Bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất trong pháp luật Việt Nam

Abstract: The Constitution and law of our country provide that land is owned by the entire people presented by the State. As land owner, the State allots the land use right to the people through land regulation. The people receive land use right through this land regulation. Land use right becomes now a special property. The article analyses legal aspects relating to land use right.

1. Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở Việt Nam

Điều 53 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Hiến pháp năm 2013) quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các loại tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai đều cụ thể hóa quy định của Hiến pháp quy định đất đai thuộc sở hữu của toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu.

Cơ sở nền tảng của chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam dựa trên học thuyết của Mác - Lê Nin về chủ nghĩa xã hội. Theo đó, trong nhà nước xã hội chủ nghĩa, các tư liệu sản xuất chủ yếu thuộc sở hữu toàn dân - sở hữu công cộng. Trong bất kỳ xã hội nào, đất đai đều là tư liệu sản xuất vô cùng quan trọng. Chính vì vậy, đất đai thuộc sở hữu toàn dân nên ở các nước theo xã hội chủ nghĩa thì đất đai đều thuộc sở hữu của toàn dân. Pháp luật Trung Quốc, Triều Tiên cũng không ghi nhận đất đai có thể thuộc sở hữu tư nhân. Trên thế giới hiện nay, chế độ sở hữu đối với đất đai chủ yếu có hai mô hình: Sở hữu công và sở hữu tư. Ngay cả ở các nước ghi nhận quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai như Hoa Kỳ, Pháp và cả các nước có nền kinh tế chuyển đổi như Liên Bang Nga thì pháp luật cũng ghi nhận song song cả hình thức sở hữu đối với đất đai.

Theo đó, chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai có ưu điểm lớn nhất đó là hạn chế được tình trạng đầu cơ đối với đất đai, nhất là đối với đất nông nghiệp. Từ đó, bảo đảm người nông dân luôn có tư liệu sản xuất để sản xuất. Bởi vì, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nhà nước sẽ trao lại quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hoạt động giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Trong đó, đối với đất nông nghiệp Nhà nước sẽ giao trên đầu người, vì thế người nông dân luôn đảm bảo có đất để canh tác. Đồng thời, đảm bảo được vấn đề an ninh quốc phòng. Tuy nhiên, nhược điểm của chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, đó là khi đất đai không thuộc sở hữu chủ sử dụng đất dẫn đến không khuyến khích người sử dụng đất đầu tư trên đất, cải tạo đất, giữ gìn tài nguyên đất. Đây cũng là một lý do dẫn đến việc sản xuất nông nghiệp manh mún, năng suất thấp. Nhà nước đại diện chủ sở hữu đối với đất đai và trao quyền sử dụng đất lại cho người sử dụng đất thông qua việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nếu quản lý không tốt thì rất dễ dẫn đến tham nhũng, lạm quyền và tình trạng “lợi ích nhóm”. Bên cạnh đó, một nhược điểm nữa của chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai chính là khi người sử dụng đất chỉ được sử dụng mà không được sở hữu thì họ luôn có tâm lý không an tâm do đất có thể bị thu hồi, cùng với việc xác định giá bồi thường không thỏa đáng, đây chính là lý do dẫn đến tranh chấp và khiếu kiện về đất đai trong thời gian qua trở nên cực kỳ phức tạp. Chính vì những nhược điểm này mà hiện nay một số quan điểm cho rằng cần ghi nhận sở hữu tư nhân đối với đất đai ở nước ta1.

Mặc dù vậy, chế độ sở hữu tư nhân đối với đất đai cũng không phải là không có những nhược điểm của nó. Chế độ sở hữu tư nhân đối với đất đai có ưu điểm là khuyến khích được chủ sử dụng đất, đồng thời là chủ sở hữu đầu tư trên đất để nâng cao hiệu quả sử dụng đất. Tuy nhiên, nhược điểm của nó là dẫn đến tình trạng đầu cơ đất đai của người giàu, dẫn đến người nông dân nghèo có thể rơi vào tình trạng không có đất để canh tác, không có đất để ở. Điều này sẽ càng nới rộng khoảng cách giàu nghèo. Hơn nữa, chế độ sở hữu tư nhân đối với đất đai, nếu không có chính sách phù hợp có thể dẫn đến tình trạng làm giá đất của những ông chủ đầu cơ, Nhà nước khi cần thu hồi đất để thực hiện các mục đích công sẽ trở nên khó khăn, tốn kém hơn.

