Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước - Thực tiễn vận hành và những vấn đề đặt ra hiện nay

Tóm tắt: Bài viết phân tích những đặc điểm của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và đề xuất một số giải pháp cụ thể để hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam trong thời gian tới.

Abstract: The article analyzes the characteristics of the state power control mechanism and proposes some specific solutions to improve the state power control mechanism in Vietnam in the coming time.

Kiểm soát quyền lực nhà nước là một hệ thống cơ chế và biện pháp được Nhà nước và xã hội thực hiện nhằm xem xét, theo dõi, đánh giá hoạt động của các cơ quan và nhân viên nhà nước, ngăn ngừa và loại bỏ những hành vi lạm dụng quyền lực và những vi phạm trong tổ chức và thực hiện quyền lực, bảo đảm cho việc thực thi quyền lực đúng mục đích và hiệu quả. Trong khoa học pháp lý, khái niệm “cơ chế”[1] xuất hiện từ thực tiễn giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình xây dựng, hoàn thiện Nhà nước và pháp luật. Trong kiểm soát quyền lực nhà nước, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước được hiểu là tổng thể các yếu tố thể chế, thiết chế và các điều kiện bảo đảm thực hiện nhằm kiểm soát quyền lực có hiệu quả. Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam có những đặc điểm sau đây:

Trước hết, trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước được hình thành không phải theo kiểu “tam quyền phân lập” mà trên cơ sở nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Cơ chế đó được xác lập và vận hành trong thể chế chính trị nhất nguyên do Đảng Cộng sản lãnh đạo.

Thứ hai, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam là cơ chế ủy quyền, trao quyền từ nhân dân, tạo ra sự phân công cho các chủ thể khác nhau thực hiện quyền lực nhà nước trong phạm vi Hiến pháp quy định. Các cơ quan này phối hợp và kiểm soát lẫn nhau để bảo đảm quyền lực nhà nước được thực thi đúng mục đích, đúng phạm vi. Vì vậy, kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam không nhằm mục đích kiềm chế, đối trọng hay loại trừ nhau giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Điều đó góp phần tạo sự ổn định chính trị trong xã hội, không để xung đột chính trị xảy ra như ở một số quốc gia theo chế độ đa nguyên chính trị. Vì nếu rối loạn về chính trị để xung đột xảy ra thì người chịu thiệt thòi đầu tiên chính là nhân dân.

Thứ ba, các hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước rất đa dạng, có phạm vi rộng, bao gồm kiểm soát từ bên trong và kiểm soát từ bên ngoài bộ máy nhà nước. Kiểm soát quyền lực từ bên trong bộ máy nhà nước là cách thức thực hiện hoạt động kiểm soát gắn với chủ thể có thẩm quyền như Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, chính quyền địa phương. Đồng thời, mỗi loại cơ quan đó đều có cơ chế kiểm soát nội bộ của mình. Các cơ quan nhà nước thực hiện kiểm soát chủ yếu bằng các hình thức quản lý, kiểm tra, giám sát, thanh tra phù hợp với từng đối tượng. Kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài bộ máy nhà nước là cách thức thực hiện hoạt động kiểm soát gắn với chủ thể kiểm soát là các tổ chức chính trị, xã hội. Trước hết là vai trò kiểm soát về mặt chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam. Tiếp đó là kiểm soát xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể nhân dân thông qua hoạt động giám sát xã hội, phản biện xã hội. Thông qua các tổ chức, đoàn thể mà nhân dân có điều kiện tham gia các công việc nhà nước, giám sát, kiểm tra hoạt động của Nhà nước và các cán bộ, công chức hoạt động trong các cơ quan nhà nước, đấu tranh ngăn ngừa và khắc phục tệ quan liêu, tham nhũng, tiêu cực.

 Thứ tư, phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước đa dạng gồm: Chế độ báo cáo của các cơ quan nhà nước; hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra; hoạt động xét xử của Tòa án; hoạt động kiểm sát; theo dõi tình hình thi hành pháp luật; chất vấn; bỏ phiếu tín nhiệm, lấy phiếu tín nhiệm; trưng cầu ý dân; phản biện xã hội, giám sát xã hội; của các phương tiện thông tin đại chúng và giám sát của nhân dân.

