Bàn về vấn đề xã hội hóa trong thi hành án

Ở Việt Nam, việc xã hội hóa công tác thi hành án dân sự và phát triển tổ chức Thừa phát lại đã và đang được Đảng, Nhà nước quan tâm và triển khai. Vai trò của Thừa phát lại ngày càng được khẳng định, góp phần bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong đời sống dân sự, trong quan hệ với cơ quan nhà nước và trong các quá trình tố tụng, giúp giảm tải công việc cho cơ quan thi hành án dân sự và Tòa án, tạo điều kiện để hoạt động tư pháp đúng pháp luật, nhanh hơn, hiệu quả hơn. Ngoài ra, xã hội hóa còn nhằm nâng cao trách nhiệm, tạo điều kiện cho người dân, xã hội tham gia vào hoạt động tư pháp, người dân có quyền lựa chọn tổ chức thi hành án cho mình, việc cạnh tranh sẽ làm tăng chất lượng dịch vụ, các cơ quan thi hành án của Nhà nước sẽ có động lực đổi mới phong cách, lề lối làm việc, khắc phục quan liêu, sách nhiễu, tiêu cực trong thi hành án.

Trong xu hướng phát triển, xã hội hóa một số hoạt động thi hành án dân sự là một lựa chọn cần được ưu tiên, đến một giai đoạn phát triển nhất định sẽ xóa bỏ bao cấp của Nhà nước đối với hoạt động này.

ở nước ta, việc xã hội hóa một số hoạt động thi hành án dân sự cũng đã có những bước đi thích hợp, cụ thể, ngày 14/11/2008, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 24/2008/QH11 về việc thi hành Luật Thi hành án dân sự, trong đó đã giao Chính phủ quy định và tổ chức thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại tại một số địa phương. Thực hiện Nghị quyết này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 61/2009/NĐ-CP ngày 24/7/2009 về tổ chức và hoạt động của Thừa phát lại thực hiện thí điểm tại thành phố Hồ Chí Minh. Trên cơ sở kết quả thực hiện thí điểm tại thành phố Hồ Chí Minh, ngày 23/11/2012, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 36/2012/QH13 về việc tiếp tục thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại đến hết ngày 31/12/2015, trong đó, giao Chính phủ tiếp tục tổ chức thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại tại một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trên cơ sở Nghị quyết này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2013/NĐ-CP ngày 18/10/2013 về sửa đổi, bổ sung tên gọi và một số điều của Nghị định số 61/2009/NĐ-CP ngày 24/7/2009 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của Thừa phát lại thực hiện thí điểm tại thành phố Hồ Chí Minh; Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 510/QĐ-TTg ngày 25/3/2013 phê duyệt Đề án về tiếp tục thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại và chỉ đạo Bộ Tư pháp phối hợp với bộ, ngành liên quan triển khai thực hiện. Bộ Tư pháp đã thống nhất ý kiến với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Tài chính lựa chọn 12 địa phương thực hiện thí điểm, ngoài thành phố Hồ Chí Minh, gồm: Hà Nội, Hải Phòng, Vĩnh Phúc, Quảng Ninh, Thanh Hóa, Nghệ An, Bình Định, Bình Dương, Đồng Nai, Tiền Giang, An Giang và Vĩnh Long.

Qua hai giai đoạn tổ chức thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại, kết quả tổng kết cho thấy, mặc dù vẫn còn một số tồn tại, hạn chế nhưng việc thí điểm Thừa phát lại là một hướng đi đúng về cải cách tư pháp của nước ta cũng như xu hướng hội nhập quốc tế, phù hợp với yêu cầu thực tiễn, góp phần giảm tải công việc cho Nhà nước, tiết kiệm ngân sách, tạo công ăn việc làm cho người lao động được đào tạo. Để chính thức phát triển Thừa phát lại ở nước ta, ngày 26/11/2015, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 107/2015/QH13 về thực hiện chế định Thừa phát lại, chấm dứt việc thực hiện thí điểm và cho thực hiện chế định Thừa phát lại trong phạm vi cả nước kể từ ngày 01/01/2016. Sau đó, Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành Quyết định số 101/QĐ-TTg ngày 14/01/2016 về việc ban hành Kế hoạch triển khai Nghị quyết số 107/2015/QH13 của Quốc hội.

