Đánh giá quy định của pháp luật hiện hành về vị trí, vai trò, thẩm quyền và trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp*

Đặt vấn đề

Quyền lập pháp gắn liền với sự hình thành của nhà nước có tổ chức và sự phát triển của xã hội, trải qua quá trình tách khỏi quyền lực tập trung của vua chúa và các thể chế độc tài để thuộc về các thể chế dân chủ. Hiện nay, quyền lập pháp được quy định rõ ràng trong hiến pháp của hầu hết các quốc gia, với quốc hội đóng vai trò trung tâm, đại diện ý chí nhân dân, chịu trách nhiệm xây dựng, phê duyệt, giám sát pháp luật. Tại Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 quy định khung khổ hiến định rõ ràng, phân công quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và trao quyền lập hiến, lập pháp cho Quốc hội. Quốc hội thông qua các hoạt động thảo luận công khai, tiếp nhận ý kiến cử tri và giám sát Chính phủ, bảo đảm hệ thống pháp luật công bằng, minh bạch và hiệu quả, đáp ứng nhu cầu quản lý và phát triển xã hội.

1. Khái quát chung về quyền lập pháp và ủy quyền lập pháp

Trong cuốn sách Bàn về Quốc hội và những thách thức về khái niệm, tác giả Nguyễn Sỹ Dũng^[1] cho rằng, các khái niệm cơ quan lập pháp, quyền lập pháp có ý nghĩa trong một khung khái niệm lớn hơn là cách thức tổ chức quyền lực nhà nước hiện đại. Về bản chất, lập pháp là hoạt động sáng tạo ra các quy phạm pháp luật. Đây là quá trình tương tác giữa lập pháp và hành pháp, giữa Quốc hội và Chính phủ để làm ra các đạo luật. Tóm lại, về bản chất, lập pháp là hoạt động sáng tạo ra pháp luật do nhiều chủ thể khác nhau cùng thực hiện. Quốc hội nắm quyền lập pháp không có nghĩa là Quốc hội tự mình soạn thảo và ban hành hành luật. Trên thực tế, Chính phủ là chủ thể chính thực hiện quyền sáng kiến lập pháp và tổ chức thi hành pháp luật.

Khái niệm “ủy quyền lập pháp” không phải là khái niệm mới mà đã được nhiều nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn trong và ngoài nước nghiên cứu ở các khía cạnh khác nhau. Hiểu một cách khái quát nhất, ủy quyền lập pháp là hành vi pháp lý của cơ quan, tổ chức, cá nhân, trao cho cơ quan, tổ chức, cá nhân khác một hoặc một số quyền để nhân danh mình được ban hành văn bản pháp luật. Ở một số nước trên thế giới, ủy quyền lập pháp được quy định trong hiến pháp như Cộng hòa Liên bang Đức, Cộng hòa Kyrgyzstan hoặc được quy định trong đạo luật về quy trình xây dựng pháp luật như Luật Ban hành văn bản pháp luật của Cộng hòa Azerbaijan, Luật Lập pháp của Trung Quốc.

2. Vị trí, vai trò, thẩm quyền và trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp

2.1. Quy định của Hiến pháp, các luật về tổ chức về vị trí, vai trò, thẩm quyền, trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp

Điều 96 Hiến pháp năm 2013 quy định, Chính phủ có nhiệm vụ đề  xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ  Quốc hội; trình dự án luật trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Theo quy định của Hiến pháp và các luật về tổ chức, Chính phủ có vai trò quan trọng trong hoạt động lập pháp. Cụ thể: (i) Chính phủ có quyền đề xuất các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết: Điều này giúp bảo đảm những vấn đề thực tiễn của đời sống được phản ánh kịp thời trong hệ thống pháp luật; (ii) Tham gia vào quy trình lập pháp: Chính phủ tham gia vào các công đoạn khác nhau của quy trình lập pháp từ soạn thảo, thẩm định, thẩm tra đến xem xét thông qua luật, pháp lệnh, nghị quyết; (iii) Tổ chức thi hành pháp luật: Sau khi luật, pháp lệnh, nghị quyết được ban hành, Chính phủ có trách nhiệm tổ chức thi hành pháp luật, bảo đảm các quy định pháp luật được thực hiện hiệu quả trong thực tế; (iv) Giám sát và đánh giá: Chính phủ có trách nhiệm kiểm tra, theo dõi, đánh giá việc thực hiện quy định của pháp luật, kịp thời phát hiện các vướng mắc, bất cập của thực tiễn để đề xuất ban hành mới, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ luật, pháp lệnh, nghị quyết.