Thực tiễn vận hành của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước những năm gần đây, xét trên cả ba phương diện thể chế, thiết chế và các điều kiện thực hiện cho thấy, hoạt động kiểm soát quyền lực đã thu được những kết quả tích cực. Quốc hội với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thực hiện kiểm soát quyền lực thông qua việc thực hiện chức năng, lập hiến, lập pháp; giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước; quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Trong hoạt động lập pháp, Quốc hội đã xem xét, thảo luận, biểu quyết về các dự án luật do Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trình; kiểm soát việc ủy quyền lập pháp. Quốc hội kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua việc bầu, phê chuẩn, miễn nhiệm, bãi nhiệm nhân sự cấp cao của Nhà nước như Thủ tướng Chính phủ, các thành viên Chính phủ, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. Chính phủ thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thống nhất quản lý mọi mặt đời sống xã hội; thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia, quản lý cán bộ, công chức, viên chức và công vụ; đề ra các chính sách về tài chính, về nhân sự, bảo đảm cho hoạt động của các cơ quan nhà nước và kiểm tra việc thực hiện chế độ tài chính của các cơ quan này. Mặt khác, đa phần các dự án luật là do Chính phủ được phân công trực tiếp xây dựng (95%) nên quá trình tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật cũng chính là quá trình đánh giá kết quả thực hiện các luật do Quốc hội ban hành. Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, kiểm soát hoạt động của Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác thông qua hoạt động xét xử. Tòa án xét xử các hành vi hành chính và quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, thông qua xét xử các vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân - gia đình, kinh tế, lao động, hành chính, Tòa án chỉ rõ các nguyên nhân dẫn đến tội phạm, vi phạm pháp luật và các tranh chấp để cơ quan hành pháp chú ý khắc phục. Các kiến nghị của Tòa án về những vấn đề nói trên phải được các cơ quan, tổ chức thực hiện. Viện kiểm sát nhân dân là thiết chế độc lập trong bộ máy nhà nước, thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp có hiệu quả, góp phần tích cực vào công cuộc đấu tranh phòng, chống tội phạm, vi phạm pháp luật, xử lý nghiêm minh những hành vi vi phạm, tội phạm, bảo đảm cho hoạt động tư pháp tuân thủ đúng pháp luật. Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp đã tham gia tích cực vào hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội; trực tiếp hoặc đề nghị các tổ chức thành viên của Mặt trận theo dõi, xem xét, đánh giá, kiến nghị đối với hoạt động của cơ quan, tổ chức, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện chính sách, pháp luật.

 Qua vận hành của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước có thể thấy, hoạt động kiểm soát quyền lực đã thu được những kết quả bước đầu rất quan trọng, góp phần ngăn chặn và phòng ngừa được các hiện tượng vi phạm pháp luật, lạm quyền, tùy tiện, tham nhũng từ phía các cơ quan và công chức nhà nước, góp phần lành mạnh hóa bộ máy công quyền. Các cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống bộ máy nhà nước thực hiện nguyên tắc tự kiểm tra và đặt dưới sự kiểm tra từ phía các cơ quan, tổ chức khác. Các yếu tố giám sát, kiểm tra giữa các bộ phận đó tạo ra khả năng phòng ngừa các hành vi vượt quá giới hạn thẩm quyền và lạm quyền, dẫn đến việc vi phạm Hiến pháp và pháp luật, xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Giám sát của xã hội đã có những chuyển biến tích cực, huy động được sức mạnh của nhân dân, thông qua hình thức dân chủ trực tiếp để kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan và công chức nhà nước, phát hiện để các cơ quan có thẩm quyền xử lý những công chức vi phạm pháp luật và đạo đức công vụ.

Hoạt động kiểm tra, giám sát của Đảng đã thu được những kết quả rất quan trọng, bảo đảm cho công tác xây dựng pháp luật đi đúng hướng, thể chế hóa đúng đắn đường lối, chủ trương của Đảng, ngăn chặn, đẩy lùi sự suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống của cán bộ, đảng viên trong bộ máy nhà nước, đấu tranh kiên quyết phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, góp phần nâng cao năng lực lãnh đạo và sức chiến đấu của Ðảng, làm trong sạch bộ máy nhà nước.

 Bên cạnh những kết quả nêu trên, hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước vẫn còn những điểm hạn chế. Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng chỉ rõ: “Cơ chế kiểm soát quyền lực chưa hoàn thiện; vai trò giám sát của nhân dân chưa được phát huy mạnh mẽ… Cơ chế kiểm soát quyền lực trong Đảng và Nhà nước chưa đầy đủ, đồng bộ; hiệu lực, hiệu quả chưa cao”[2].