Kết quả hoạt động của Thừa phát lại thời gian qua đã chứng tỏ tính đúng đắn và được xã hội chấp nhận, đặc biệt là ở các địa bàn kinh tế - xã hội phát triển. Tính đến tháng 10/2015, cả nước hiện có 53 văn phòng Thừa phát lại với 134 Thừa phát lại, 295 thư ký nghiệp vụ và 214 nhân viên. Về kết quả, tính đến ngày 30/9/2015, các văn phòng Thừa phát lại đã tống đạt được 939.544 văn bản, lập 42.911 vi bằng, xác minh điều kiện thi hành án 885 việc, trực tiếp tổ chức thi hành án 378 vụ việc, đạt tổng doanh thu là gần 136 tỷ đồng. Việc thí điểm thực hiện chế định Thừa phát lại đã có tác động tích cực đối với sự phát triển kinh tế - xã hội các tỉnh, thành phố tổ chức thí điểm; tạo thêm một công cụ pháp lý để người dân tự bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình trong thực hiện các giao dịch dân sự và trong các quá trình tố tụng tư pháp. Hoạt động Thừa phát lại cũng đã bước đầu hỗ trợ tích cực cho các hoạt động tư pháp được nhanh hơn, hiệu quả hơn, góp phần giảm tải công việc của các cơ quan tư pháp, đồng thời, bước đầu tạo lập một nghề mới trong thị trường cung cấp dịch vụ pháp lý và cũng là bước đầu tiên xã hội hóa hoạt động thi hành án, được xã hội đón nhận.

Về phạm vi công việc Thừa phát lại được làm, theo quy định hiện hành, Thừa phát lại được thực hiện 4 loại công việc, trong đó có 3 loại việc liên quan trực tiếp đến thi hành án dân sự, đó là tống đạt văn bản của cơ quan thi hành án dân sự, xác minh điều kiện thi hành án dân sự và trực tiếp thi hành bản án, quyết định của Tòa án theo yêu cầu của đương sự (trừ các bản án, quyết định thuộc diện chủ động ra quyết định thi hành án của thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự). Có thể thấy, phạm vi xã hội hóa hiện nay còn hẹp, nếu để tiến tới xóa bỏ bao cấp trong hoạt động thi hành án thì việc nghiên cứu để mở rộng phạm vi xã hội hóa trong thi hành án dân sự cần được đặt ra.

Trong thi hành án dân sự, hiện có hai loại việc được thi hành theo hai phương thức khác nhau, một là thi hành án chủ động, hai là thi hành án theo đơn yêu cầu. Thi hành án chủ động không tùy thuộc vào ý chí của đương sự, bao gồm các bản án, quyết định thu cho ngân sách nhà nước, các vụ việc thi hành bản án, quyết định khẩn cấp, tạm thời để bảo đảm lợi ích cấp thiết của đương sự, đảm bảo cho việc xét xử và thi hành án; thi hành án theo đơn yêu cầu là cơ quan thi hành án khi nhận được đơn yêu cầu thi hành án mới thụ lý thi hành. Đây được xem như căn cứ quan trọng để phân định phạm vi xã hội hóa công tác thi hành án dân sự trong thời gian tới. Đối với loại việc thi hành án chủ động là nhằm bảo vệ lợi ích công nên mọi chi phí cũng như phương tiện để thi hành án đều do ngân sách nhà nước chi trả, cơ quan thực hiện thi hành án chủ động là cơ quan công quyền với đội ngũ cán bộ, chấp hành viên thi hành án được hưởng lương từ ngân nhà nhà nước. Đối với thi hành án theo đơn yêu cầu, có thể coi là lợi ích tư của công dân nên để được bảo vệ các quyền lợi đó, họ phải chịu các chi phí cần thiết, Nhà nước không nên bao cấp việc này, cần coi đó như một dịch vụ pháp lý đặc biệt và giao cho các tổ chức, cá nhân đảm nhiệm trên cơ sở thỏa thuận tự nguyện của đương sự, nhằm giảm bớt gánh nặng cho bộ máy công quyền, đẩy nhanh tiến độ và hiệu quả giải quyết việc thi hành án dân sự. Như vậy, nên chăng cần sớm có quy định các vụ việc thi hành án theo đơn yêu cầu sẽ do Thừa phát lại thực hiện, cơ quan thi hành án dân sự chỉ thi hành án đối với những vụ việc thu cho ngân sách nhà nước và thực hiện quản lý nhà nước về thi hành án dân sự, có như vậy mới đảm bảo bình đẳng, công bằng trong xã hội. Ngoài ra, cũng có thể xã hội hóa hoạt động xây dựng và quản lý kho tang vật, tài sản, vật chứng của cơ quan thi hành án dân sự hiện nay.

