Bất cập của pháp luật về tương trợ tư pháp trong lĩnh vực dân sự

Bên cạnh những kết quả tích cực, trong bài viết của mình, tác giả Phạm Hồ Hương và Đinh Quỳnh Nga đã phân tích những vướng mắc, bất cập trong quá trình triển khai thi hành Luật Tương trợ tư pháp năm 2007 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Từ đó, tác giả đưa ra những kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả công tác tương trợ tư pháp trong lĩnh vực dân sự, đặc biệt là cần sớm sửa đổi, hoàn thiện các quy định pháp luật tương trợ tư pháp về dân sự một cách tổng thể, toàn diện để có thể thúc đẩy hợp tác quốc tế trong lĩnh vực tư pháp. Trong đó, việc xây dựng một đạo luật về tương trợ tư pháp trong lĩnh vực dân sự theo hướng hiện đại, khả thi và khắc phục được những bất cập, hạn chế nêu trên của pháp luật hiện hành là yêu cầu cấp thiết khách quan, góp phần thúc đẩy quy trình giải quyết các vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài được nhanh chóng, chính xác và hiệu quả; giúp bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các đối tượng có liên quan trong vụ việc dân sự, tăng cường khả năng thực hiện quyền và tiếp cận công lý của người dân; tạo nền tảng cho việc ký kết và thực hiện các điều ước quốc tế đa phương về tương trợ tư pháp trong lĩnh vực dân sự.

Luật Tương trợ tư pháp ban hành ngày 21/11/2007 và có hiệu lực từ ngày 01/7/2008 (sau đây gọi là Luật Tương trợ tư pháp) gồm 07 chương với 72 điều, trong đó điều chỉnh phần có liên quan trực tiếp đến tương trợ tư pháp (TTTP) về dân sự. Luật Tương trợ tư pháp và các văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo cơ sở pháp lý khá toàn diện cho hoạt động hợp tác với nước ngoài trong lĩnh vực tương trợ tư pháp nói chung và TTTP trong lĩnh vực dân sự nói riêng. Hoạt động TTTP có nhiều chuyển biến, đạt kết quả đã hỗ trợ tích cực cho hoạt động tố tụng của cơ quan có thẩm quyền Việt Nam giải quyết các vụ việc có yếu tố nước ngoài cũng như hỗ trợ các cơ quan tư pháp nước ngoài giải quyết các vụ việc có liên quan đến cá nhân, tổ chức tại Việt Nam, qua đó đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong các vụ việc dân sự, tạo điều kiện cho quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài phát triển, góp phần ổn định xã hội và thúc đẩy phát triển kinh tế. Các văn bản này cũng đã thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về tăng cường hội nhập quốc tế về pháp luật và cải cách tư pháp, nội luật hóa một số cam kết quốc tế của Việt Nam trong lĩnh vực này.

Tuy vậy, cùng với những yêu cầu mới phát sinh của quá trình hội nhập quốc tế, cải cách pháp luật và cải cách tư pháp, sau hơn 10 năm thực hiện, Luật Tương trợ tư pháp năm 2007 đã xuất hiện những hạn chế, bất cập, những khoảng trống cần được khắc phục, bổ sung, đặc biệt trong bối cảnh các quan hệ hợp tác quốc tế ngày càng đa dạng, hệ thống quy định pháp luật về tố tụng trong nước cũng có nhiều thay đổi[1], nhu cầu TTTP cũng đa dạng, phức tạp và tăng mạnh.

Riêng trong lĩnh vực dân sự, các tranh chấp về dân sự, thương mại, lao động, hôn nhân và gia đình phát sinh từ các giao dịch dân sự và thương mại có yếu tố nước ngoài ngày càng tăng về số lượng, đa dạng về hình thức, phức tạp về nội dung dẫn đến số lượng yêu cầu TTTP tăng nhanh đòi hỏi quy trình thủ tục thực hiện phải được cải tiến, rút ngắn và cắt giảm hồ sơ, các khâu trung gian để giảm tải gánh nặng cho các cơ quan thực thi ở trung ương cũng như ở địa phương. Ngoài ra, thực tiễn đã phát sinh nhiều yêu cầu TTTP để giải quyết các vụ án hành chính[2] nhưng chưa được Luật Tương trợ tư pháp tính đến. Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật tố tụng dân sự đã có nhiều thay đổi (Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 ra đời với các quy định có gắn kết đến hoạt động tương trợ tư pháp về dân sự). Cùng với đó, những cam kết mới, những bộ quy tắc ứng xử mới với các tiêu chuẩn được quốc tế thừa nhận rộng rãi trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết thời gian qua và sắp gia nhập cũng đặt ra yêu cầu pháp luật tương trợ tư pháp của Việt Nam phải được hoàn thiện, hiện đại hóa để phù hợp và tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện cam kết quốc tế trong lĩnh vực này của Việt Nam.

