Xây dựng cơ sở dữ liệu quy phạm pháp luật kết hợp trí tuệ nhân tạo góp phần nâng cao hiệu quả xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật

Tóm tắt: Bài viết đánh giá những ưu điểm mà công nghệ trí tuệ nhân tạo có thể áp dụng để khắc phục những bất cập, hạn chế trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta, từ đó, đưa ra một số đề xuất xây dựng trí tuệ nhân tạo trong công tác này.

Abstract: The article assesses the advantages that artificial intelligence technology can apply to overcome the inadequacies and limitations in the construction of legal documents in our country, from that proposing to set up artificial intelligence in this work.

1. Tổng quan trí tuệ nhân tạo với việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Trí tuệ nhân tạo (tiếng Anh là: Artificial Intelligence - AI) là một lĩnh vực liên quan đến chuyên ngành khoa học máy tính và công nghệ thông tin, bản chất của trí tuệ nhân tạo vẫn do con người làm ra, họ xây dựng các thuật toán, lập trình bằng các công cụ phần mềm công nghệ thông tin, giúp các máy tính có thể tự động xử lý các hành vi thông minh như con người. Công nghệ AI hiện đang là công nghệ được quan tâm phát triển và ứng dụng bậc nhất hiện nay, ngày càng được phổ biến và ứng dụng rộng rãi trong mọi lĩnh vực của cuộc sống, đặc biệt là trong chiến lược xây dựng Chính phủ điện tử ở Việt Nam hiện nay[1].

AI là công nghệ kỹ thuật số có khả năng thực hiện những nhiệm vụ mà bình thường phải cần tới trí thông minh cộng với trí nhớ của con người. Công nghệ AI hiện đại có năng lực “tự học”, lưu trữ thông tin (“dữ liệu lớn” - big data), do đó, có thể tự phán đoán, phân tích trước các dữ liệu mới mà không cần sự hỗ trợ của con người, đồng thời có khả năng xử lý dữ liệu với số lượng rất lớn và tốc độ cao, vượt qua khả năng của đại đa số con người. Hiện mỗi ngày trên toàn cầu có khoảng 2,2 tỷ Gb dữ liệu mới (tương đương 165.000 tỷ trang tài liệu) được tạo ra và được các công ty, như Google, Twitter, Facebook, Amazon, Baidu, Weibo, Tencent hay Alibaba thu thập để tạo thành “dữ liệu lớn” (big data).

AI ngày nay có khả năng tự thích nghi, tự học và tự phát triển, tự đưa ra các lập luận để giải quyết vấn đề, có thể giao tiếp như người… tất cả là do AI được cài một cơ sở dữ liệu lớn, được lập trình trên cơ sở dữ liệu đó và tái lập trình trên cơ sở dữ liệu mới sinh ra. Cứ như vậy cấu trúc của AI luôn luôn thay đổi và thích nghi trong điều kiện và hoàn cảnh mới[2].

Đối với các hoạt động trí tuệ như xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, công nghệ AI sẽ là giải pháp quan trọng thay thế nguồn nhân lực con người một cách triệt để, giúp thay đổi đáng kể và giải quyết nhiều vấn đề khó khăn, bất cập hiện nay về quản lý và tổ chức thực hiện ở tất cả các cấp quản lý nhà nước. Tuy còn có những vấn đề phải nghiên cứu ứng dụng, song công nghệ này hoàn toàn có thể giải quyết được nhiều khó khăn, bất cập sẽ được nêu dưới đây.

2. Công nghệ AI giải quyết những khó khăn, bất cập trong công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật

Hiện nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta điều chỉnh tương đối đầy đủ các lĩnh vực của đời sống xã hội, bảo đảm sự đồng bộ và thích ứng với các điều kiện kinh tế - xã hội, hội nhập quốc tế, góp phần quan trọng vào việc thực hiện thành công các Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc tiếp tục triển khai các kế hoạch đổi mới kinh tế - xã hội và tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật. Bên cạnh những thành tựu đạt được, quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam luôn có những bất cập, hạn chế xuất phát từ lý do nguồn nhân lực con người được đánh giá tồn tại trong nhiều năm qua. Đó là:

Thứ nhất, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thiếu thống nhất, còn tồn tại nhiều mâu thuẫn, chồng chéo[3].

Việc rà soát các mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là một công việc rất khó khăn, do thiếu nguồn lực, kinh phí thực hiện, đặc biệt trong điều kiện thể chế thay đổi thường xuyên. “Việc rà soát các nội dung quy định được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên đôi khi chưa kịp thời. Nhiều văn bản cấp trên có nội dung giao địa phương quy định chi tiết, đã ban hành và có hiệu lực từ nhiều năm nhưng đến nay mới tham mưu hoặc chưa tham mưu ban hành”[4].

