Cấu trúc quyền lực nhà nước tổng kết 30 năm đổi mới và phát triển

1. Nhận thức chung về cấu trúc quyền lực nhà nước

Cùng với đó, quyền lực nhà nước luôn gắn với chủ quyền quốc gia và trong điều kiện xã hội hiện đại, quyền lực này thuộc về nhân dân và được thể hiện thông qua những định chế nhà nước - pháp luật. Quyền lực nhà nước được biểu hiện cụ thể ở hệ thống các cơ quan, tổ chức nhà nước, các quy định pháp luật và những nguyên tắc vận hành của hệ thống đó tạo nên một cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước. Cơ chế đó được hình thành và phát triển cùng với sự phát triển của văn minh nhân loại và được cụ thể hóa ở mỗi quốc gia tùy thuộc vào những điều kiện khách quan và chủ quan ở mỗi thời kỳ phát triển.

Quan niệm về tổng thể cấu trúc quyền lực nhà nước, ngay từ trước Công nguyên, các nhà tư tưởng lớn như Platon và Aristote đã nhắc tới phân quyền, nhưng chỉ dừng lại ở quan niệm về một sự phân công lao động và phân nhiệm trong bộ máy nhà nước. Cho đến tận thế kỷ thứ XVI - thế kỷ thứ  XVIII, J.Locke và S.L Montesquieu đã phát triển các tư tưởng này thành học thuyết "phân chia quyền lực”. Cùng với các ông, nhiều học giả tư sản khác cũng quan tâm đến vấn đề này. Có quan niệm thì phân chia quyền lực thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền liên bang (J. Locke); có quan niệm thì phân chia quyền lực thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp (S.L Montesquieu, I. Cant). Nhưng dù sao cũng không ít quan niệm cho rằng, quyền lực không thể phân chia hoặc chí ít cũng có mối quan hệ khăng khít không thể tách rời (J.J Rousseau...). Ở Trung Quốc trước kia - Trung Hoa Dân quốc, còn có quan niệm quyền lực được phân chia thành 5 quyền và họ phản ánh 5 quyền đó vào Hiến pháp năm 1947. Vậy có thể nói rằng, việc phân chia quyền lực không hẳn là một nguyên tắc khoa học, hợp lý mà là một thủ pháp chính trị nhằm hạn chế độc tài, chuyên chế, bảo vệ tự do của con người. Tuy nhiên, việc phân công, phân nhiệm trong bộ máy nhà nước là cần thiết để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả trong quá trình quản lý xã hội[1].

Nghiên cứu về cấu trúc quyền lực nhà nước, theo chúng tôi, vấn đề cơ bản cần xem xét đó là kết cấu của các nhánh quyền lực và nguyên tắc vận hành của các nhánh quyền lực. Trong xã hội hiện đại, quyền lực nhà nước bao gồm 3 nhánh quyền lực chủ yếu là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, theo đó:

(i) Quyền lập pháp là quyền làm ra Hiến pháp và luật, do cơ quan lập pháp thực hiện. Cơ quan lập pháp ở các nước khác nhau có tên gọi khác nhau và cách thức tổ chức cũng khác nhau;

(ii) Quyền hành pháp là một bộ phận cấu thành của quyền lực nhà nước, có nhiệm vụ thực thi pháp luật, đưa pháp luật vào tổ chức xã hội và quản lý xã hội. Quyền hành pháp do một bộ máy hành chính nhà nước phức tạp trải rộng từ trung ương tới địa phương thực hiện.

(iii) Quyền tư pháp có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật do cơ quan tư pháp thực hiện.

Về ba quyền cơ bản trong hệ thống quyền lực nhà nước, theo Locke, thì ông ta chỉ thừa nhận hai quyền lập pháp và hành pháp, đồng thời đề xuất về sự phân công quyền lực, nhưng không nêu việc kiểm soát quyền lực. Chỉ đến Montesquieu, ngoài việc đề xuất phân chia quyền lực nhà nước thành 3 quyền: Lập pháp, hành pháp và tư pháp, thì ông cũng đề xuất thêm yêu cầu kiểm soát quyền lực. Hơn nữa, không phải chỉ kiểm soát từ bên ngoài, mà là ngay trong cơ cấu nội tại của hệ thống quyền lực nhà nước, như một cơ thể sống với cơ chế tự động, tự phòng chống[2].  