Kết quả tổng kết hơn 10 năm thực hiện Luật Tương trợ tư pháp cho thấy, với những yêu cầu mới đặt ra đối với công tác TTTP trong lĩnh vực dân sự trong bối cảnh hội nhập quốc tế mạnh mẽ của Việt Nam thì cần sớm sửa đổi, hoàn thiện các quy định pháp luật tương trợ tư pháp về dân sự một cách tổng thể, toàn diện để có thể thúc đẩy hợp tác quốc tế trong lĩnh vực tư pháp, thực hiện cải cách pháp luật, cải cách tư pháp, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức, đảm bảo quyền con người. Việc xây dựng Luật Tương trợ tư pháp về dân sự là yêu cầu cấp thiết khách quan, nhằm khắc phục những hạn chế, bất cập hiện nay trong hoạt động TTTP, đáp ứng yêu cầu của công tác này trong tình hình mới.

Liên quan đến các nội dung cụ thể, qua rà soát, đánh giá quy định của Luật Tương trợ tư pháp và các văn bản hướng dẫn thi hành hiện hành cho thấy, còn tồn tại những khoảng trống, bất cập khó thực thi, cần được cân nhắc, sửa đổi, bổ sung khi xây dựng Luật Tương trợ tư pháp về dân sự. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, hoạt động tương trợ tư pháp về dân sự cần được quy định toàn diện trong một văn bản luật riêng - Luật Tương trợ tư pháp về dân sự với phạm vi và đối tượng điều chỉnh riêng, trong đó cần mở rộng điều chỉnh bao gồm cả TTTP trong lĩnh vực hành chính

- Luật Tương trợ tư pháp hiện hành điều chỉnh chung cho cả 04 lĩnh vực là TTTP về dân sự, hình sự, dẫn độ và chuyển giao người đang chấp hành hình phạt tù. Trong khi đó, mỗi lĩnh vực TTTP lại có những đặc thù riêng, phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, nguyên tắc, trình tự, thủ tục, thẩm quyền thực hiện rất khác nhau, đặc biệt là giữa lĩnh vực dân sự với các lĩnh vực còn lại. Điều này dẫn đến bất cập là các quy định về TTTP dân sự trong Luật Tương trợ tư pháp chưa có tính hệ thống, chưa đầy đủ.

- Luật Tương trợ tư pháp chưa bao hàm hết các phạm vi TTTP hiện nay. Phạm vi điều chỉnh của Luật Tương trợ tư pháp không bao gồm TTTP trong lĩnh vực hành chính nhưng thực tiễn thực hiện có nhiều yêu cầu ủy thác giải quyết các vụ án hành chính[3]. Luật Tố tụng hành chính hiện hành không quy định rõ thủ tục yêu cầu ủy thác tư pháp trong lĩnh vực hành chính ra nước ngoài theo quy trình TTTP về dân sự nhưng với quy định tại Điều 303 (các phương thức tống đạt, thông báo văn bản tố tụng của Tòa án cho đương sự ở nước ngoài) và Điều 305 (xử lý kết quả tống đạt văn bản tố tụng của Tòa án cho đương sự ở nước ngoài), khoản 4 Điều 92 (ủy thác thu thập tài liệu chứng cứ) thì có thể được hiểu là yêu cầu TTTP trong lĩnh vực hành chính được thực hiện tương tự như quy trình TTTP về dân sự. Phạm vi của 17 hiệp định/thỏa thuận về TTTP trong lĩnh vực dân sự hiện nay cũng không bao gồm lĩnh vực hành chính. Tuy nhiên, tài liệu hướng dẫn của Công ước tống đạt ghi nhận khả năng một số quốc gia chấp nhận thực hiện tống đạt các văn bản trong lĩnh vực hành chính theo kênh của Công ước do cách hiểu rất rộng của pháp luật quốc gia về các vấn đề dân sự (toàn bộ các nội dung không phải là hình sự đều thuộc phạm vi dân sự)[4]. Do đó, mặc dù tố tụng hành chính có tính đặc thù riêng và khác biệt với tố tụng dân sự nhưng có một số nội dung về ủy thác tư pháp tống đạt giấy tờ trong lĩnh vực dân sự có thể áp dụng chung để khắc phục được khoảng trống của pháp luật hiện nay, đặc biệt trong bối cảnh chưa có đề xuất nào về xây dựng Luật Tương trợ tư pháp trong lĩnh vực hành chính.