Vai trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp hết sức quan trọng, giúp kết nối giữa việc xây dựng pháp luật với thực tiễn, giữa xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật, bảo đảm tính khả thi và hiệu quả các quy định của pháp luật. Tuy chức năng lập pháp thuộc về Quốc hội nhưng trên thực tế, Chính phủ mới là chủ thể đóng vai trò chính và bao trùm trong toàn bộ quy trình lập pháp, đồng thời cũng là chủ thể chính được Quốc hội ủy quyền lập pháp. Hầu hết sáng kiến lập pháp đến từ Chính phủ. Việc nghiên cứu, xây dựng chính sách và soạn thảo dự án luật chủ yếu do Chính phủ thực hiện. Ở một số nước, các chủ thể khác cũng có quyền trình dự án luật nhưng số lượng luật trình Quốc hội rất ít và trước khi trình đều phải có ý kiến Chính phủ. Tỷ lệ thành công của các dự luật do đại biểu Quốc hội, nghị sĩ trình rất thấp. Phần lớn các dự án luật là do Chính phủ trình nên chất lượng của các dự án luật phụ thuộc rất lớn vào sự chuẩn bị của Chính phủ, mà cụ thể hơn là của bộ quản lý ngành, nhất là trong giai đoạn phân tích, hoạch định chính sách.

Có thể thấy rằng, không riêng Việt Nam mà hầu hết các nước trên thế giới, Chính phủ có vai trò quan trọng trong hoạt động lập pháp. Dù theo mô hình khác nhau nhưng sự tham gia của Chính phủ vào hoạt động lập pháp giúp cho hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện. Tuy nhiên, các quốc gia cũng có những mô hình và kinh nghiệm khác nhau về quyền lập pháp của Chính phủ^[2]. Cụ thể:

- Mô hình lập pháp chủ động (Mỹ): Chính phủ có quyền đề xuất dự luật nhưng Quốc hội là cơ quan chính quyết định việc thông qua dự luật đó nhằm bảo đảm tính minh bạch và chất lượng của các dự án luật, cơ chế phản biện nhiều cấp độ được thực hiện trước khi luật được thông qua.

- Mô hình hợp tác (Đức): Chính phủ liên bang và các bang có thể cùng tham gia vào quá trình lập pháp. Chính phủ đề xuất dự luật nhưng phải được sự đồng ý của các nghị sĩ từ các bang; cơ chế tham vấn nhiều bên liên quan, bao gồm các tổ chức xã hội và chuyên gia nhằm bảo đảm tính khả thi của pháp luật.

- Mô hình tập trung (Pháp): Chính phủ có thể ban hành các quyết định mang tính pháp lý mà không cần thông qua Quốc hội trong một số trường hợp khẩn cấp, tạo điều kiện để xử lý nhanh chóng các vấn đề phát sinh từ thực tiễn.

- Mô hình tham gia (Canada): Quy trình hai giai đoạn gồm xây dựng chính sách do các Bộ thực hiện và soạn thảo văn bản pháp luật do đội ngũ chuyên nghiệp làm công tác soạn thảo thực hiện. Dự án luật thường được thảo luận, đánh giá kỹ lưỡng tại các ủy ban trước khi đưa ra Quốc hội^[3].

Mỗi quốc gia có mô hình và quy trình lập pháp riêng, phản ánh đặc điểm văn hóa, chính trị và xã hội của quốc gia đó. Nhưng dù theo mô hình nào thì vai trò, thẩm quyền và trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp là rất lớn. Việt Nam có thể học hỏi từ những kinh nghiệm này để cải thiện quy trình lập pháp, bảo đảm tính minh bạch, chất lượng góp phần nâng cao vị thế và vai trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp.

2.2. Quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 về vị trí, vai trò, thẩm quyền, trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã trải qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung, góp phần hoàn thiện hơn nữa vai trò và trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp. Vị trí, vai trò và thẩm quyền, trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp được quy định rất cụ thể tại Chương III Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015). Ngoài ra, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 bổ sung quy trình hoạch định, phân tích chính sách trước khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo văn bản. Quy trình xây dựng chính sách được áp dụng đối với luật, pháp lệnh và một số loại nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Với việc bổ sung quy trình chính sách trước khi soạn thảo, vị trí, vai trò của Chính phủ thực sự trở thành chủ thể kiến tạo pháp luật trong hoạt động lập pháp.