Việc lựa chọn chế độ sở hữu đối với đất đai phụ thuộc vào chế độ chính trị, truyền thống và tâm lý dân cư cũng như điều kiện kinh tế xã hội và mục đích của Nhà nước ưu tiên hướng tới. Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở nước ta hiện nay phù hợp với chế độ chính trị, mục tiêu xã hội của Nhà nước trong giai đoạn hiện nay. Vấn đề là cần phải có những chính sách pháp luật đúng đắn, phù hợp để khuyến khích người sử dụng đất đầu tư, cải tạo đất và có chính sách về giá đất phù hợp nhằm giải quyết triệt để những tranh chấp, khiếu kiện đối với đất đai.

2. Quyền sử dụng đất - một quyền năng của chủ sở hữu đất đai

Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, chính vì vậy, Nhà nước có đầy đủ ba quyền năng đối với đất đai. Với tư cách là chủ sở hữu, Nhà nước thực hiện chức năng chủ yếu đối với đất đai là chức năng thống nhất quản lý đối với đất đai và chức năng điều phối đối với đất đai. Bên cạnh đó, với tư cách là chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước còn có đầy đủ ba quyền năng đối với tài sản thuộc sở hữu của mình: Quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt.

Điều 158 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định: “Quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của luật”. Như vậy, dưới góc độ này, đất đai chính là tài sản, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với tài sản là đất đai. Do đó, Nhà nước có quyền sử dụng đất. Theo Điều 189 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy đinh: “Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản”. Và chủ thể có quyền sử dụng đối với tài sản bao gồm chủ sở hữu và người không phải là chủ sở hữu. Theo đó, Nhà nước là chủ sở hữu đất có quyền sử dụng đối với đất, hoặc người không phải là chủ sở hữu chỉ được sử dụng đất theo thỏa thuận với chủ sở hữu hoặc theo quy định của pháp luật, bao gồm người nhận được quyền sử dụng theo một giao dịch, người chiếm hữu tài sản không có căn cứ pháp luật nhưng ngay tình, người được Nhà nước giao quyền sử dụng tài sản của Nhà nước… Như vậy, dưới góc độ này, quyền sử dụng đất được hiểu là một quyền năng của chủ sở hữu - Nhà nước, đối với tài sản thuộc sở hữu của mình là đất đai.

3. Quyền sử dụng đất - một loại quyền tài sản

Khi quyền sử dụng đất do Nhà nước trực tiếp thực hiện, quyền này chỉ thuộc về Nhà nước mà thôi. Tuy nhiên, Nhà nước không trực tiếp sử dụng tất cả đất đai trên lãnh thổ, mà Nhà nước trao quyền sử dụng đất lại cho chủ sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Khi Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất, thì quyền sử dụng đất lại được coi là một loại tài sản, cụ thể là một loại quyền tài sản.

Điều 105 Bộ luật dân sự năm 2015 quy định: “Tài sản là vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản”. Điều 115 Bộ luật Dân sự năm 2015 tiếp tục quy định: “Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác”. Như vậy, dưới góc độ này, quyền sử dụng đất được coi là một loại quyền tài sản. Loại tài sản này đặc biệt ở chỗ, nó là tài sản được xác lập trên một tài sản, và tài sản này luôn luôn gắn với một tài sản khác đó là đất đai. Chính vì coi quyền sử dụng đất là một loại tài sản nên Hiến pháp, Luật Đất đai ghi nhận chủ sử dụng đất được thực hiện các giao dịch đối với tài sản này.