- Việc điều chỉnh hoạt động TTTP trong lĩnh vực dân sự chủ yếu mang tính quy trình, thủ tục nhưng lại được quy định ở nhiều cấp văn bản cũng khó khăn cho việc áp dụng. Vì vậy, việc pháp điển hóa các quy định về TTTP trong lĩnh vực dân sự vào một văn bản có giá trị pháp lý cao - Luật Tương trợ tư pháp trong lĩnh vực dân sự sẽ tạo cơ sở pháp lý toàn diện và thuận lợi hơn cho quá trình áp dụng trên thực tiễn

Thứ hai, các quy định về nguyên tắc có đi có lại và áp dụng pháp luật nước ngoài chưa rõ ràng, chi tiết để áp dụng thống nhất

- Luật Tương trợ tư pháp quy định trường hợp giữa Việt Nam và nước ngoài chưa có điều ước quốc tế thì yêu cầu TTTP sẽ được thực hiện theo nguyên tắc có đi có lại. Bộ Ngoại giao là cơ quan chủ trì phối hợp với các bộ, ngành có liên quan xem xét, quyết định áp dụng nguyên tắc có đi có lại trong quan hệ TTTP với nước hữu quan (khoản 1 Điều 66 Luật Tương trợ tư pháp). Tuy nhiên, ngoài quy định về thẩm quyền của Bộ Ngoại giao như nêu trên, Luật Tương trợ tư pháp không quy định cụ thể thủ tục, trình tự, thời gian thực hiện nhiệm vụ này, gây khó khăn, lúng túng cho Bộ Ngoại giao cũng như các cơ quan liên quan, đồng thời giảm sự linh hoạt trong thực hiện TTTP. Để tháo gỡ bất cập này, liên ngành Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao và Tòa án nhân dân tối cao đã ban hành Thông tư liên tịch số 15/2011/TTLT-BTP-BNG-TANDTC ngày 15/9/2011 hướng dẫn áp dụng một số quy định về tương trợ tư pháp trong lĩnh vực dân sự của Luật Tương trợ tư pháp (Thông tư liên tịch số 15) trong đó có hướng dẫn áp dụng áp dụng nguyên tắc có đi có lại (Điều 4). Tuy nhiên, nếu thực hiện thì quy trình, thủ tục phối hợp sẽ mất nhiều thời gian, kéo dài, bên cạnh đó cũng làm phát sinh thêm giấy tờ hồ sơ. Trong thời gian Thông tư liên tịch số 15 có hiệu lực (từ năm 2011 đến năm 2016), các bộ, ngành cũng chưa lần nào phối hợp để xem xét áp dụng nguyên tắc có đi có lại đối với các yêu cầu TTTP mà vẫn chủ động thực hiện đối với tất cả các yêu cầu TTTP gửi đi và nhận được từ các nước chưa có điều ước quốc tế với Việt Nam. Thực tế này xuất phát từ một số nguyên nhân như: Cơ quan nhà nước Việt Nam khó có thể có đủ thông tin để xác định xem phía nước ngoài có áp dụng có đi có lại với Việt Nam hay không, nếu yêu cầu phía nước ngoài xác nhận cũng rất mất thời gian và khó khả thi; nếu Việt Nam áp dụng nguyên tắc có đi có lại cứng nhắc từ chối thực hiện TTTP của nước ngoài thì sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi ích của các cá nhân, tổ chức của Việt Nam có liên quan. Từ thực tiễn này, liên ngành đã ban hành Thông tư liên tịch số 12/2016/TTLT-BTP-BNG-TANDTC ngày 19/10/2016 của Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, Tòa án nhân dân tối cao quy định về trình tự, thủ tục tương trợ tư pháp trong lĩnh vực dân sự (Thông tư liên tịch số 12) trong đó tiếp cận theo hướng mở là đương nhiên áp dụng nguyên tắc có đi có lại trong thực hiện TTTP, trừ hai trường hợp: (i) Khi có căn cứ cho thấy phía nước ngoài không thực hiện TTTP về dân sự cho Việt Nam; (ii) Việc thực hiện TTTP đó trái với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam (Điều 5). Tuy nhiên, đây chỉ là các hướng dẫn ở cấp thông tư, giá trị pháp lý chưa cao, cần được pháp điển hóa vào văn bản cấp luật.