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Chính phủ tham gia vào hầu hết các công đoạn của quy trình lập pháp, có vai trò quan trọng trong hoạt động lập pháp thông qua các hoạt động chính sau:

(i) Lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Chính phủ là chủ thể chính xây dựng chính sách, bảo đảm các quy định pháp luật phù hợp với thực tiễn và yêu cầu phát triển. Theo Điều 38 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, các bộ, cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, bao gồm tổng kết pháp luật, đánh giá thực trạng xã hội, nghiên cứu điều ước quốc tế, xây dựng chính sách, giải pháp thực hiện và đánh giá tác động chính sách. Hồ sơ đề nghị gồm tờ trình, báo cáo đánh giá, tổng kết, giải trình và đề cương dự thảo (Điều 29).

Bộ Tư pháp thẩm định trước khi trình Chính phủ, cơ quan lập đề nghị trình Chính phủ chậm nhất 20 ngày trước phiên họp. Chính phủ xem xét, thông qua tại các phiên họp và ban hành nghị quyết. Sau đó, các bộ, cơ quan ngang bộ hoàn thiện hồ sơ hoặc cho ý kiến với đề nghị không do Chính phủ trình trước khi gửi Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

 (ii) Lập đề nghị của Chính phủ về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm

Sau khi Quốc hội ban hành nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành nghị quyết triển khai thực hiện, Thủ tướng Chính phủ quyết định phân công cơ quan chủ trì soạn thảo. Bộ Tư pháp có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc thực hiện chương trình.

Theo Điều 46, chậm nhất ngày 01/3 của năm trước, hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải được gửi đến Ủy ban Thường vụ Quốc hội để lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội, đồng thời gửi đến Ủy ban Pháp luật để thẩm tra. Ủy ban Thường vụ Quốc hội tập hợp đề nghị từ Chính phủ, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội và ý kiến thẩm tra của Ủy ban Pháp luật để lập dự kiến chương trình (Điều 48). Quốc hội xem xét, thông qua nghị quyết về chương trình, trong đó nêu rõ tên dự án luật, pháp lệnh và thời gian dự kiến trình (Điều 49).

(iii) Soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết

Sau khi Quốc hội thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm, Thủ tướng Chính phủ giao cho một bộ hoặc cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết. Các cơ quan này chịu trách nhiệm tổ chức soạn thảo, báo cáo tiến độ với Bộ Tư pháp để tổng hợp và báo cáo Chính phủ.

Nếu có thay đổi lớn về chính sách so với nội dung đã được Chính phủ thông qua, cơ quan chủ trì phải kịp thời báo cáo Chính phủ xem xét, quyết định. Chính phủ thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số để quyết định trình dự án tại phiên họp. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sau khi có ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp, cơ quan chủ trì chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo trước khi trình Chính phủ. Nếu còn ý kiến khác nhau giữa các bộ, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ triệu tập cuộc họp với các bên liên quan để thống nhất trước khi trình Chính phủ. Việc trình dự án luật ra Quốc hội là bước cuối cùng trong quy trình xây dựng luật ở giai đoạn của Chính phủ.

(iv) Vai trò, trách nhiệm của Chính phủ trong việc xem xét thông qua các dự án luật

 Chính phủ có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội để chỉnh lý dự án luật. Cơ quan được Thủ tướng ủy quyền phối hợp với Bộ Tư pháp nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự án và báo cáo Thủ tướng khi cần thiết. Nếu Chính phủ có ý kiến khác với Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định. Trong quá trình thảo luận tại Quốc hội, đại diện Chính phủ giải trình các vấn đề được đại biểu Quốc hội nêu. Cơ quan chủ trì thẩm tra phối hợp với cơ quan đại diện Chính phủ, Tổng Thư ký Quốc hội và các bên liên quan xử lý các vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau và trình Quốc hội biểu quyết. Sau thảo luận, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo tiếp thu, chỉnh lý dự thảo, xây dựng báo cáo giải trình và trình lại. Chính phủ có trách nhiệm giải trình, cung cấp thông tin, tư vấn trong quá trình Quốc hội xem xét và quyết định.