Để khắc phục bất cập này, công nghệ AI sẽ giúp các chủ thể soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật rà soát các quy định hiện hành, đưa ra các phương án hoặc cảnh báo những mâu thuẫn, chồng chéo với các dự thảo quy phạm pháp luật để giúp đưa ra phương án tối ưu nhất. Đây là điểm mạnh vượt trội, giúp tiết kiệm nguồn nhân lực, vật lực và thời gian, tạo hiệu quả tối ưu cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ hai, nhiều quy định pháp luật có tính khả thi thấp, hiệu quả thi hành không đạt mục đích đề ra.

Có thể đưa ra nhiều ví dụ thực tiễn như: Một số quy định trong Nghị định số 34/2010/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 71/2012/NĐ-CP) quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ một thời gây phản ứng trong dư luận về những quy định chưa thực sự bảo đảm tính khả thi (ví dụ: Phạt người hành nghề xe ôm không có biển hiệu hoặc không mặc trang phục theo quy định…). Quy định trong một số văn bản của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành năm 2012 liên quan tới an toàn thực phẩm (về điều kiện kinh doanh trứng gia cầm và thịt lợn bày bán ở chợ) đã phải “chết yểu” trước khi có hiệu lực thi hành… Trong đó, nguyên nhân được đưa ra là, cơ quan soạn thảo thiếu căn cứ thực tiễn, đưa ra những quy định có lợi cho cơ quan mình; người được giao thực hiện nhiệm vụ soạn thảo, góp ý, thẩm định… đôi khi chưa được trang bị đủ những kỹ năng cần thiết, hoặc không có đủ thời gian, nguồn lực, sự trợ giúp về chuyên môn để hiểu và quyết định các vấn đề đang được đặt ra cũng đã và đang ảnh hưởng đến chất lượng công tác xây dựng pháp luật[5].

Để khắc phục hạn chế này, công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cần tạo dựng cơ sở khoa học thực tiễn và lý luận để làm căn cứ nghiên cứu đưa ra quy định pháp luật, đồng thời có công nghệ đánh giá hiệu quả những tác động có thể mang lại của dự thảo quy phạm pháp luật đề ra. Những yêu cầu này có thể xử lý dựa trên những thuận toán thông minh hiện nay như là những người máy có thể tư vấn, gợi ý chính sách và thậm chí là nội dung quy định pháp luật khi có đầy đủ cơ sở dữ liệu trước khi có quy định, thời điểm hiện tại và sau khi ban hành quy định.

Thứ ba, thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chưa được bảo đảm. Nhiều khâu trong quá trình soạn thảo văn bản chưa bảo đảm chặt chẽ, đúng quy định. Chất lượng thẩm tra, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế. “Vẫn còn trường hợp cơ quan chủ trì soạn thảo chưa tuân thủ đầy đủ quy trình xây dựng văn bản; việc lấy ý kiến về dự thảo văn bản, nhất là ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản còn hình thức, chưa hiệu quả; việc tổng hợp, tiếp thu ý kiến đóng góp chưa triệt để; một số dự thảo văn bản được xây dựng thiếu gắn kết với kết quả điều tra, khảo sát thực tiễn, cũng như chưa bảo đảm tính dự báo. Những đổi mới về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua, nhất là về đánh giá tác động của chính sách, tác động của văn bản, thu hút sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học chưa được phát huy đầy đủ trong thực tiễn. Hoạt động của Ban soạn thảo, Tổ biên tập còn chưa thực sự hiệu quả, thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập còn chưa phát huy hết trách nhiệm”[6]. Tiến độ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật còn chậm, việc chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật còn mang tính hình thức sơ sài, chính sách đề xuất còn chung chung, nhất là việc xây dựng Báo cáo đánh giá tác động của chính sách…

Ngoài ra, tình trạng văn bản quy phạm pháp luật còn có lỗi kỹ thuật văn bản vẫn còn, đặc biệt là lỗi trong sử dụng câu, từ ở các địa phương, nhất là văn bản của địa phương còn thiếu thống nhất với văn bản ở trung ương.

Với việc ứng dụng công nghệ AI vào xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, việc rút ngắn các trình tự, thủ tục hoàn toàn có thể thực hiện được, vì tốc độ xử lý dữ liệu, khả năng kết nối các thông tin của công nghệ này vượt xa khả năng thực hiện của một cá nhân hay nhóm công tác.

Thứ tư, hạn chế trong việc chủ động phối hợp, chia sẻ thông tin giữa các cơ quan nhà nước trong xây dựng chính sách, pháp luật; xây dựng chính sách, pháp luật vẫn còn thiếu tính chuyên nghiệp, năng lực, trình độ chuyên môn nghiệp vụ về xây dựng chính sách và soạn thảo văn bản pháp luật của một bộ phận đội ngũ cán bộ, công chức còn yếu[7].