- Luật Tương trợ tư pháp có quy định về áp dụng pháp luật nước ngoài trong thực hiện TTTP theo quy định của điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên (khoản 2 Điều 3), nhưng lại không có quy định hướng dẫn cụ thể về việc áp dụng pháp luật nước ngoài để thực hiện TTTP. Trong khi đó, các điều ước quốc tế về TTTP trong lĩnh vực dân sự mà Việt Nam đã ký kết tuy cũng có quy định về áp dụng pháp luật nước được yêu cầu khi thực hiện TTTP của nước ngoài nhưng các quy định này cũng chỉ mang tính nguyên tắc và dẫn chiếu đến pháp luật trong nước của các bên. Do vậy, đây là một khoảng trống cần được bổ sung để tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể thực hiện áp dụng thống nhất.

Thứ ba, Luật Tương trợ tư pháp chưa nội luật hóa các cam kết, tiêu chuẩn quốc tế về tương trợ tư pháp trong lĩnh vực dân sự; quy trình và thủ tục chưa thuận lợi cho việc thực hiện các điều ước quốc tế

Kể từ khi Luật Tương trợ tư pháp có hiệu lực (năm 2008) đến nay, Việt Nam đã ký kết, gia nhập nhiều điều ước quốc tế song phương và đa phương mới về TTTP trong lĩnh vực dân sự như Công ước tống đạt. Trong thời gian tới, Việt Nam cũng sẽ tiếp tục gia nhập Công ước La Hay về thu thập chứng cứ (dự kiến Việt Nam sẽ gia nhập trong năm 2020). Các điều ước quốc tế mới này có các yêu cầu mới về quy trình, thủ tục, hồ sơ so với quy định trong Luật Tương trợ tư pháp hiện hành. Để áp dụng thuận lợi và thống nhất tiêu chuẩn mới được quy định tại các điều ước quốc tế, liên ngành Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao và Tòa án nhân dân tối cao đã có giải pháp ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp thông tư liên tịch để thực hiện. Tuy nhiên, đây là giải pháp mang tính chất tình thế trong lúc chưa thể đưa vào văn bản pháp luật cấp cao hơn. Bên cạnh đó, việc quy trình thủ tục thực hiện được quy định ở nhiều cấp văn bản pháp luật khác nhau cũng làm cho quy định pháp luật bị tản mạn, không tạo thuận lợi cho việc áp dụng. Vì vậy, Luật Tương trợ tư pháp trong lĩnh vực dân sự cần pháp điển hóa các quy trình, thủ tục này.

Thứ tư, Luật Tương trợ tư pháp chưa có cơ chế để tạo điều kiện cho việc xã hội hóa hoạt động tống đạt giấy tờ

Các điều ước về TTTP trong lĩnh vực dân sự cả song phương và đa phương mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia đều xác định về nguyên tắc, việc thực hiện các yêu cầu TTTP tống đạt giấy tờ được thực hiện miễn phí cho nhau trừ một số trường hợp đặc biệt hoặc việc tống đạt không do cơ quan nhà nước thực hiện.

Hiện nay, số lượng các vụ việc dân sự được giải quyết tại các Tòa án cấp tỉnh rất lớn, trong khi nguồn lực cán bộ và ngân sách không được bổ sung. Trong bối cảnh đó, việc thực hiện ủy thác tư pháp cho nước ngoài với số lượng ngày càng tăng[5] đã tạo thêm gánh nặng cho hoạt động của các Tòa án địa phương. Để giảm áp lực cho hệ các cơ quan tố tụng, nhiều Tòa án đã thực hiện việc tống đạt hồ sơ kể cả hồ sơ theo yêu cầu của nước ngoài thông qua thừa phát lại. Theo cơ chế hiện nay, Bộ Tư pháp không chuyển thẳng hồ sơ yêu cầu tống đạt của nước ngoài đến thừa phát lại để thực hiện mà vẫn chuyển qua Tòa án/cơ quan thi hành án dân sự có thẩm quyền, sau đó các cơ quan này mới chuyển đến thừa phát lại để thực hiện theo quy trình xã hội hóa chung trong nước. Bên cạnh đó, ngoài thừa phát lại còn có nhân viên tổ chức dịch vụ bưu chính, người có chức năng tống đạt và những người khác mà pháp luật có quy định[6]. Tuy nhiên, những hoạt động này vẫn phải qua khâu trung gian là Tòa án. Luật Tương trợ tư pháp chưa có cơ sở pháp lý chính thức, rõ ràng, đầy đủ quy định trực tiếp thẩm quyền cũng như quy trình, thủ tục thực hiện yêu cầu tương trợ tư pháp về tống đạt giấy tờ của nước ngoài cho các tổ chức tư nhân. Bên cạnh đó, cũng chưa có quy định về cơ chế giám sát, kiểm tra của cơ quan quản lý nước nước về tương trợ tư pháp về dân sự đối với hoạt động thực hiện tống đạt giấy tờ của nước ngoài của thừa phát lại.