Tuy nhiên, mối quan hệ giữa ba bộ phận quyền lực này ở các nước không giống nhau (do có thể chế chính trị khác nhau) nên cách biểu hiện cũng phản ánh các mức độ khác nhau. Trong khi ở các nước tư bản, quyền lực nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc “tam quyền phân lập” với những biến thể khác nhau, thì ở các nước xã hội chủ nghĩa (như ở nước ta), ba nhánh quyền lực này lại không tổ chức theo hướng độc lập và đối trọng với nhau, mà chỉ có sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau, cách thức tổ chức quyền lực này tạm gọi là nguyên tắc "phân – hợp – kiểm".

Qua nhận thức thực tế cho thấy, hạt nhân hợp lý của học thuyết tam quyền phân lập là có sự phân công rành mạch trong việc tổ chức và thực hiện quyền lực. Điều này có ý nghĩa trong việc đề cao dân chủ, chống lạm quyền và đây cũng là đóng góp to lớn của học thuyết này đối với lý luận về Nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, trong điều kiện xã hội hiện đại và thể chế nhà nước đơn nhất, chúng ta chỉ vận dụng "yếu tố hợp lý" của học thuyết phân quyền là sự phân công quyền lực, chứ không nên áp dụng toàn bộ nội  dung của học thuyết này.

Sự quan hệ, phụ thuộc lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực cho thấy rõ những hạn chế trong cách tư duy cơ học của học thuyết phân quyền. Quyền lực nhà nước không phải là sự cộng lại đơn thuần của các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, mà có thể yêu cầu chúng tách biệt, độc lập khỏi nhau. Không có một cơ quan nào thuần tuý chỉ thực hiện một quyền, mà không tham gia vào việc thực hiện các quyền khác. Không có một quyền nào chỉ được thực hiện duy nhất bởi một cơ quan mà không có sự tham gia của các cơ quan khác. Trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội, các cơ quan không thể độc lập hành xử quyền hạn của mình. Các cơ quan dù được phân nhiệm thực hiện các quyền khác nhau, nhưng trong quá trình thực hiện quyền hạn của mình đều phải có sự phối hợp với các cơ quan khác. Về thực chất thì quyền lực nhà nước là thống nhất, không thể tách biệt độc lập các lĩnh vực hoạt động của quyền lực nhà nước. Cho nên, chúng ta không áp dụng thuyết phân quyền theo cách tách biệt các nhánh quyền lực, mà chỉ nên có sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan quyền lực nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, và tư pháp.

Do quyền lực nhà nước là một chỉnh thể nên cũng cần xem xét thêm về cơ chế  "kìm hãm, đối trọng" giữa các nhánh quyền lực. Mặc dù đôi lúc, có thể có sự mâu thuẫn nhất định giữa các nhánh quyền lực, nhưng chúng luôn phải phối hợp với nhau vì mục tiêu thống nhất của quyền lực nhà nước. Bản thân quyền lực luôn có xu hướng thống nhất, nên sự kìm chế, đối trọng giữa các nhánh quyền lực có thể có tác dụng chống lạm quyền, nhưng điều này đôi khi cũng tạo ra sự mâu thuẫn chính trị, thậm chí, nếu người ta quá nhấn mạnh đến kìm chế, đối trọng có thể dẫn đến sự triệt tiêu lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực (lật đổ Chính phủ hay giải tán Quốc hội). 

Ngoài ra, sự phân quyền và kìm chế đối trọng giữa các nhánh quyền lực ở một mức độ nhất định, thiết nghĩ, có thể chỉ phù hợp với xã hội đa lợi ích như xã hội tư sản. Dưới chế độ xã hội chủ nghĩa như nước ta, lợi ích về cơ bản là thống nhất, vì lợi ích của giai cấp công nhân về cơ bản thống nhất với lợi ích của toàn dân tộc. Tính thống nhất về lợi ích của nhân dân là cơ sở cho tính thống nhất của quyền lực. Vì vậy, quyền lực phải thống nhất và thuộc về nhân dân. Cho nên, chúng ta cũng không áp dụng thuyết phân quyền ở yêu cầu kìm chế, đối trọng giữa các nhánh quyền lực, mà chỉ có giám sát việc thực thi giữa các nhánh của quyền lực nhà nước, nhất là chúng ta nhấn mạnh đến sự giám sát của Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước để đảm bảo sự thống nhất của quyền lực nhà nước[3].