Người sử dụng đất có quyền tự mình khai thác công dụng từ đất hoặc được thực hiện các giao dịch đối với quyền sử dụng đất của mình, như mua bán, trao đổi, tặng cho, thế chấp, để lại thừa kế… theo quy định của Luật Đất đai và Bộ luật Dân sự. Điều 54 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ”. Điều 167 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này”. Như vậy, quyền sử dụng đất trở thành đối tượng của giao dịch - là một loại tài sản. Những quy định trên đã dẫn đến hai cách hiểu không thống nhất: Điều 54 Hiến pháp quy định người sử dụng đất có quyền “chuyển nhượng” quyền sử dụng đất, thực hiện quyền, nghĩa vụ theo quy định của Luật, còn Điều 167 Luật Đất đai quy định cụ thể người sử dụng đất có quyền “chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất”. Cách hiểu thứ nhất là, theo quy định của Điều 54 Hiến pháp năm 2013 thì quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất bao gồm quyền thực hiện tất cả các giao dịch nhằm mục đích chuyển dịch quyền sử dụng đất cho chủ thể khác. Với cách hiểu này, chuyển nhượng quyền sử dụng đất không bao gồm thế chấp quyền sử dụng đất. Cách hiểu thứ hai, theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 thì chuyển nhượng chỉ là một loại giao dịch về quyền sử dụng đất trong số các giao dịch về quyền sử dụng đất.

Quyền sử dụng đất được coi là một loại tài sản nên quyền sử dụng đất phải có giá trị. Giá trị của quyền sử dụng đất được xác định theo giá đất. Như vậy, quyền sử dụng đất và đất là hai loại tài sản không thể tách rời. Vì vậy, quyền sử dụng đất được coi là một loại bất động sản.

4. Quyền sử dụng đất - một loại hàng hóa

Khi quyền sử dụng đất được coi là một loại tài sản, được đưa vào để giao dịch, để kinh doanh thì quyền sử dụng đất lúc này lại trở thành một loại hàng hóa. Hoạt động kinh doanh đối với hàng hóa quyền sử dụng đất này cũng chịu sự điều tiết chung của thị trường. Quyền sử dụng đất trở thành một loại hàng hóa, là bộ phận cấu thành thị trường bất động sản.

Quyền sử dụng đất là hàng một trong các loại hàng hóa trong thị trường bất động sản. Giá cả của quyền sử dụng đất được điều tiết bởi cung - cầu của thị trường. Giá trị của quyền sử đất được xác định theo giá đất, phụ thuộc vào loại đất, diện tích, vị trí của mảnh đất.

Với tư cách là một loại hàng hóa, người sử dụng đất có thể tiếp cận quyền sử dụng đất thông qua hai thị trường: Thị trường sơ cấp và thị trường thứ cấp. Trong thị trường sơ cấp, chủ sử dụng đất nhận quyền sử dụng đất do được Nhà nước giao, cho thuê hoặc công nhận quyền sử dụng đất. Trong thị trường thứ cấp, người sử dụng đất có nhiều cách thức tiếp cận quyền sử dụng đất hơn, bao gồm mua, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất, thuê lại từ người sử dụng đất khác.

Tuy nhiên, cần phải hiểu rằng, quyền sử dụng đất với tư cách là một loại hàng hóa có phạm vi hẹp hơn rất nhiều so với quyền sử dụng đất là một loại tài sản. Bởi vì quyền sử dụng đất chỉ được coi là hàng hóa khi nó được đưa vào giao dịch trong thị trường. Lúc này, quyền sử dụng đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, quyền sử dụng đất trồng lúa trong nhiều trường hợp không được coi là hàng hóa. Bởi vì, đối với các loại quyền sử dụng đất này, pháp luật đất đai rất hạn chế trong việc cho phép chủ thể thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất.

Kết luận

Quyền sử dụng đất có thể được nhìn nhận dưới rất nhiều góc độ, để thấy được bản chất pháp lý của nó. Lựa chọn chế độ sở hữu đất đai nào trong điều kiện nước ta cần phải tính đến các điều kiện cụ thể của đất nước. Pháp luật khi điều chỉnh đối với quan hệ xã hội phát sinh liên quan đến quyền sử dụng đất cần phải xác định rõ bản chất của quyền sử dụng đất trong từng quan hệ đó như thế nào, từ đó có những cơ chế pháp lý điều chỉnh phù hợp với từng quan hệ cụ thể đó.

ThS. Lê Hồng Hạnh

Đại học Vinh

Tài liệu tham khảo:

[1]. Đặng Hùng Võ, Sở hữu tư nhân về đất đai là tất yếu, http://www.sgtt.com.vn, truy cập ngày 18/2/2017; Nguyễn Thị Hồng Nhung (2012), Pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong kinh doanh bất động sản ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 20-21.