Thực tiễn kiểm soát quyền lực nhà nước cho thấy hệ thống pháp luật về kiểm soát quyền lực còn thiếu đồng bộ, một số quy định còn mang tính tuyên bố, cam kết, chưa chế định thành những quy phạm cụ thể để kiểm soát quyền lực một cách hiệu quả. Việc thực hiện quyền lập hiến, lập pháp là đối tượng chủ yếu trong kiểm soát hoạt động của Quốc hội. Quyền lập pháp được giới hạn bởi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật khi quy định chặt chẽ, cụ thể thẩm quyền ban hành văn bản của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, giới hạn ủy quyền lập pháp của Quốc hội cho các cơ quan nhà nước khác. Luật Trưng cầu ý dân năm 2015 cũng có các quy định về kiểm soát của nhân dân đối với cơ quan lập hiến, lập pháp. Nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp được giao cho nhiều cơ quan nên trách nhiệm trong bảo vệ Hiến pháp chưa cụ thể. Điều 119 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định nhưng đến nay cơ chế này vẫn chưa được cụ thể hóa. Cơ chế tự kiểm soát của Quốc hội đối với các luật do mình ban hành cũng chưa cụ thể. Một số đạo luật sau khi có hiệu lực phát hiện có sai sót hoặc có điều khoản chưa phù hợp thì Quốc hội lại tự mình khắc phục. Cơ chế kiểm soát của Chính phủ và các cơ quan tư pháp đối với hoạt động của Quốc hội chưa được quy định rõ. Đối với hoạt động của Chính phủ, kiểm soát từ phía cơ quan dân cử được thực hiện thông qua giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chủ yếu ở hai phương diện: (i) Tính hợp pháp trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành pháp; (ii) Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành pháp. Là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ hoạch định và đề xuất chính sách. Tuy nhiên, quy trình lập pháp hiện hành chưa tạo cho Chính phủ khả năng bảo vệ chính sách đến cùng. Cơ chế kiểm soát của tư pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu thông qua phương thức gián tiếp khi phát hiện văn bản pháp luật trái luật. Tuy nhiên, thẩm quyền của Tòa án bị giới hạn bởi quy định tại Điều 2 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014, theo đó, Tòa án chỉ có quyền kiến nghị với các cơ quan có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ văn bản pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, mà không có quyền phán quyết về tính hợp pháp của văn bản đó. Về cơ chế kiểm soát của hành pháp đối với tư pháp, từ năm 1946 đến nay đã có những giai đoạn Chính phủ đảm nhận việc quản lý các Tòa án nhân dân về tổ chức. Việc kiểm soát của hành pháp đối với tư pháp được thực hiện trên nguyên tắc hành pháp không can thiệp vào xét xử. Tuy nhiên, từ năm 2002, Tòa án nhân dân tối cao đảm nhận việc quản lý các Tòa án nên chưa có cơ chế để hành pháp kiểm soát lại tư pháp.

Cũng cần phải nói thêm rằng, mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân là vấn đề ít được bàn đến. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân không tạo nhiều cơ hội cho chính quyền địa phương kiểm soát trở lại cơ quan này đóng trên địa bàn. Nếu như trước năm 1992, chính quyền địa phương có vai trò nhất định trong tổ chức, hoạt động của Tòa án (cấp kinh phí hoạt động, bầu thẩm phán, giám sát…) thì hiện nay, chỉ giới hạn ở quy định Hội đồng nhân dân giám sát hoạt động của Tòa án nên khả năng kiểm soát của chính quyền địa phương đối với Tòa án không lớn. Pháp luật hiện hành cũng chỉ giới hạn ở quy định Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân giám sát hoạt động của Viện kiểm sát.

Về vai trò giám sát, phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên, pháp luật chưa có quy định cụ thể và đầy đủ về cơ chế, chính sách, về quyền và trách nhiệm của chủ thể bị giám sát và chủ thể giám sát, về điều kiện bảo đảm cho hoạt động giám sát, cơ chế tiếp nhận, giải quyết, xử lý vi phạm và trả lời cho chủ thể giám sát. Ở mức độ cụ thể, pháp luật kiểm soát quyền lực nhà nước bên ngoài với bộ máy nhà nước chậm được đổi mới. Nhiều quy định tập trung xác định địa vị của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên ở cấp trung ương trong khi các quy định cho các tổ chức này ở các cấp địa phương chưa cụ thể. Một số quy định kiểm soát quyền lực của nhân dân đối với bộ máy nhà nước thiếu đồng bộ dẫn đến việc áp dụng luật còn khó khăn, hiệu quả kiểm soát của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên chưa được như mong muốn.