2. Từ nhận thức lý luận đến thực tiễn cấu trúc quyền lực trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam

Ở nước ta, sau khi tiến hành công cuộc đổi mới, Đảng và Nhà nước ta mới có đủ những cơ sở và điều kiện khách quan để xây dựng một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, mà quyền lực nhà nước là thống nhất và thuộc về nhân dân. Chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa được coi là một sáng tạo trong tư duy lý luận và chỉ đạo thực tiễn của Đảng ta về tổ chức bộ máy nhà nước nói riêng và tổ chức quản lý xã hội nói chung. Từ chỗ cơ bản quan tâm đến các vấn đề bên ngoài của tổ chức quyền lực nhà nước (như kiện toàn tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan trong bộ máy nhà nước…), chúng ta đã coi trọng bản chất của Nhà nước. Đó là việc xác lập nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, coi trọng tính pháp quyền trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước. Từ nhận thức đúng đắn về nguyên tắc này, chúng ta ngày càng ý thức được đây là tinh hoa của khoa học tổ chức quyền lực nhà nước, quản lý xã hội của loài người và vận dụng sáng tạo, hài hòa với các nguyên tắc cơ bản về tổ chức, hoạt động của Nhà nước xã hội chủ nghĩa.

 Nguyên tắc tổ chức của quyền lực nhà nước và xây dựng nhà nước pháp quyền lần đầu tiên được Ðảng và Nhà nước ta xác định trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội năm 1991 như sau: “Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, với sự phân công rành mạch ba quyền đó”[4] và chính thức đưa vào văn kiện Đại hội VII, được phát triển thêm qua văn kiện Đại hội VIII, đặc biệt là văn kiện Đại hội IX của Đảng. Đồng thời với chủ trương tăng cường pháp chế, các nghị quyết của Đại hội IX cũng chủ trương mở rộng dân chủ  và được coi là cơ sở chính trị - xã hội của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Chủ trương này tiếp tục được khẳng định lại ở Đại hội X: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Cần xây dựng cơ chế vận hành của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định trong văn bản pháp luật. Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”[5].

Như vậy, ở đây chúng ta vẫn dễ dàng nhận thấy rằng, tính pháp chế là đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền và bản chất của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Về mặt tư duy lý luận, có lẽ điểm khác biệt của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam so với các Nhà nước pháp quyền khác là ở cơ chế vận hành của Nhà nước. Ở các nhà nước pháp quyền tư sản dù với các biến thể khác nhau, thì cơ chế vận hành phổ biến vẫn là “tam quyền phân lập”. Việc Đảng ta xây dựng cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp để bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, chính là dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lê-nin về nhà nước và pháp luật.

Điều kiện thực tiễn thay đổi, Đại hội XI của Đảng đã kế thừa quan điểm của Đại hội X và bổ sung phát triển phù hợp với tình hình mới: “Nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”[6].

So với Đại hội X, việc tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước ta theo quan điểm của Đại hội XI có hai điểm mới như sau: Một là, tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước trước đây trong Văn kiện của Đảng thường sử dụng từ “dưới” nay thay bằng từ “do” - “do sự lãnh đạo của Đảng”. Đây là một sự thay đổi nhận thức quan trọng, khẳng định rằng, dù Đảng là hạt nhân của hệ thống chính trị, lãnh đạo Nhà nước và xã hội, dù “sự lãnh đạo đúng đắn của Đảng là nhân tố hàng đầu quyết định thắng lợi của cách mạng Việt Nam” thì Đảng cũng không đứng trên Nhà nước pháp quyền, không đặt Nhà nước pháp quyền “dưới” Đảng. Điều này cũng thể hiện sự chuyển biến nhận thức về vai trò lãnh đạo của Đảng và vai trò quản lý của Nhà nước. Hai là, kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nghĩa là, quyền lực nhà nước phải được kiểm soát, mà trước hết kiểm soát ngay từ bên trong Nhà nước, ngay trong quá trình tổ chức và vận hành bộ máy nhà nước, sau đó là sự kiểm soát của nhân dân bằng các hình thức giám sát, phản biện xã hội khác.

Như vậy, quá trình nhận thức lý luận của Đảng ta về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, về cấu trúc quyền lực trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã khẳng định rõ: Quyền lực nhà nước là tập trung thống nhất thuộc về nhân dân. Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước do Đảng Cộng sản lãnh đạo. Đây chính là giá trị đích thực và bền vững trong tư tưởng nhân loại về Nhà nước pháp quyền. Để thực thi quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân có hiệu quả, quyền lực nhà nước được tổ chức thành ba bộ phận, quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, đây không phải ba bộ phận quyền tách rời nhau, mà mỗi bộ phận quyền chỉ đại diện quyền lực nhà nước trong giới hạn chức năng, nhiệm vụ của mình.

Trong bộ máy nhà nước, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại, Chủ tịch nước chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội.

Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội.

Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội.

Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên...