Do đó, Luật Tương trợ tư pháp về dân sự cần có một phần riêng quy định về các nội dung này, tạo cơ chế giao trực tiếp thẩm quyền cho các tổ chức thừa phát lại thực hiện tống đạt giấy tờ của nước ngoài; xác định rõ phạm vi, nhiệm vụ, cơ chế thực hiện và quản lý nhà nước đối với hoạt động tống đạt giấy tờ của nước ngoài của thừa phát lại cũng như có cơ chế cho các tổ chức tư nhân thực hiện hoạt động tống đạt giấy tờ của nước ngoài để tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, đầy đủ cho việc xã hội hóa hoạt động tống đạt giấy tờ của nước ngoài.

Thứ năm, phương thức thực hiện yêu cầu tương trợ tư pháp và quy trình lưu trữ hồ sơ ủy thác tư pháp cần được cải tiến

Theo quy trình hiện nay, hồ sơ ủy thác tư pháp của Việt Nam được gửi ra nước ngoài được các cơ quan có thẩm quyền trong nước lập và gửi bằng 03 bản giấy đến Bộ Tư pháp, Bộ Tư pháp tiếp nhận và chuyển thực hiện ra nước ngoài 02 bộ, lưu tại Bộ Tư pháp 01 bộ. Quy trình này sẽ tốn kém các chi phí từ cơ quan lập đến cơ quan tiếp nhận là Bộ Tư pháp gồm phô tô, chứng thực, bưu điện, lưu trữ, tra cứu... Ngược lại, đối với hồ sơ ủy thác tư pháp từ nước ngoài gửi đến, việc tiếp nhận và gửi trả kết quả bằng giấy tốn kém, việc khai thác dữ liệu và lưu trữ cũng khó khăn. Bên cạnh đó, trong tất cả các điều ước quốc tế về TTTP, Bộ Tư pháp chỉ phải gửi đến nước được yêu cầu 02 bộ hồ sơ, do đó việc các cơ quan có thẩm quyền lập và gửi hồ sơ ủy thác tư pháp bằng bản mềm đến Bộ Tư pháp thì không còn cần thiết phải gửi 03 bộ giấy như hiện nay, giảm chi phí cho Nhà nước và cá nhân/tổ chức có liên quan. Có quốc gia đã chấp nhận phương thức gửi bản điện tử đến nước này mà không yêu cầu gửi bản giấy (Trung Quốc, Hoa Kỳ).

Bên cạnh đó, hiện nay Luật Tương trợ tư pháp cũng chưa có quy định về việc thực hiện quản lý hồ sơ ủy thác tư pháp, sử dụng các kết quả thực hiện được tin học hóa mà vẫn phải thông qua việc trả lời các văn bản giấy nên mất thời gian, nguồn lực của cả cơ quan địa phương và cơ quan đầu mối. 

Trong bối cảnh cách mạng công nghệ, tin học hiện nay, với chủ trương xây dựng Chính phủ điện tử, Luật Tương trợ tư pháp về dân sự cần có quy định cơ sở pháp lý để từng bước tin học hóa quy trình thực hiện yêu cầu ủy thác tư pháp, bảo quản và khai thác tài liệu nhưng vẫn bảo đảm yêu cần quản lý bảo đảm an toàn của thông tin; cắt giảm khối lượng hồ sơ giảm tải nguồn lực cho cơ quan nhà nước.

Việc xây dựng một đạo luật về TTTP trong lĩnh vực dân sự theo hướng hiện đại, khả thi và khắc phục được những bất cập, hạn chế nêu trên của pháp luật hiện hành sẽ thúc đẩy quy trình giải quyết các vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài được nhanh chóng, chính xác và hiệu quả; giúp bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các đối tượng có liên quan trong vụ việc dân sự, tăng cường khả năng thực hiện quyền và tiếp cận công lý của người dân; tạo nền tảng cho việc ký kết và thực hiện các điều ước quốc tế đa phương về tương trợ tư pháp trong lĩnh vực dân sự.