Bàn về việc hoàn thiện pháp luật dân chủ ở cơ sở

Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2007. Hơn 10 năm qua, triển khai thực hiện Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường thị trấn ở các tỉnh Tây Bắc đã đạt được những kết quả rất tích cực, góp phần thúc đẩy và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, thu hút nhân dân tham gia quản lý nhà nước, tham gia kiểm tra, giám sát các hoạt động của Nhà nước; khắc phục được một phần tệ nạn quan liêu, tham nhũng, mất dân chủ, xa rời quần chúng nhân dân của một bộ phận cán bộ, công chức nhà nước; đóng góp tích cực vào việc cải cách hành chính; tăng cường mối quan hệ mật thiết giữa Đảng với Nhân dân; góp phần xây dựng chính quyền cấp xã trong sạch, vững mạnh, là động lực để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, xóa đói giảm nghèo của các tỉnh Tây Bắc. Bên cạnh những kết quả đạt được, đến nay, Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn đang bộc lộ những điểm hạn chế, bất cập cần được khắc phục và hoàn thiện.

1. Cần ban hành Luật Dân chủ ở xã, phường, thị trấn thay thế cho Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn

Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước tiếp tục ban hành nhiều chủ trương, chính sách, pháp luật nhằm phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, nhất là Hiến pháp năm 2013, trong đó đã xác định rõ quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, khẳng định các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật; gắn quyền công dân với nghĩa vụ và trách nhiệm đối với xã hội. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng trong việc xây dựng Luật Dân chủ ở xã, phường, thị trấn.

Luật Dân chủ ở xã, phường, thị trấn nên tiếp tục ghi nhận các nội dung cơ bản của Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007, đặc biệt là nhóm các quyền thực hiện dân chủ của người dân (công khai; bàn bạc, quyết định; giám sát). Tuy nhiên, cần rà soát để sửa đổi, bổ sung các quy định theo hướng quy trình hóa và cải tiến các quy trình liên quan đến thực hiện dân chủ ở cấp xã một cách công khai, để mỗi người dân “phải” được biết, được bàn, được quyết định và kiểm tra chứ không dừng lại ở việc “cần” hoặc “nên” như hiện nay. Theo đó, cần tập trung bổ sung các quy định về thẩm quyền, chức năng của các cấp cao hơn trong việc theo dõi, kiểm tra và đánh giá việc cấp xã thực hiện pháp luật dân chủ ở cấp xã; sự giám sát độc lập việc thực hiện dân chủ ở cấp xã bởi các tổ chức xã hội dân sự khác như Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên; tính chịu trách nhiệm của các chủ thể cụ thể liên quan đến hệ quả của việc tuân thủ hoặc không tuân thủ pháp luật về thực hiện dân chủ ở cấp xã; nguồn lực (nhân lực, vật lực) để thực hiện pháp luật về dân chủ ở cấp xã vẫn còn là một dấu hỏi lớn về cách triển khai thực hiện. Luật Dân chủ ở xã, phường, thị trấn cũng nên có quy định về nâng cao nhận thức, tập huấn pháp luật hoặc xây dựng năng lực cho các cán bộ công chức cấp xã - người đóng vai trò quyết định trong việc thực thi pháp luật dân chủ ở cơ sở, nhất là điểm mới về đất đai, phòng chống tham nhũng, vấn đề lợi dụng dân chủ ở cơ sở.

2. Một số đề xuất, kiến nghị cụ thể từ thực tiễn thực hiện pháp luật dân chủ cơ sở ở Tây Bắc
2.1. Về những việc phải công khai cho dân biết
Tại các xã, phường ở các tỉnh Tây Bắc gần như đều thực hiện việc công khai cho nhân dân biết qua các hình thức công khai nhưng không có tổ chức nào kiểm tra, đánh giá về nội dung, thông tin, chất lượng thông tin đến được với người dân như thế nào. Do vậy, thông tin cho dân biết chỉ là thông tin một chiều, chỉ đến khi nhân dân có quan tâm, thắc mắc thì mới được cán bộ công chức cấp xã giải thích. Các nghị quyết kỳ họp của Hội đồng nhân dân, chương trình phát triển kinh tế - xã hội, quyết toán ngân sách hàng năm của các xã chủ yếu được phát trên loa truyền thanh bằng tiếng phổ thông vào 17 - 18 giờ hàng ngày. Nhân dân các tỉnh Tây Bắc, nhất là vùng cao, vùng sâu (hơn 95% là dân tộc thiểu số) việc nghe, hiểu tiếng phổ thông còn nhiều hạn chế, lại vào khung giờ còn đang phải lao động trên nương rẫy hoặc trên đường về nên hiệu quả thông tin thấp. Mặt khác, trong quá trình thực hiện có khi lại có sự điều chỉnh nhưng hầu hết việc điều chỉnh này không được thông báo cho nhân dân biết. Bên cạnh đó, nội dung thông báo công khai cho dân biết ở các tỉnh Tây Bắc có lúc, có nơi, có mặt còn hạn chế như: Các văn bản được niêm yết ở tổ dân phố, thôn, bản chưa được bảo quản, cập nhật kịp thời cộng với cơ sở vật chất của nơi niêm yết, thời tiết, khí hậu khắc nghiệt nên ở nhiều nơi thông tin chưa đến rộng rãi với người dân văn bản đã hỏng, nát, không xem được, có nơi niêm yết văn bản cũ, hết hiệu lực; việc công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có nơi còn chưa nghiêm túc; các thủ tục hành chính có việc còn chồng chéo, khó khăn cho người dân khi thực hiện.