Sự phân công càng rõ ràng, cụ thể thì hiệu lực và hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước càng được nâng cao. Vì vậy, sự phân công quyền lực là cơ sở để thực hiện tốt nhất quyền lực nhà nước thống nhất. Hơn nữa, với cơ cấu tổ chức quyền lực như vậy, các cơ quan này thực hiện cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau, loại bỏ có hiệu quả nguy cơ độc quyền hay lạm quyền và nạn quan liêu hoá bộ máy nhà nước. Bên cạnh đó là yêu cầu phải có sự phối hợp của các cơ quan trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước mà nhân dân giao phó. Bộ máy nhà nước là tập hợp một hệ thống các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến cơ sở; giữa các cơ quan nhà nước có mối liên hệ hữu cơ với nhau. Cơ sở để hình thành mối liên hệ này là các cơ quan nhà nước được trao và thực thi quyền lực nhà nước thống nhất, thực hiện mục tiêu chung của nhà nước thống nhất. Sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong nhà nước pháp quyền được điều chỉnh một cách nhịp nhàng và đồng bộ trên cơ sở quy định của pháp luật. Có thể nói, việc thừa nhận phân công và phân nhiệm trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước là một bước tiến về nhận thức lý luận. Cả về mặt lý luận cũng như về mặt thực tiễn đều đặt ra yêu cầu tất yếu rằng, giữa các cơ quan nhà nước cần có sự phân công chuyên môn hoá lao động quyền lực, đảm bảo sự độc lập trong tổ chức của các cơ quan và sự phối hợp giữa chúng, nhưng đồng thời giữa các cơ quan cần có sự kiểm soát, kiềm chế, giám sát lẫn nhau. Nắm vững nguyên tắc này có ý nghĩa chỉ đạo hoạt động thực tiễn về tổ chức và phân công quyền lực nhà nước trong bộ máy nhà nước. Đảng và Nhà nước ta đã chủ trương phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền. Điều đó có nghĩa là trong quá trình cải cách và xây dựng bộ máy nhà nước phải coi trọng việc xác định rõ chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ của các cơ quan trong việc thực hiện ba quyền này để hạn chế sự lạm quyền, lộng quyền, chồng chéo và cản trở công việc của nhau.

Từ nhận thứ lý luận, quan điểm về phân công, phối hợp trong thực thi quyền lực nhà nước đã được thể chế hóa thành các quy định trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2011), thể chế hóa trong các Luật về tổ chức Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân nhân, Viện Kiểm sát nhân nhân và nhiều đạo luật khác... Tuy nhiên, việc chuyển hóa nhận thức lý luận vào đời sống thực tiễn là một quá trình và đòi hỏi những bước đi thích hợp. Sau gần 30 năm thực hiện đổi mới, bên cạnh những kết quả đã đạt được về mặt lý luận, thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam trong những năm qua đã bộc lộ không ít những vấn đề cần phải giải quyết, đặc biệt là quá trình vận hành, thực thi quyền lực nhà nước thống nhất thuộc về nhân dân. Tổ chức bộ máy nhà nước còn nặng nề. Việc phân công quyền lực giữa các cơ quan nhà nước còn nhiều bất cập. Sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp còn có những điểm chưa rõ về chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ, phân cấp trung ương - địa phương còn một số mặt chưa cụ thể (như về quản lý đầu tư, tài chính, tổ chức bộ máy, kết hợp quản lý theo ngành và lãnh thổ...). Chính sự phân công không rõ ràng về thẩm quyền đã dẫn đến sự chồng chéo giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp trong việc thực thi quyền lực, làm cho cơ cấu quyền lực không phát huy được hết hiệu quả, làm cho tình trạng tập trung quan liêu cũng như phân tán, cục bộ chậm được khắc phục; còn thiếu cơ sở khoa học khi quyết định một số chủ trương về sắp xếp điều chỉnh tổ chức bộ máy ở trung ương và địa phương nên khi thực hiện có vướng mắc, hiệu quả và tác dụng còn hạn chế.

Đảm bảo cấu trúc quyền lực nhà nước thống nhất cũng đòi hỏi sự phân công, phối hợp quyền lực giữa trung ương và địa phương. Hiện nay ở nước ta, về mặt triết lý cũng như về mặt pháp lý, không có sự phân công quyền lực nhà nước giữa trung ương và địa phương, thay vào đó là sự phân cấp về quyền lực nhà nước của trung ương đối với các cấp chính quyền địa phương[7]. Thực tiễn cho thấy, phân cấp được hiểu là một loại hình tổ chức và hoạt động quản lý được pháp luật quy định tạo nên các cơ quan có thứ bậc khác nhau trong hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước. Phân cấp nghĩa là các cấp chính quyền địa phương được giao phó thực hiện những nhiệm vụ nhất định và việc phân cấp được thực hiện chủ yếu trong hệ thống các cơ quan hành chính, phân cấp giữa Chính phủ và chính quyền địa phương. Các lĩnh vực được phân cấp chủ yếu như: Phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư và phát triển; phân cấp quản lý ngân sách, quản lý đất đai và tài nguyên; phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước, hoạt động sự nghiệp và dịch vụ công; phân cấp về tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức... Tuy nhiên, tư duy phân cấp khó có thể giúp ích cho sự phát triển năng động và sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương, bởi lẽ, dù thế nào chăng nữa, chính quyền địa phương vẫn phải phụ thuộc chính quyền trung ương, cấp dưới phụ thuộc cấp trên...