(v) Vai trò của Chính phủ trong việc thực hiện ủy quyền lập pháp, ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định, Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo và ban hành danh mục văn bản quy định chi tiết, đồng thời giao Bộ Tư pháp theo dõi, đôn đốc việc ban hành, định kỳ báo cáo Chính phủ hằng quý và hằng năm. Phạm vi giao quy định chi tiết bao gồm các vấn đề liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và những nội dung cần sự linh hoạt hoặc cập nhật thường xuyên theo yêu cầu thực tiễn. Các chủ thể thực hiện việc ban hành văn bản quy định chi tiết gồm Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp. Nguyên tắc xây dựng văn bản quy định chi tiết yêu cầu chỉ được thực hiện khi được Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội giao, không được ủy quyền tiếp và nội dung phải nằm trong phạm vi được giao. Luật cũng quy định rằng dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và văn bản quy định chi tiết phải có hiệu lực cùng thời điểm với văn bản được quy định. Khi văn bản chính hết hiệu lực, văn bản quy định chi tiết cũng đồng thời hết hiệu lực (khoản 4 Điều 154). Chính phủ giữ vai trò đảm bảo sự minh bạch, đồng bộ và hiệu quả trong quá trình thực hiện ủy quyền lập pháp.

(vi) Vai trò của Chính phủ trong việc tổ chức thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết

Chính phủ đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong việc tổ chức thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết, bảo đảm đưa pháp luật vào cuộc sống một cách hiệu quả. Việc ban hành một văn bản chất lượng là tiền đề cho hiệu lực và hiệu quả thi hành. Ngược lại, nếu không đánh giá đầy đủ các điều kiện thực tiễn trong quá trình xây dựng, văn bản có thể thiếu tính khả thi. Chính phủ chủ động nắm bắt thông tin để triển khai thi hành ngay sau khi luật được ban hành, đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện vòng đời của văn bản pháp luật.

Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó quy định chi tiết về kinh phí và cơ sở vật chất cho công tác xây dựng pháp luật. Điều 183 của Nghị định đưa ra 10 nhiệm vụ tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật, gồm: xây dựng kế hoạch, tổ chức thực hiện chính sách, phổ biến văn bản, ban hành văn bản hướng dẫn, tập huấn, xử lý phản ánh, bảo đảm nguồn lực, theo dõi và kiểm tra thi hành, tổng kết và báo cáo việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều 184 của Nghị định quy định trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân các cấp trong việc bảo đảm điều kiện cho công tác xây dựng pháp luật.

Chính phủ có trách nhiệm xem xét các chính sách từ giai đoạn đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và yêu cầu chỉnh lý nếu dự thảo chưa bảo đảm chất lượng. Sau khi Quốc hội thảo luận, dưới sự chỉ đạo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ phối hợp với cơ quan thẩm tra chỉnh lý, giải trình và bảo vệ các chính sách quan trọng. Nếu không đồng ý với nội dung chỉnh lý, Chính phủ có quyền đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Quốc hội xem xét, quyết định. Ngoài ra, Chính phủ theo dõi việc thực thi pháp luật và đề xuất sửa đổi, bổ sung khi cần, đảm bảo tính khả thi và phù hợp với thực tiễn xã hội.

3. Thực trạng hoạt động lập pháp của Chính phủ và đề xuất hoàn thiện quy định pháp luật về vị trí, vai trò, thẩm quyền, trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động này

3.1. Kết quả đạt được

Từ ngày 01/7/2016 đến 31/12/2023, Chính phủ Việt Nam đã trình cơ quan có thẩm quyền ban hành 7.759 văn bản pháp luật, bao gồm 113 luật và 54 nghị quyết trình Quốc hội; 03 pháp lệnh và 32 nghị quyết trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội; 983 nghị định của Chính phủ; 353 quyết định của Thủ tướng Chính phủ; 6.184 thông tư và 37 thông tư liên tịch do Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành^[4]. Số liệu văn bản nêu trên do Chính phủ chủ trì soạn thảo có nhiều văn bản được giao quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết^[5]. Trong vòng 10 năm, kể từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 được ban hành, Chính phủ đã trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội gần 200 luật, pháp lệnh, nghị quyết với nhiều đạo luật quan trọng, tác động lớn đến toàn bộ xã hội như Bộ luật Dân sự năm 2015, Bộ luật Hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017 (Bộ luật Hình sự năm 2015), Bộ luật Lao động năm 2019, Luật Đầu tư năm 2020, Luật Quy hoạch năm 2017, Luật Căn cước năm 2023… Các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết do Chính phủ trình được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua tác động đến mọi mặt của đời sống xã hội. Trong tổng số các dự án luật và pháp lệnh được trình, hơn 95% do Chính phủ xây dựng và trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua, với nhiều văn bản quan trọng tác động lớn đến xã hội.