Về xã hội hóa trong thi hành án hình sự, hiện nay Việt Nam chưa thực hiện, tuy nhiên đây cũng là vấn đề cần được đưa ra để nghiên cứu, có thể thực hiện xã hội hóa một số hoạt động như giao cho cá nhân, tổ chức có năng lực xây dựng, quản lý các trại giam, trại tạm giam và tổ chức quản lý phạm nhân. Sau khi bản án hình sự có hiệu lực, phạm nhân được thụ án tại các trại giam tư nhân, điều này sẽ giảm tải cho lực lượng giám thị trại giam của cơ quan công quyền. Nhà nước đóng vai trò quản lý, hướng dẫn nghiệp vụ, kiểm tra, giám sát… Việc xã hội hóa thi hành án hình sự có thể còn khá mới mẻ đối với nước ta, nhưng đối với một số nước trên thế giới thì không còn là điều mới. Ngay từ giữa thế kỷ thứ 18, chính quyền Mỹ đã bàn giao việc quản lý và điều hành những nhà tù đầu tiên cho các doanh nghiệp tư nhân. Cũng kể từ đó, mô hình tư nhân hóa nhà tù đã nở rộ và trở thành một ngành kinh doanh rất hấp dẫn và cạnh tranh tại đất nước này. Chính phủ hợp tác với doanh nghiệp thông qua các hợp đồng từ xây dựng và điều hành nhà tù đến việc cung cấp các dịch vụ như sức khỏe, thực phẩm hay công tác phục hồi nhân phẩm... Đã có hơn 30 bang của Mỹ trong đó có California, Texas, Florida và Colorado áp dụng giải pháp nhà tù tư nhân. Hiện có khoảng 9% tù nhân được đưa vào các nhà tù tư nhân và con số này không dừng lại ở đây vì số phạm nhân được đưa vào các nhà tù tư nhân đang gia tăng nhanh từng năm. Na Uy cũng tính đến việc “xuất khẩu” tù nhân sang Hà Lan1, Nghị viện của 2 quốc gia thuộc vùng Bắc Âu này vừa bỏ phiếu chuẩn y thỏa thuận được ký kết vào cuối năm 2014, cho phép các tù nhân người Na Uy bị kết án có thể chấp hành hình phạt ở nhà tù nằm trên đất Hà Lan. Theo thỏa thuận, sẽ có 242 tù nhân người Na Uy được chuyển đến chấp hành hình phạt tại nhà tù Norgerhaven, ở Đông bắc Hà Lan. Lý do dẫn đến việc ký kết thỏa ước đa quốc gia này là do Hà Lan có rất nhiều chỗ giam giữ phạm nhân còn để trống, trong khi các nhà tù ở Na Uy đang lâm vào tình trạng quá tải, không đủ sức chứa hết những người bị kết án (Bộ trưởng A. Anundsen giải trình trước Quốc hội Na Uy). Số liệu thống kê của Bộ Tư pháp Na Uy cho biết, tính đến thời điểm hiện nay có gần 1.300 người Na Uy đã bị Tòa kết án nhưng vẫn được “tự do”, bởi không có chỗ để giam giữ họ. Đồng thời Hiệp định “xuất khẩu” tù nhân còn kèm theo quy định cụ thể rằng, luật pháp Na Uy sẽ được áp dụng triệt để đối với các phạm nhân thụ án ở Hà Lan. Ngoài ra, để không phát sinh các trở ngại khác, họ cũng được canh giữ bởi các nhân viên giám ngục người Na Uy. Bản phụ lục của thỏa thuận xác định một đội ngũ gồm 240 nhân viên bảo vệ và hỗ trợ tư pháp, sẽ được phía Na Uy cử đến nhà tù Norgerhaven trực tiếp giám sát các tù nhân đồng hương. Thụy Sỹ cũng đã tính đến việc xuất khẩu tù nhân sang các nước láng giềng như Pháp, Đức để giúp giảm bớt tình trạng quá tải của các nhà tù trong nước.