Về phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước giữa trung ương và địa phương. Sự phối hợp này được thể hiện ở hai mặt cơ bản, đó là chính quyền địa phương thực thi chính sách, pháp luật của Trung ương và Trung ương lãnh đạo, hướng dẫn, tạo điều kiện để chính quyền địa phương hoàn thành nhiệm vụ chính trị được giao phó. Ở địa phương, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đều là các cơ quan hành chính có nhiệm vụ thực hiện chính sách pháp luật của Trung ương (mặc dù cơ chế hoạt động của hai cơ quan này hoàn toàn khác nhau). Bên cạnh đó, với hai mặt cơ bản của phối hợp thực hiện quyền lực giữa Trung ương và địa phương, đang làm cho địa phương trông chờ, ỷ lại vào Trung ương, giảm tính năng động, sáng tạo của địa phương trong quá trình vận hành, thực thi nhiệm vụ.

3. Một số vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện nhằm đảm bảo cấu trúc quyền lực nhà nước thống nhất và sự hiệu quả của cơ chế thực thi quyền lực nhà nước hiện nay

Một là, để đảm bảo quyền lực nhà nước là thống nhất thuộc về nhân dân, cần làm rõ cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan quyền lực nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, bảo đảm quyền lực không bị tha hóa và bị lạm dụng.

Từ tư duy lý luận về quyền lực nhà nước thống nhất, về yêu cầu phân công phối hợp và kiểm soát giữa các nhánh quyền lực trong cấu trúc quyền lực nhà nước, các vấn đề trên được thể chế hóa thành các quy định thực tế, cụ thể trong Hiến pháp – Đạo luật gốc của quốc gia. Hiến pháp sửa đổi năm 2013 xác định, bộ máy nhà nước Việt Nam không tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, nhưng có tiếp thu những điểm hợp lý trong lý thuyết phân quyền. Điều 2 Hiến pháp sửa đổi năm 2013 quy định: "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp".

Hiến pháp sửa đổi đã quy định rõ nét hơn, rành mạch hơn đối với các cơ quan công quyền cấp cao trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, đã xác định cụ thể trong các Điều 69, Điều 94, Điều 102 là: Quốc hội thực hiện quyền lập pháp; Chính phủ thực hiện quyền hành pháp; Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Sự phân công rõ ràng về tính chất và phạm vi quyền lực của mỗi loại cơ quan công quyền cũng là đòi hỏi việc thực hiện quyền lực nhà nước phải có giới hạn. Hiến pháp sửa đổi năm 2013 cũng phản ánh tư duy đổi mới về kiểm soát quyền lực nhà nước được khẳng định trong văn kiện của Đại hội XI của Đảng, khẳng định nguyên tắc "kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp".

Kiểm soát quyền lực nhà nước được thực hiện đồng thời với nguyên tắc phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Điều này hàm chứa nội dung mỗi cơ quan trong việc thực thi quyền lực nhà nước đều phải chịu sự kiểm soát lẫn nhau bằng các quyền cụ thể do pháp luật quy định, đồng thời, mỗi cơ quan đều có trách nhiệm thực hiện đúng phạm vi quyền lực của mình, không xâm lấn, không lạm quyền. Tuy nhiên, sự phân công, phối hợp, kiểm soát đặt trong nguyên tắc thống nhất quyền lực được xác định trong Hiến pháp sửa đổi năm 2013 cũng khác với kiềm chế, đối trọng của nguyên tắc phân chia quyền lực theo học thuyết tam quyền phân lập. Sự khác biệt đó được thể hiện qua việc Hiến pháp sửa đổi năm 2013 tiếp tục khẳng định: "Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam". Ngoài quyền lập pháp, Quốc hội còn thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước và quyền quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước.

Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Hiến pháp sửa đổi đã bổ sung và làm rõ vị trí, chức năng của Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Với vị trí như vậy, Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết, pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia; xây dựng và tổ chức thực hiện chế độ công vụ; quản lý nhà nước về cán bộ, công chức, viên chức; thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân, công tác quốc phòng - an ninh và đối ngoại…  

Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam và thực hiện quyền tư pháp, có nhiệm vụ bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Các nguyên tắc về tổ chức, hoạt động của Tòa án nhân dân cũng được bổ sung như nguyên tắc tranh tụng tại phiên tòa, chế độ xét xử sơ thẩm và phúc thẩm được bảo đảm.

Viện Kiểm sát nhân dân có chức năng “thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất, bảo vệ pháp luật, quyền con người, quyền công dân, bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân”. Viện Kiểm sát nhân dân vừa là bên buộc tội, nhưng đồng thời còn có trách nhiệm chống làm oan người vô tội, phát hiện và xử lý kịp thời các vi phạm trong hoạt động tư pháp.

Tuy nhiên, cũng cần phải thừa nhận rằng, cho dù đã tiếp thu những điểm hợp lý trong lý thuyết phân quyền, thì nguyên tắc vận hành trong cấu trúc quyền lực nhà nước thống nhất ở nước ta vẫn phản ánh bản chất của nguyên tắc tập quyền. Để lý thuyết về "phân – hợp - kiểm" (phân công, phối hợp và kiểm soát) trong thực thi quyền lực nhà nước phát huy hiệu quả thật sự, thì nhất định mô hình tổ chức công quyền trong Nhà nước pháp quyền cần phải hướng tới sự phân cấp, phân quyền và cần được phân định một cách rõ ràng hơn chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. Ba loại cơ quan này phải nằm trong mối liên hệ chặt chẽ với nhau, tác động lẫn nhau, kiềm chế và kiểm soát lẫn nhau hợp thành một thể thống nhất.

Khi nói quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay là thống nhất, thì đó là thống nhất quyền lực nhà nước, hay quyền lực nhà nước là thống nhất, nghĩa là các cơ quan và nhánh quyền lực khác nhau như những bộ phận cấu thành hệ thống, tạo nên một chỉnh thể quyền lực và tạo nên sức mạnh chung và theo một hướng chung như là sản phẩm của chỉnh thể, hợp trội, vượt trội. Sự thống nhất quyền lực nhà nước trong một bản chất, trong một mục tiêu, trong một ý chí, ở sự đồng bộ, đồng thuận và hợp trội của chỉnh thể phức hợp quyền lực. Nhưng chính Hiến pháp và luật pháp là thể hiện vai trò thần linh pháp quyền chi phối và thể hiện sự thống nhất đó trên cơ sở quyền lực của nhân dân, chứ không phải chỉ ở mục tiêu chính trị và cũng không phải ở Quốc hội. Quyền lực nhà nước là thống nhất (trừu tượng) nhưng về mặt kết cấu và chức năng lại phải phân công, phân quyền (hiện hữu cụ thể). Phân công, phân quyền thì tất yếu. Nhưng từ đó lại sinh ra cơ chế hợp tác cũng là tất yếu. Và rồi chúng lại phải nằm trong sự kiểm soát, chế ước lẫn nhau. Phân công - phân quyền, hợp tác và kiềm chế - kiểm soát lẫn nhau là ba mặt, ba chức năng khác nhau không bỏ một mặt, một chức năng nào, nhưng lại ràng buộc và bổ sung cho nhau. Chính từ đó, chúng mới tạo nên tính hợp trội trong chỉnh thể hệ thống và bảo vệ được sức sống của nó, chống sự tha hóa quyền lực từ bên trong. Điều này, xét đến cùng là chung cho mọi Nhà nước pháp quyền. Chỉ có điều ở nước ta, không có đối kháng trong quyền lực nhà nước, còn nhà nước pháp quyền tư sản chẳng hạn thì sự thống nhất ở đây bao hàm sự đối lập - đối kháng nhất định giữa ba quyền lực khi đại biểu cho các tập đoàn thống trị khác nhau nhưng với danh nghĩa của nhân dân[8].

Nếu như nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát được xem là cơ sở kỹ thuật - pháp lý trong việc tổ chức và hoạt động của quyền lực nhà nước ở trung ương, thì việc xác định rõ ràng địa vị pháp lý của từng loại cơ quan là điều cốt lõi. Từ thủ tục, trình tự hình thành cơ cấu tổ chức của các cơ quan lập pháp - hành pháp - tư pháp; thẩm quyền và trách nhiệm, quy chế hoạt động đến các mối liên hệ, xác định sự hợp tác, tác động qua lại và đối trọng, kiềm chế, giám sát giữa các cơ quan này, nhất thiết phải được luật định rõ ràng.