Chính phủ đóng vai trò quan trọng trong hoạt động lập pháp, chịu trách nhiệm soạn thảo và trình các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết. Chính phủ là chủ thể chính trình các dự án luật và cũng là cơ quan trình dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, đồng thời tổ chức triển khai thi hành Luật này. Thực hiện quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Chính phủ ngày càng quan tâm đến việc xây dựng chính sách và đánh giá tác động của chính sách, lấy ý kiến người dân, doanh nghiệp, các chuyên gia, nhà khoa học làm cho các văn bản này ngày càng khả thi hơn. Những cải cách này giúp quá trình lập pháp trở nên dân chủ hơn, góp phần nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết do Chính phủ trình.

Các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã thể hiện rõ nét vị trí và vai trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp. Cụ thể, Chính phủ là chủ thể đề xuất và xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết thiết thực, đáp ứng kịp thời nhu cầu phát triển đất nước và giải quyết những vấn đề cấp bách trong xã hội, đặc biệt là phát huy vai trò kiến tạo của Chính phủ trong hoạt động lập pháp. Chính phủ thường xuyên rà soát theo chuyên đề và theo lĩnh vực pháp luật để đề xuất sửa đổi, bổ sung, thay thế các luật, pháp lệnh, nghị quyết đáp ứng theo yêu cầu của thực tiễn. Trong những năm gần đây, Chính phủ ngày càng chú trọng cải cách quy trình lập pháp, tăng cường công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết do Chính phủ trình. Chính phủ cũng là cơ quan đầu tiên nắm bắt kịp thời các vấn đề cấp bách từ thực tiễn, từ đó, xây dựng các giải pháp lập pháp phù hợp, giúp giải quyết hiệu quả các khó khăn, bất cập. 

Chính phủ tham gia toàn diện vào các công đoạn của quy trình lập pháp, từ xây dựng chính sách, soạn thảo đến tổ chức thi hành luật. Bên cạnh đó, Chính phủ còn cho ý kiến về đề nghị, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết do các chủ thể khác trình để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, khả thi của luật, pháp lệnh, nghị quyết. Chính phủ tham gia sâu vào quy trình lập pháp, từ khâu xây dựng chính sách đến soạn thảo văn bản, bảo đảm cân bằng quyền lực giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chính phủ không chỉ thực hiện vai trò của mình mà còn phối hợp chặt chẽ với Quốc hội trong việc ban hành các luật có tính khả thi, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của công dân. Vai trò và trách nhiệm của Chính phủ là nhân tố quan trọng, góp phần bảo đảm hiệu lực và hiệu quả của hệ thống pháp luật, đồng thời là hình mẫu để xác định vai trò, trách nhiệm của các chủ thể khác trong hoạt động lập pháp.

3.2. Tồn tại, hạn chế và nguyên nhân

Mặc dù đạt được kết quả đáng ghi nhận trong hoạt động lập pháp như đã trình bày ở trên nhưng vị trí, vai trò của Chính phủ khi tham gia vào các hoạt động lập pháp vẫn còn tồn tại một số hạn chế, bất cập xuất phát từ cả thực tiễn thi hành và từ quy định của pháp luật, cụ thể:

Thứ nhất, quy trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết tương đối phức tạp nhưng Quốc hội không thông qua chính sách trước làm căn cứ cho việc soạn thảo, có thể ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết do Chính phủ trình.

Quy trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết phức tạp, thời gian kéo dài dẫn đến chậm trễ trong việc ban hành, đặc biệt với trường hợp nội dung sửa đổi không nhiều. Không có quy trình rút gọn cho giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết. Trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết bao gồm nhiều công đoạn từ nghiên cứu, tổng kết, đánh giá đến đăng tải 30 ngày, lấy ý kiến các cơ quan, thẩm định, Chính phủ thông qua chính sách trong các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do các bộ, cơ quan ngang bộ đề xuất. Trong khi có tới trên 90% đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết là do Chính phủ đề xuất nhưng quy trình lập đề nghị lại áp dụng chung cho cả luật, pháp lệnh, nghị quyết ban hành mới, thay thế và sửa đổi, bổ sung một số điều là chưa phù hợp với thực tiễn, kéo dài thời gian nghiên cứu, xây dựng chính sách mà chưa tập trung đầu tư thời gian, nguồn lực cho giai đoạn soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết. Thực tế cho thấy, nhiều luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung chỉ bao gồm một số quy định mang tính chất kỹ thuật nhưng vẫn phải áp dụng quy trình phức tạp như trên, dẫn đến chậm trễ trong việc ban hành văn bản pháp luật phục vụ công tác quản lý, điều hành của Chính phủ.