Như vậy, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước hiện nay đã được xác lập nhưng cần được tiếp tục hoàn thiện với một số giải pháp như sau:

 Một là, ban hành Luật về bảo vệ Hiến pháp để cụ thể hóa khoản 2 Điều 119 Hiến pháp năm 2013, tạo cơ sở pháp lý cho việc phán quyết các vi phạm Hiến pháp trong tổ chức, hoạt động thực thi quyền lực bằng thiết chế Hội đồng Hiến pháp hoặc Tòa án Hiến pháp. Đây là mô hình theo cơ chế tập trung để bảo vệ Hiến pháp. Hội đồng bảo vệ Hiến pháp hoặc Tòa án Hiến pháp cần được giao thẩm quyền xem xét về các đạo luật và cả văn bản quy phạm pháp luật dưới luật để bảo đảm tính thống nhất của pháp chế. Hoặc có thể áp dụng cơ chế phi tập trung trong bảo vệ Hiến pháp, giao Tòa án nhân dân đảm nhận nhiệm vụ này. Tiếp tục hoàn thiện các quy định về ủy quyền lập pháp theo hướng kiểm soát chặt chẽ hơn việc ban hành các văn bản pháp luật được Quốc hội ủy quyền, tiến tới giảm dần việc ủy quyền lập pháp.

Hai là, xây dựng và hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát của hành pháp đối với lập pháp. Mặc dù, Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp nhưng Chính phủ có khả năng tác động đến hoạt động lập pháp của Quốc hội thông qua quyền hoạch định chính sách, trình dự án luật. Để bảo đảm hiệu quả hoạt động kiểm soát của Chính phủ đối với Quốc hội trong thực hiện quyền lập pháp, cần xác định rõ quyền hạn của Chính phủ trong hoạt động lập pháp, không để trường hợp các luật được ban hành không phù hợp với thực tế. Việc xây dựng Chính phủ kiến tạo, liêm chính, hành động, phục vụ nhân dân là một trong những giải pháp cơ bản để thực hiện chủ trương nêu trên, bảo đảm quyền hành pháp được kiểm soát ở mức độ tốt nhất[3]. Chính phủ phải xây dựng bộ máy trong sạch, liêm chính, hiệu quả; nói không với tham nhũng, tiêu cực, lãng phí; làm gương cho xã hội về mọi vấn đề, nói đi đôi với làm; tăng cường kỷ cương, phép nước, đặc biệt là chấn chỉnh kỷ cương trong khu vực hành chính công. 

Ba là, xây dựng và hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát của hành pháp đối với tư pháp. Thành lập Hội đồng Tư pháp quốc gia là thiết chế độc lập do Quốc hội thành lập để thực hiện việc quản lý các Tòa án về tổ chức, tạo điều kiện cho Tòa án tập trung vào xét xử và thực hiện tốt nguyên tắc độc lập xét xử. Kinh nghiệm thế giới cho thấy, nhiều quốc gia đã thành lập Hội đồng Tư pháp quốc gia như một thiết chế độc lập với Tòa án tối cao để thực hiện việc quản lý các Tòa án. Hiện nay, ở nước ta đã có Hội đồng tuyển chọn, giám sát thẩm phán quốc gia hoạt động có kết quả tốt. Việc tổng kết, đánh giá hoạt động của Hội đồng tuyển chọn, giám sát thẩm phán quốc gia sẽ là cơ sở quan trọng để xây dựng mô hình mới về quản lý các Tòa án.

Bốn là, tăng cường vai trò nòng cốt chính trị, trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội trong giám sát, phản biện xã hội. Nghiên cứu xây dựng và ban hành Luật Giám sát xã hội và phản biện xã hội, trong đó xác định rõ chủ thể phản biện là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân. Quy định rõ phạm vi, hình thức, nội dung, trình tự, thủ tục tiến hành giám sát; quy định quy trình thực hiện kiến nghị giám sát; xác định trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan nhà nước trả lời kiến nghị giám sát; chế tài đối với trường hợp không tiếp nhận, hoặc tiếp nhận nhưng trả lời không đúng thời gian luật định của cơ quan, người có thẩm quyền đối với kiến nghị giám sát.

Năm là, tăng cường kiểm soát về chính trị của Đảng đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước. Trước hết là kiểm soát thông qua công tác thể chế hóa chủ trương đường lối của Đảng thành pháp luật; kiểm soát thông qua công tác kiểm tra, giám sát của Đảng đối với việc chấp hành Cương lĩnh chính trị, Điều lệ Đảng, nghị quyết, chỉ thị của cấp ủy về hoạt động của cơ quan nhà nước, các nguyên tắc tổ chức của Đảng, việc thực hiện chính sách và pháp luật của nhà nước. Kiểm soát thông qua công tác cán bộ ở tất cả các khâu, thực hiện Quy định số 205-QĐ/TW ngày 23/9/2019 của Bộ Chính trị về việc kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ và chống chạy chức, chạy quyền. Đồng thời, thiết lập cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa kiểm tra, giám sát của Đảng, thanh tra, kiểm tra của Nhà nước với giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.