Qua khảo sát, có tới hơn 30% cán bộ công chức cấp xã và hơn 60 % người dân cho rằng việc thông báo những nội dung liên quan đến điều chỉnh địa giới hành chính; kết quả thanh tra, kiểm tra, giải quyết các vụ việc tiêu cực, tham nhũng của cán bộ, công chức cấp xã, thôn, bản; việc quản lý, sử dụng các loại quỹ, khoản đầu tư, tài trợ trực tiếp cho xã, phường là hạn chế, chỉ khi có tố cáo, khiếu nại thì chính quyền cấp xã buộc phải thông báo cho những người quan tâm mà chủ yếu là những người có đơn thư và người tham gia giám sát biết, song chất lượng thông tin còn hạn chế, ít cụ thể và chi tiết nên chưa thực sự thuyết phục nhân dân. Việc kỷ luật cán bộ, công chức có tiêu cực, tham nhũng sau kết luận của cơ quan thanh tra, kiểm tra thường chỉ triển khai trong nội bộ các tổ chức mà cán bộ đó tham gia nên mức độ công khai rất hạn chế, ít có tác dụng răn đe trên phạm vi rộng. Đối với vấn đề nổi cộm hoặc vấn đề mà người dân quan tâm như kế hoạch sử dụng đất đai, bình xét hộ nghèo các quy định về thủ tục hành chính liên quan đến người dân, nhất là quyền trong lĩnh vực kinh tế thì chủ yếu do nhân dân chủ động tìm hiểu, tự phổ biến cho nhau nên đôi khi bị sai lệch, trong một số trường hợp trở thành tin đồn, dư luận xấu, ảnh hưởng đến uy tín của cán bộ hoặc chủ trương của cấp ủy, chính quyền.

Do vậy, Luật Dân chủ ở xã, phường, thị trấn nên bổ sung các quy định như phạm vi nội dung của mỗi loại việc cần công khai; thời điểm, thời gian công khai; phân loại các nội dung công khai, đa dạng hóa hình thức công khai để thông tin về hoạt động của chính quyền địa phương đến với nhân dân một cách nhanh nhất. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu ứng dụng khoa học công nghệ, trang bị các điểm truy cập internet miễn phí tại các nhà sinh hoạt cộng đồng, nhà văn hóa thôn bản, tạo điều kiện để nhân dân được tiếp cận thông tin.

2.2. Về những việc dân bàn và quyết định
Qua khảo sát tại các tỉnh Tây Bắc, vẫn còn tình trạng chính quyền địa phương tự quyết định những nội dung mà lẽ ra phải do dân bàn và quyết định. Một số chương trình, dự án chưa làm đúng quy trình lấy ý kiến của công dân và công khai cho nhân dân biết trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định, đã làm hạn chế vai trò giám sát của người dân, nảy sinh bức xúc trong nhân dân, phát sinh điểm nóng, khiếu kiện, tố cáo vượt cấp, đông người. Bên cạnh đó, vẫn còn một bộ phận không nhỏ nhân dân chưa ý thức đầy đủ về quyền dân chủ của mình trong xã hội, nhiều nơi nhân dân tham gia thảo luận không cởi mở, sự bàn bạc, thảo luận chỉ dừng lại ở việc thôn đưa ra nội dung để nhân dân thảo luận, nhân dân không được khuyến khích đưa ra ý kiến mới để thảo luận trong cuộc họp. Do đó, người dân không thiết tha với việc đi họp thôn, bản, tổ dân phố, tỷ lệ người tham gia một số cuộc họp có chiều hướng giảm. Mặt khác, có những việc cần bàn thì ít được bàn, có những việc đơn giản lại bàn rất nhiều, thậm chí mất thời gian vào việc giải thích dư luận, tin đồn hoặc những việc không thuộc thẩm quyền, có đơn vị lại ỷ vào việc dân đã bàn, coi như dân bàn rồi thì cơ bản đã thực hiện được dân chủ mà chưa quan tâm đến định hướng nội dung bàn, chất lượng thảo luận, tùy dân quyết định. Thậm chí có những cuộc họp, do thiếu định hướng, thiếu tập trung nên trở thành cuộc họp thống nhất đi khiếu kiện tập thể, lợi dụng dân chủ để đòi hỏi những lợi ích cục bộ, không chính đáng. Từ thực trạng đó, tác giả kiến nghị:

(i) Về hình thức nhân dân bàn và quyết định trực tiếp hoặc biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định, vẫn nên giữ lại hình thức phát phiếu lấy ý kiến, tuy nhiên, để phù hợp với tính chất “bàn bạc, quyết định” thì nên quy định hình thức phát phiếu lấy ý kiến chỉ là hình thức bổ sung cho hình thức tổ chức cuộc họp. Như vậy, nếu đã tổ chức họp dân lần 1, lần 2 mà vẫn chưa đạt hơn 50% số phiếu để quyết định thì mới tiến hành phát phiếu lấy ý kiến bổ sung đối với các cử tri không tham dự để tổng hợp phiếu ban hành quyết định; trường hợp này cũng nên có quy định dự liệu: Nếu sau khi phát phiếu lấy ý kiến bổ sung mà vẫn chưa đạt hơn 50% để quyết định thì sẽ giải quyết như thế nào? tạm dừng thực hiện, thực hiện lại quy trình, bàn lại chủ trương, phương án hay báo cáo nên cấp trên quyết định?

(ii) Về tỉ lệ tham gia dự họp, số lượng cử tri tán thành, biểu quyết cũng nên có điều chỉnh theo hướng: Trên 50% cử tri đại diện hộ gia đình được mời có mặt thì tổ chức họp; từ 65% cử tri có mặt dự họp biểu quyết tán thành thì thông qua. Có như vậy mới thực sự tạo điều kiện thuận lợi trong hoạt động ở cơ sở mà vẫn bảo đảm tính dân chủ trong bàn bạc, quyết định của nhân dân.

(iii) Về nội dung nhân dân bàn và quyết định trực tiếp: Liên quan đến xây dựng các công trình công cộng tại địa bàn cấp xã nên quy định bổ sung bước thăm dò, lấy ý kiến đóng góp của người dân về định hướng, mục tiêu, phương án, quy mô của công trình nhằm đánh giá tính hiệu quả của công trình cũng như nắm bắt tâm tư, nguyện vọng của nhân dân, nâng cao tính dân chủ, hiệu quả trong việc xây dựng các công trình công cộng; nên quy định: Qua thăm dò ý kiến của nhân dân nếu trên 50% có ý kiến không khả thi thì cấp có thẩm quyền xem xét lại chủ trương, nghiên cứu điều chỉnh cho phù hợp với thực tế, sau khi có điều chỉnh lại tiếp tục xin ý kiến.

Liên quan đến xây dựng và thực thi hương ước, cần sửa đổi, bổ sung Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTWMTTQVN ngày 31/3/2000 của Bộ Tư pháp, Bộ Văn hóa thông tin, Ban Thường trực ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam về hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn ấp, cụm dân cư, văn bản này hiện nay đã không còn phù hợp, không khả thi trong thực tế áp dụng, theo đó, tùy thuộc vào đối tượng áp dụng là vùng đồng bào thiểu số, khu vực nông thôn, khu vực thành thị để có hướng dẫn xây dựng hương ước cho phù hợp. Nên giao cho Ban Công tác mặt trận thôn giám sát việc thực hiện hương ước.

