này giúp Nhà nước, nhà đầu tư có kế hoạch ngay từ đầu trong việc chuẩn bị nguồn vốn để thực hiện dự án, trong đó có việc dự trù nguồn kinh phí bồi thường, hạn chế sự bị động về nguồn kinh phí bồi thường, tránh việc “đội vốn” phát sinh trong quá trình thực hiện.

- Xác định đúng thiệt hại mà người THĐ phải gánh chịu để Nhà nước xác định một cách chính xác nhất những mất mát mà người có đất bị thu hồi phải gánh chịu. Từ đó, Nhà nước hiểu rõ hơn vì sao người dân lại khiếu nại và không đồng tình với phương án bồi thường. Thông qua đây, Nhà nước sẽ có các quyết định bồi thường, giải quyết khiếu nại đúng với những mất mát, thiệt hại thực tế của người bị THĐ.

3. Một số kiến nghị về xác định thiệt hại và bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất

Một là, quy định trường hợp THĐ dẫn đến thửa đất bị chia cắt làm hạn chế khả năng sử dụng thì đây là thiệt hại và Nhà nước có trách nhiệm tính toán, bồi thường thiệt hại. Theo đó, thiệt hại trong trường hợp này được bồi thường là chi phí tạo ra lối đi mới để đi vào thửa đất bị chia cắt, chi phí phát sinh do phải đi lối đi khác xa hơn lối đi ban đầu.

Hai là, quy định cụ thể ngoài các khoản thiệt hại được bồi thường là chi phí đào, bốc, di chuyển, xây dựng mới khi di chuyển mồ mả, thì còn được bồi thường bằng tiền để nhận chuyển nhượng đất đặt mồ mả mới nếu họ không có đất đặt mồ mả mới và địa phương không có nghĩa trang, nghĩa địa còn quỹ đất để xây mồ mả hoặc theo phong tục, tập quán từng địa phương phải “mua” đất tại các khu nghĩa trang, nghĩa địa do người dân quản lý.

Ba là, quy định đối với trường hợp THĐ mà đất đủ điều kiện để được bồi thường về đất thì việc người bị THĐ có cuộc sống mất ổn định, sản xuất bị đình trệ, bị mất đất, thu nhập bị mất hoặc giảm sút do thu hồi gây ra… là thiệt hại và Nhà nước có trách nhiệm bồi thường để họ ổn định đời sống, sản xuất và đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm, mà không phải là Nhà nước “hỗ trợ”.

Bốn là, quy định bồi thường thiệt hại đối với vật nuôi không chỉ là thủy sản mà còn các vật nuôi là gia súc, gia cầm, ong, tằm cũng được bồi thường nếu có thiệt hại xảy ra, bao gồm thiệt hại bị mất hoàn toàn vật nuôi, giảm giá trị vật nuôi, chi phí di chuyển và thiệt hại khi di chuyển. Vật nuôi nếu phải thu hoạch sớm dẫn đến thiệt hại cũng được bồi thường.

Năm là, quy định tất cả các tài sản nếu phải tháo dỡ, di chuyển, lắp đặt mà việc tháo dỡ, di chuyển, lắp đặt là do THĐ dẫn đến thiệt hại đều phải được bồi thường, không chỉ giới hạn đối với hệ thống máy móc, dây chuyền sản xuất và đối với vật nuôi là thủy sản như các quy định hiện hành.

Sáu là, đối với cây lâu năm cần quy định thiệt hại không chỉ được tính theo giá thị trường của cây tại thời điểm thu hồi mà quy định thiệt hại do mất giá trị sử dụng, giá trị sinh lợi lâu dài của cây. Tùy từng loại cây lâu năm mà xác định thời hạn cây có thể sinh lợi để tính toán bồi thường cho đến khi cây không còn khả năng sinh lợi nữa