Các yêu cầu trên đây đang đặt ra một loạt vấn đề: Bắt đầu từ việc rà soát, sửa đổi, bãi bỏ hoặc ban hành mới văn bản pháp luật phù hợp với Hiến pháp sửa đổi năm 2013, đặc biệt là các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước và các thiết chế khác liên quan đến cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước; sau đó là việc luật hóa cơ chế phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan thực thi các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp, cũng như cơ chế bảo đảm thực thi các vấn đề này trên thực tế

Hai là, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta không chỉ đòi hỏi xác định mô hình tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp trung ương, mà còn đòi hỏi phải xác định rõ mối quan hệ giữa trung ương và địa phương

Để đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong thời kỳ mới, Hiến pháp sửa đổi năm 2013 đã quy định một cách khái quát về mô hình chính quyền địa phương làm cơ sở Hiến định để Luật Tổ chức chính quyền địa phương sau này cụ thể hóa. Theo đó, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt do Luật định. Hiến pháp quy định những vấn đề có tính nguyên tắc về phân công, phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương, bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương, đồng thời phát huy tính năng động, sáng tạo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.

Tuy nhiên, để đảm bảo xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, còn rất nhiều vấn đề đặt ra cần được giải quyết trong cơ chế phân công, phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước giữa trung ương và địa phương. Trước hết, cần phải nhận thức rằng, sự thống nhất giữa trung ương và địa phương trong các điều kiện của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa chính là ở chỗ, dù là cơ quan trung ương hay cơ quan địa phương cũng đều phải phục tùng và chịu sự điều chỉnh, giám sát của pháp luật. Sự tối cao của Hiến pháp, của các đạo luật, sự thống nhất của hệ thống pháp luật với tính cách là cơ sở pháp lý căn bản cho hoạt động của toàn bộ hệ thống các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương đều phải được mọi tổ chức và các nhân tôn trọng, phục tùng.

Cả về mặt khoa học cũng như về mặt thực tiễn, vấn đề xác định các quan hệ quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương cũng đã được giải quyết thành công ở nhiều nước có chế độ dân chủ trên thế giới. Ở đó, hạt nhân của chính quyền địa phương là các Hội đồng do dân chúng bầu lên hoạt động theo nguyên tắc tự quản. Phạm vi, quyền hạn của các cơ quan tự quản địa phương được luật pháp xác định rõ ràng kể cả lĩnh vực tài chính và ngân sách mà địa phương được chủ động xây dựng và sử dụng (tỉ lệ trích từ các loại thuế được qui định bởi các pháp luật về thuế, tài chính do chính quyền trung ương ban hành). Bên cạnh chính quyền tự quản địa phương, ở nhiều nước còn thực hiện chế độ đại diện của Tổng thống hoặc đại diện của Chính phủ. Nhiệm vụ, quyền hạn các vị đại diện chủ yếu là giám sát hoạt động của chính quyền địa phương, đảm bảo cho luật pháp, các chủ trương, chính sách của chính quyền trung ương được thực hiện đúng đắn và kịp thời. Đồng thời vị đại diện còn kết hợp cùng chính quyền địa phương giải quyết các vấn đề nảy sinh ở địa phương cần có sự can thiệp, giúp đỡ của trung ương. Thông qua vị đại diện, các cơ quan trung ương nắm vững được tình hình các địa phương, kịp thời có các biện pháp, chủ trương để đáp ứng sự phát triển của các địa phương. Như vậy, bằng việc quy định chế độ tự quản địa phương và  chế độ đại diện của trung ương mà nhiều nước đã giải quyết có hiệu quả mối liên hệ giữa quản lý tập trung và nhu cầu mở rộng dân chủ[9].

Ba là, làm sáng tỏ hơn mối quan hệ giữa Đảng và Nhà nước, trách nhiệm, giới hạn phạm vi hoạt động của Đảng và ý nghĩa tối thượng của Hiến pháp, pháp luật

Hiến pháp sửa đổi năm 2013 tiếp tục khẳng định vai trò lãnh đạo Nhà nước và xã hội của Đảng Cộng sản Việt Nam. Vai trò đó do lịch sử giao phó, nhân dân thừa nhận và được Hiến pháp xác nhận. Hiến pháp cũng xác định rõ trách nhiệm và khuôn khổ hoạt động của tổ chức Đảng và các đảng viên là: “Đảng Cộng sản Việt Nam gắn bó mật thiết với Nhân dân, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân về những quyết định của mình. Các tổ chức của Đảng và đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”.