Thứ hai, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chưa quy định rõ về quy trình xây dựng nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội dẫn đến các bộ, cơ quan ngang bộ còn lúng túng trong việc chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết. Trong 09 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, theo số liệu thống kê, Chính phủ trình Quốc hội 54 nghị quyết của Quốc hội, 32 nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chưa quy định cụ thể về thời gian trình, thành phần hồ sơ xây dựng và ban hành nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội gây khó khăn, lúng túng cho các bộ, cơ quan ngang bộ trong quá trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết. Trên thực tế, một số nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội do Chính phủ đề xuất phải thực hiện quy trình 02 trong 01, nghĩa là vừa lập đề nghị, vừa tiến hành soạn thảo để đáp ứng yêu cầu cấp bách của thực tiễn như nghị quyết về miễn, giảm thuế, nghị quyết về kéo dài thời gian áp dụng văn bản...

Thứ ba, Chính phủ dành nhiều thời gian để lập đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm nhưng chương trình lại thiếu tính khả thi, dự báo và linh hoạt; thường xuyên phải bổ sung hoặc lùi thời hạn trình các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết để đáp ứng yêu cầu quản lý, điều hành. Quốc hội không xem xét, thông qua các chính sách trong đề nghị của Chính phủ, dẫn đến hiệu quả lập đề nghị không cao.

Quốc hội không xem xét, thông qua các chính sách trong đề nghị của Chính phủ về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh^[6], nên việc lập đề nghị hiệu quả không cao. Thời gian từ khi Quốc hội thông qua Nghị quyết đến lúc trình dự án luật ngắn (khoảng 03 tháng), trong đó, 60 ngày dành cho đăng tải công khai, ảnh hưởng đến chất lượng dự thảo. Chính phủ bị động khi phải tuân thủ thời hạn trình đã ấn định, đặc biệt, trong trường hợp cần ban hành nhanh hoặc phải chờ tổng kết các luật liên quan để xử lý vấn đề mới phát sinh. Tư duy kế hoạch hóa cứng nhắc không còn phù hợp với bối cảnh quốc tế và trong nước biến động nhanh chóng, do đó, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cần được điều chỉnh linh hoạt hơn để đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

Thứ tư, quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết gồm nhiều công đoạn, thời gian thực hiện một số công đoạn chưa hợp lý. Mặc dù quy định về quy trình xây dựng chính sách rất chặt chẽ với nhiều thủ tục phức tạp nhưng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 vẫn quy định quy trình soạn thảo về cơ bản tương tự như quy trình xây dựng chính sách (chỉ bỏ một vài thủ tục như tổng kết thi hành pháp luật, đánh giá tác động của chính sách), gây trùng lặp không cần thiết trong quy trình xây dựng luật và làm chậm tiến độ soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết, làm giảm khả năng quản lý điều hành của Chính phủ.

4. Giải pháp để nâng cao vị trí, vai trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp

Từ thực tế nêu trên có thể thấy, Chính phủ vẫn là chủ thể chính tham gia chủ động, tích cực trong hoạt động lập pháp. Do đó, thời gian tới, để nâng cao vị trí và vai trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp, cần tiến hành đồng bộ các giải pháp sau:

Thứ nhất, sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) theo hướng hoàn thiện cơ sở pháp lý nhằm bảo đảm thống nhất thẩm quyền xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, phạm vi thẩm quyền của Chính phủ trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết, nhằm nâng cao vai trò và trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp. Thay đổi tư duy quản lý từ cách tiếp cận “quản lý theo quy trình” sang “quản lý theo kết quả” trong các hoạt động lập pháp mà Chính phủ tham gia. Việc thay đổi tư duy trong tham mưu, xây dựng, hoạch định chính sách công cần đáp ứng yêu cầu kiến tạo phát triển; trong đó, Chính phủ và các bộ, ngành cần tập trung nguồn lực, tham gia chủ động, tích cực, có trách nhiệm vào các hoạt động lập pháp.