Đánh giá tình hình công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, phát biểu của Bộ trưởng Bộ Tư pháp Lê Thành Long tại Kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa XIV đã nêu ra những nguyên nhân khách quan của hạn chế trong công tác này như: “Nguồn lực nhìn chung chưa tương xứng với tầm quan trọng, tính chất khó khăn, phức tạp của hoạt động xây dựng pháp luật, vì vậy, một số trường hợp chưa thực thi được đầy đủ yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là khảo sát, đánh giá tác động của văn bản trong một số trường hợp chưa sát thực tiễn. Các điều kiện bảo đảm thi hành pháp luật còn chưa đầy đủ, nhất là về tổ chức, bộ máy, biên chế và kinh phí; cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước với các cơ quan, tổ chức liên quan về tổ chức thi hành pháp luật còn chưa đồng bộ, hiệu quả”[8]… Rất nhiều những nguyên nhân đã nêu ở đây đều đã diễn ra trong quá trình lâu dài và chưa có những giải pháp hữu hiệu khắc phục sớm. Do đó, nhu cầu tìm ra giải pháp mới bổ sung như việc ứng dụng công nghệ AI là hết sức cần thiết, góp phần nâng cao hiệu quả nguồn nhân lực, vật lực cho sự nghiệp hoàn thiện thể chế Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hiện nay.

3. Ứng dụng công nghệ AI vào quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn tới

Để giải quyết vấn đề tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng và áp dụng pháp luật đã nêu ở trên, cùng với sự phát triển của Cách mạng Công nghiệp 4.0 mà cốt lõi là công nghệ AI, tác giả đề xuất những nội dung cơ bản về ứng dụng công nghệ AI kết hợp với các cơ sở dữ liệu (big data) vào quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn tới:

Một là, xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu về văn bản quy phạm pháp luật “thông minh”. Đây là hệ thống cơ sở dữ liệu có khả năng trích xuất cơ sở pháp luật, văn bản, nội dung quy định pháp luật trong những trường hợp cụ thể. Cơ sở trích xuất bảo đảm điều chỉnh từng hành vi pháp lý cụ thể. Hệ thống cơ sở dữ liệu này sẽ là căn cứ cho các hoạt động rà soát, đánh giá tính thống nhất của hệ thống pháp luật nói chung và đặc biệt hiệu quả cho quá trình xây dựng quy phạm pháp luật.

Hai là, xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu về quan điểm, chủ trương, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước ta, kết hợp với hệ thống cơ sở dữ liệu về đánh giá tác động của chính sách, văn bản qua các quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và các chính sách khác, làm cơ sở sở dữ liệu cho hoạt động nghiên cứu, xây dựng quy phạm pháp luật.

Ba là, xây dựng và đưa vào hoạt động công nghệ trí tuệ nhân tạo (AI) trong hầu hết các quá trình đề xuất chính sách, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, kết hợp với các hệ thống cơ sở dữ liệu nêu trên để góp phần nâng cao hiệu quả, chất lượng công tác này. Một trong những kỹ thuật AI “là các mô hình tính toán và thống kê tiên tiến như học máy, lôgíc mở và hệ thống cơ sở tri thức cho phép tính toán, nhiệm vụ do con người thực hiện”[9].

Công nghệ AI sẽ là “thư ký” chủ đạo của mọi chủ thể tham gia đề xuất, xây dựng và ban hành pháp luật khắc phục những hạn chế cố hữu từ trí tuệ, phương pháp làm việc của con người, qua đó, góp phần giảm bớt chi phí, thời gian xây dựng pháp luật. “Thư ký” AI sẽ giúp tham gia đề xuất các giải pháp chính sách khi cung cấp đầy đủ các nội dung chính sách, thực trạng và định hướng giải pháp hướng đến; cung cấp nhanh chóng định hướng và nội dung quy định; rà soát, bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống cơ sở dữ liệu văn bản đã có… Giải pháp xây dựng phần mềm kỹ thuật văn bản cũng cần được tích hợp để giải quyết những hạn chế trong văn bản quy phạm pháp luật hiện nay.

Để hướng đến một công nghệ AI hoàn chỉnh phục vụ công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật cần có lộ trình, thời gian thực hiện, nâng cấp. Với khả năng công nghệ phần mềm hiện nay ở nước ta, việc đáp ứng yêu cầu xây dựng văn bản quy phạm pháp luật bằng AI hoàn toàn khả thi và hiệu quả, có thể triển khai thực hiện ngay khi có những cơ sở dữ liệu nhất định trong một lĩnh vực, chế định pháp luật. Việc xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu và AI phục vụ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cũng có thể mở rộng trong lĩnh vực áp dụng pháp luật, cần được xác định là chiến lược đầu tư hiệu quả. Dự kiến phạm vi áp dụng rộng rãi từ trung ương đến địa phương với một hoặc một số phần mềm dùng chung sẽ bảo đảm hiệu lực, hiệu quả và sự thống nhất của cả hệ thống pháp luật, đồng thời giải quyết được bài toán nguồn nhân lực, vật lực chưa thể khắc phục trong suốt thời gian qua.