2.3. Về quyền được tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định
Kết quả điều tra tại các tỉnh Tây Bắc cho thấy, những nội dung dân bàn, tham gia ý kiến đối với chính quyền xã hoặc cơ quan có thẩm quyền quyết định, ít thu hút sự quan tâm của nhân dân (trừ vấn đề giải phóng mặt bằng, tái định cư). Việc lấy ý kiến nhân dân đôi khi còn hình thức, việc hướng dẫn nhân dân và gợi ý những vấn đề cần thảo luận chưa được chuẩn bị thật nghiêm túc, khoa học và chu đáo. Việc tổ chức họp dân để bàn cũng không thường xuyên, sau cuộc họp hầu như thống nhất với dự thảo của cơ quan có thẩm quyền, ít ý kiến phản biện. Mặt khác, do trình độ nhận thức của đồng bào dân tộc hạn chế nên đa số là đồng ý với dự thảo, không có ý kiến gì thêm. Ở một số xã, phường trung tâm của các tỉnh Tây Bắc thì cũng có ý kiến đóng góp, kể cả đóng góp trực tiếp và qua đại diện nhưng số lượng còn rất khiêm tốn, chất lượng hạn chế với lý do thời gian nghiên cứu ít, chưa đầu tư thời gian để nghiên cứu đóng góp ý kiến.

Do vậy, nên xem xét chuyển một số nội dung nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định thành nội dung nhân dân bàn, biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định, nhất là những nội dung có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi cơ bản của người dân và có tác động đến nhiều mặt của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội của địa phương như: Việc quản lý, sử dụng đất công ích xã, phường (nhóm sai phạm nhiều); chủ trương phương án đền bù hỗ trợ giải phóng mặt bằng, xây dựng cơ sở hạ tầng, tái định cư, phương án quy hoạch dân cư (phù hợp với luật đất đai hiện nay). Bổ sung thêm nội dung cho nhân dân bàn, biểu quyết để cơ quan có thẩm quyền quyết định như phương án sử dụng khoản đóng góp vào quỹ của thôn, xã để góp phần tăng tính minh bạch trong việc sử dụng kinh phí do nhân dân đóng góp.

 Về nội dung, hình thức nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định nên bổ sung thêm quy định có văn bản giải trình, giải thích cho nhân dân hiểu để tham gia ý kiến có trọng tâm, trọng điểm, tập trung vào những nội dung cơ bản, quan trọng của dự thảo.                                  
2.4. Về quyền giám sát
Chính quyền các tỉnh Tây Bắc đã tổ chức cho nhân dân giám sát 21 nội dung, bao gồm: 11 nội dung chính quyền đã công khai; 02 nội dung nhân dân bàn và quyết định trực tiếp; 03 nội dung nhân dân bàn, biểu quyết và 05 nội dung nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền cấp trên quyết định thông qua hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng. Tuy nhiên, qua kết quả khảo sát ở các tỉnh Tây Bắc việc thực hiện quyền giám sát là khâu yếu hơn cả trong thực hiện dân chủ ở cơ sở. Hầu hết việc giám sát đều qua hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân và Ban Giám sát cộng đồng, nhân dân chỉ tham gia một phần nhỏ. Nhân dân thực hiện quyền kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện công việc của chính quyền cơ sở là rất khó khăn, người dân khó tiếp xúc được với những tài liệu, hồ sơ cần thiết phục vụ cho việc kiểm tra, giám sát. Nhiều khiếu nại tố cáo của nhân dân chưa được giải quyết dứt điểm và thấu đáo dẫn đến kiện tụng, khiếu kiện kéo dài gây bức xúc trong nhân dân. Nhiều việc vi phạm quy chế được nhân dân phát hiện, kiến nghị nhưng chính quyền chưa thực sự hợp tác, đôi khi chưa tin tưởng và còn có những thái độ thờ ơ với ý kiến của nhân dân, do đó, nhiều nơi nhân dân không mặn mà với việc giám sát của mình.

Để khắc phục tình trạng này, về hoạt động của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng nên điều chỉnh phạm vi giám sát hẹp lại cho phù hợp với trình độ, năng lực thực tế của cán bộ và phù hợp với tính chất giám sát của nhân dân, đảm bảo thực hiện trên thực tế có hiệu quả, chất lượng. Cần quy định rõ, cụ thể về trách nhiệm, quyền hạn và cách thức hoạt động của Ban Giám sát đầu tư cộng đồng; mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trọng thực hiện quản lý về công tác giám sát đầu tư cộng đồng.

Việc lấy phiếu tín nhiệm của cán bộ chủ chốt xã, phường, thị trấn nên mở rộng đối tượng được lấy phiếu tín nhiệm đến các đối tượng là cán bộ công chức cấp xã là những người thường xuyên có mối quan hệ, tiếp xúc, làm việc với nhân dân để tăng cường vai trò giám sát của nhân dân cũng như trách nhiệm của cán bộ công chức, nhất là công chức địa chính, tư pháp, văn xã.