Thứ hai, sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 theo hướng quy định rõ trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp. Nghiên cứu đổi mới quy trình xây dựng pháp luật bảo đảm chuyên nghiệp, khoa học, kịp thời, khả thi, hiệu quả. Cụ thể:

- Quy định hợp lý hơn quy trình xây dựng chính sách theo hướng xác định rõ văn bản bắt buộc thực hiện 02 giai đoạn (xây dựng chính sách và soạn thảo) khi xây dựng luật mới, luật thay thế luật cũ, nghị quyết thí điểm của Quốc hội (các bộ luật lớn, có nội dung quan trọng như Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Lao động, Luật Đất đai…); các luật, nghị quyết có nội dung ít phức tạp, chỉ sửa đổi một số điều hoặc sửa đổi mang tính chất kỹ thuật thì không thực hiện quy trình 02 giai đoạn (gồm lập đề nghị và soạn thảo) mà tiến hành soạn thảo ngay. Đồng thời, quy định tiêu chí cụ thể về phạm vi sửa đổi, bổ sung, số lượng điều, khoản dự kiến sửa đổi, bổ sung làm căn cứ để xác định trường hợp xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thay thế, trường hợp xây dựng văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung.

- Quy định trách nhiệm truyền thông chính sách, truyền thông dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết; rút ngắn thời gian đăng tải, đổi mới cách thức, quy định hợp lý, linh hoạt việc lấy ý kiến đối với đề nghị, dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết. Theo đó, giảm thời gian đăng tải dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết. Chỉ những dự án luật để thực hiện cam kết đầu tư quốc tế và thương mại mới phải bảo đảm đăng tải 60 ngày.

- Với định hướng đổi mới tư duy lập pháp, nghiên cứu sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 theo hướng chỉ quy định những vấn đề khung, những vấn đề có tính nguyên tắc, không cần quá dài. Những vấn đề thực tiễn biến động thường xuyên thì giao cho Chính phủ, địa phương quy định để bảo đảm linh hoạt trong điều hành. Để thực hiện yêu cầu nêu trên, việc bổ sung quy định về ủy quyền lập pháp trong Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho Chính phủ trong việc ban hành văn bản là cần thiết. Điều này bảo đảm rằng, các quyền hạn được giao cho Chính phủ là hợp pháp và không bị lạm dụng. Quy định cụ thể về phạm vi ủy quyền. Quốc hội cần xác định rõ ràng nội dung và giới hạn ủy quyền, tránh việc Chính phủ ban hành các quy định ngoài phạm vi đã được ủy quyền. Quy định thời hạn cụ thể cho việc ủy quyền, bảo đảm các quy định cần được xem xét lại sau một khoảng thời gian nhất định. Chính phủ cần báo cáo định kỳ việc thực hiện ủy quyền, cung cấp thông tin về các quy định đã ban hành và lý do cho việc ban hành. Quốc hội có trách nhiệm giám sát việc thực hiện các quy định pháp luật do Chính phủ ban hành trong khung khổ ủy quyền, bảo đảm tính hợp pháp và đáp ứng nhu cầu thực tiễn. Tuy nhiên, cần quy định giới hạn cụ thể hơn về tính chất, phạm vi các vấn đề lập pháp được phép ủy quyền cho cơ quan hành pháp quy định. Đồng thời, nghiên cứu đối tượng ủy quyền lập pháp không nên rộng như hiện nay. Nên chăng, chỉ ủy quyền cho Chính phủ, hạn chế tối đa ủy quyền lập pháp cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, đặc biệt là không ủy quyền lập pháp cho chính quyền địa phương.

- Xác định rõ, đầy đủ vị trí, vai trò, thẩm quyền, trách nhiệm của Chính phủ trong quy trình xây dựng pháp luật, bảo đảm sự chủ động tham gia, phối hợp chặt chẽ với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Nghiên cứu bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm như hiện nay và thay bằng trình tự như sau: Sau khi các dự án luật đã được các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội chuẩn bị đầy đủ hồ sơ thì trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội để kiểm tra hồ sơ dự án. Nếu xét thấy hồ sơ đáp ứng yêu cầu theo luật định thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định đưa vào chương trình cho từng kỳ họp Quốc hội và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất. Đây là kinh nghiệm trong quy trình lập pháp của Trung quốc - nước có mô hình hệ thống chính trị, cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước và truyền thống lập pháp tương tự như Việt Nam.