Như vậy, về nguyên lý, có thể xã hội hóa cả thi hành án dân sự và thi hành án hình sự, cơ quan nhà nước chỉ nắm giữ vai trò của quản lý. Đây là kinh nghiệm quốc tế mà Việt Nam có thể tham khảo.

Tuy nhiên, việc xã hội hóa thi hành án sẽ tác động đến mô hình tổ chức các cơ quan thi hành án hiện nay, khi lực lượng xã hội hóa đảm nhiệm tất cả các vụ việc thi hành án dân sự theo đơn yêu cầu thì cơ quan thi hành án dân sự sẽ chỉ còn thi hành những vụ việc chủ động và thực hiện chức năng quản lý, hướng dẫn chỉ đạo, kiểm tra... về thi hành án. Đối với thi hành án hình sự, việc xây dựng trại giam và trông coi phạm nhân có thể được xã hội hóa, do vậy cơ cấu trại giam của cơ quan thi hành án hình sự cũng sẽ thay đổi, đến một thời điểm thích hợp, khi xã hội hóa phát triển mạnh sẽ thu hẹp chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thi hành án nhà nước, theo đó, cơ cấu trong mỗi hệ thống thi hành án cũng được thu gọn.

Để đẩy mạnh xã hội hóa trong thi hành án dân sự và thi hành án hình sự, cần một số giải pháp, trước mắt như hoàn thiện về thể chế, trong đó quy định cụ thể về xã hội hóa, phạm vi xã hội hóa của từng loại thi hành án, đẩy nhanh tiến độ xây dựng dự án Luật Thừa phát lại, dự án sửa đổi, bổ sung toàn diện Luật Thi hành án dân sự và Luật Thi hành án hình sự theo đúng tinh thần Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020: “Từng bước thực hiện việc xã hội hoá và quy định những hình thức, thủ tục để giao cho tổ chức không phải là cơ quan nhà nước thực hiện một số công việc thi hành án”, trong đó đặc biệt lưu ý đến vấn đề nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức thực hiện xã hội hóa, quy định rõ ràng về quyền yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền hỗ trợ và thực hiện một số công việc về cưỡng chế trong thi hành án, bảo đảm quyền lực nhà nước do Nhà nước thực hiện. Bên cạnh đó, đào tạo đội ngũ cán bộ có trình độ, kỹ năng nghề nghiệp để đảm nhận nhiệm vụ xã hội hóa thi hành án. Ngoài ra, cần có cơ chế kiểm soát, quản lý chặt chẽ từ phía Nhà nước đối với các tổ chức, cá nhân thực hiện xã hội hóa; tăng cường phòng chống tiêu cực trong hoạt động tư pháp, trong đó có hoạt động thi hành án và đẩy mạnh tuyên truyền về xã hội hóa trong thi hành án cho nhân dân biết để giám sát, phản biện cũng như lựa chọn dịch vụ cho chính mình.