Về phương diện lý luận, cần nhận thức rằng, trong mối quan hệ với Nhà nước, quyền lực của Đảng luôn luôn là quyền lực chính trị. Việc Đảng trở thành Đảng cầm quyền, không bao hàm ý nghĩa quyền lực chính trị của Đảng trở thành quyền lực nhà nước. Sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước là sự lãnh đạo chính trị, Đảng không làm thay công việc của Nhà nước, tôn trọng, đề cao Nhà nước và không ngừng phát huy tính sáng tạo, chủ động của Nhà nước. Đảng lãnh đạo Nhà nước bằng Cương lĩnh, chiến lược, các định hướng về chính sách và chủ trương công tác; bằng công tác tuyên truyền, thuyết phục, vận động, tổ chức kiểm tra và bằng hành động gương mẫu của đảng viên.

Quán triệt nguyên tắc Đảng lãnh đạo Nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, việc xây dựng mô hình tổng thể bộ máy nhà nước nói chung và mô hình tổ chức, hoạt động của từng thiết chế quyền lực nhà nước nói riêng, phải thể hiện được mối quan hệ giữa Đảng và Nhà nước sao cho, vừa bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, vừa bảo đảm vai trò của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực của nhân dân. Vấn đề đặt ra là phải chỉ rõ phạm vi tác động của Đảng đối với các cơ quan quyền lực nhà nước, chỉ rõ sự tối cao của Hiến pháp và pháp luật nhằm tránh sự can thiệp tùy tiện của Đảng đối với hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước, tránh sự bao biện, ôm đồm, làm thay không đúng với quy định của Hiến pháp và pháp luật.

Đảng thực hiện quyền lực chính trị của mình thông qua bộ máy nhà nước và bộ máy các tổ chức chính trị - xã hội trong hệ thống chính trị và các đảng viên của Đảng đang nắm giữ các vị trí trọng trách trong bộ máy nhà nước[10]. Tuy nhiên, khi bản thân các tổ chức của Đảng và các đảng viên hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật thì vai trò của Hiến pháp và pháp luật là tối thượng. Hơn nữa, khi đường lối của Đảng đã được thể chế hóa, cụ thể hoá thành các quy định của Hiến pháp, pháp luật, thì việc tôn trọng Hiến pháp, pháp luật phải là cao nhất trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước.

4. Thay cho lời kết

Sự phát triển về nhận thức lý luận đối với những giá trị phổ quát của Nhà nước pháp quyền, hình thành những luận cứ lý luận và thực tiễn cho quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã được Đảng ta thể hiện từ Cương lĩnh 1991 qua văn kiện các kỳ đại hội (từ Đại hội VII đến Đại hội XI) và Cương lĩnh bổ sung và phát triển năm 2011. Cấu trúc và cơ chế vận hành quyền lực nhà nước cũng có bước phát triển vượt bậc. Và thành tựu rực rỡ của nó đã được ghi nhận và biểu hiện một cách sinh động nhất qua các quy định của Hiến pháp sửa đổi năm 2013. Quyền lực nhà nước là thống nhất, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước. Nhân dân trao quyền lực nhà nước của mình cho Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan tư pháp và các tổ chức xã hội. Quyền lực nhà nước bao gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp đều có chung một nguồn gốc thống nhất là từ nhân dân, đều do nhân dân ủy quyền, giao quyền, đều thống nhất với nhau ở mục tiêu chính trị chung là xây dựng một nhà nước “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”.

Xuất phát từ đặc điểm của quyền lực nhà nước, mặc dù có sự phân định nhưng cả ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp không hoàn toàn tách biệt nhau, mà ràng buộc lẫn nhau, phối hợp với nhau để thực hiện đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn mà nhân dân giao cho mỗi quyền (đã được Hiến pháp quy định). Mục đích của việc phân công quyền lực nhà nước nhằm kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước, đồng thời phân định rõ ràng nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía người ủy quyền đối với người được ủy quyền để hạn chế sự lộng quyền, lạm quyền, mâu thuẫn chồng chéo hoặc trùng lắp trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước giữa các cơ quan.

Hoàn thiện mô hình Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay đang đặt ra nhu cầu pháp luật phải chế định toàn diện các mặt hoạt động thực thi quyền lực nhà nước thống nhất. Vấn đề không dừng lại ở việc xác định mô hình tổ chức quyền lực ở trung ương và địa phương, quy định địa vị pháp lý của từng loại cơ quan từ cơ cấu tổ chức đến nhiệm vụ, chức năng, mà pháp luật còn phải quy định cụ thể từng hình thức hoạt động, thủ tục giải quyết công việc, quy chế làm việc và chế độ trách nhiệm trong hoạt động của các cơ quan thực thi quyền lực.

TS. Đặng Vũ Huân