- Làm rõ quy trình thông qua luật, nghị quyết của Quốc hội theo quy trình một kỳ họp; xác định tiêu chí cụ thể đối với những luật sẽ được thông qua tại một kỳ họp, tránh được sự tùy tiện trong quá trình đề xuất, xây dựng Chương trình.

- Nâng cao trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong quá trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết. Việc kiểm soát chất lượng của đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết thông qua yêu cầu về đánh giá tác động được nâng lên, gắn kết chặt chẽ với quy trình chính sách nên hiệu quả thi hành cao hơn. Bảo đảm tính khả thi các chính sách quy định trong dự án, dự thảo văn bản đúng với mục đích, yêu cầu mà cơ quan trình văn bản đề ra, nhất là đối với Chính phủ, cơ quan chịu trách nhiệm thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.

- Tăng cường vai trò, trách nhiệm của Chính phủ trong việc trình luật, pháp lệnh, nghị quyết, bảo đảm quá trình tham gia liên tục của cơ quan trình chính sách từ khi đề xuất, xây dựng, trình thông qua chính sách; các cơ quan trình văn bản phải chịu trách nhiệm chính đối với các chính sách, nội dung văn bản do mình đề xuất.

Kết luận

Xuất phát từ bối cảnh thực tế, quy trình lập pháp phải thay đổi để thích ứng với sự phát triển nhanh chóng của kinh tế - xã hội, việc hoàn thiện quy trình lập pháp với những quy định bảo đảm sự tham gia chủ động, tích cực của Chính phủ trong hoạt động lập pháp là yêu cầu cấp bách của thực tiễn. Chính phủ không chỉ có vai trò quan trọng trong việc soạn thảo và trình dự án luật, mà còn trong việc đảm bảo tính khả thi, phối hợp giữa các bên liên quan và giám sát hiệu quả thực hiện các quy định pháp luật. Sự tham gia tích cực của Chính phủ trong hoạt động lập pháp là yếu tố then chốt để xây dựng một hệ thống pháp luật công bằng, hiệu quả và phù hợp với nhu cầu của xã hội. Để thực hiện chức năng quản lý, điều hành phục vụ cho việc phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, Chính phủ cần được trao quyền tham gia vào các hoạt động lập pháp nhiều hơn, trao quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm nhiều hơn, vì điều này cho phép Chính phủ chủ động trong hoạt động quản lý, điều hành. Việc tham gia chủ động, tích cực vào các hoạt động lập pháp giúp Chính phủ kịp thời điều chỉnh và ban hành các luật cần thiết để giải quyết các vấn đề mới phát sinh. Khi tham gia vào hoạt động lập pháp, Chính phủ có thể linh hoạt trong việc xây dựng các quy định phù hợp với từng hoàn cảnh cụ thể, từ đó nâng cao tính khả thi và hiệu quả của chính sách, pháp luật./.

ThS. Bùi Thu Hằng

Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp

1. Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Số chuyên đề về Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Quý I/2015.

2. Bộ Tư pháp, “Báo cáo kinh nghiệm nước ngoài dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, năm 2014.

3. Bộ Tư pháp, “Báo cáo số 6b/BC-BTP ngày 19/01/2014 về việc tổng kết Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân”.

4. Bộ Tư pháp, “Báo cáo kinh nghiệm nước ngoài dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015”.

5. Bộ Tư pháp, “Báo cáo đánh giá 03 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015”, năm 2019.

6. Bùi Thu Hằng, “Những vướng mắc về xây dựng chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 20, Kỳ 2 (10/2017).

7. Võ Văn Tuyển, “Báo cáo phúc trình đề tài khoa học cấp bộ nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng luật”, năm 2020.

8. Võ Văn Tuyển, “Quy trình xây dựng, ban hành luật và nguồn lực bảo đảm thực hiện”, Tham luận tại Hội thảo “Bảo đảm nguồn lực trong xây dựng pháp luật” ngày 23/10/2024 tại Hà Nội.

9. Nguyễn Phước Thọ, Đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính phủ, bài tham luận về quy trình xây dựng ban hành luật, Tham luận tại Hội thảo “Bảo đảm nguồn lực trong xây dựng pháp luật” ngày 23/10/2024 tại Hà Nội.