Đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng pháp luật - Góc nhìn từ hoạt động đo lường sự hài lòng của người dân khi sử dụng các dịch vụ công

Chính sách là thuật ngữ được sử dụng phổ biến và được xem xét ở nhiều góc độ khác nhau. Theo từ điển Tiếng Việt, “chính sách” là sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra[1]. Trong các giáo trình về hoạch định và phân tích chính sách, khái niệm chính sách được thừa nhận khá rộng rãi, là kết quả ý chí chính trị của Nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội[2].

Trong mối quan hệ giữa chính sách và pháp luật, có thể có chính sách chưa được luật pháp hóa (thể chế hóa) hoặc cũng có thể không bao giờ được lựa chọn để luật pháp hóa vì nó không còn phù hợp với tư tưởng mới hay sự thay đổi của thực tiễn, nhưng sẽ không có pháp luật phi chính sách hay pháp luật ngoài chính sách. Theo nghĩa đó, chính sách chính là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách[3].

Đánh giá tác động của chính sách nói chung thường được thực hiện ở cả hai giai đoạn, một là giai đoạn trước khi chính sách được ban hành (đánh giá sự cần thiết, dự kiến những ảnh hưởng tích cực/tiêu cực nếu chính sách được thực thi...) và giai đoạn sau khi chính sách đã được ban hành, đi vào cuộc sống (đánh giá kết quả, hiệu quả của chính sách trong thực tiễn thi hành). Một trong những nội dung quan trọng khi thực hiện đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng pháp luật là đánh giá tác động về thủ tục hành chính. Để xác định một thủ tục hành chính đi vào cuộc sống có ảnh hưởng tích cực/tiêu cực như thế nào để từ đó thực hiện sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới thủ tục hành chính cho phù hợp thì các nhà nghiên cứu, nhà quản lý sử dụng phương pháp khá phổ biến hiện nay là đo lường sự hài lòng của người dân khi sử dụng các dịch vụ công (chủ yếu là các thủ tục hành chính) do các cơ quan hành chính nhà nước cung cấp (còn gọi là chỉ số SIPAS).

1. Hoạt động đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng pháp luật

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (tại Điều 35) và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (tại các điều 6, 7 và 8) đã có những quy định về đánh giá tác động của chính sách trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật như sau:

(i) Tác động về kinh tế được đánh giá trên cơ sở phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế;

(ii) Tác động về xã hội của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội;

(iii) Tác động về giới của chính sách (nếu có) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới;

(iv) Tác động của thủ tục hành chính (nếu có) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp lý và chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính để thực hiện chính sách;

(v) Tác động đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo khả năng về thi hành và tuân thủ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tác động đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối với các điều ước quốc tế.

Đến nay vẫn chưa có văn bản nào quy định cụ thể về các tiêu chí để đánh giá tác động của chính sách đối với kinh tế, xã hội, giới, hệ thống pháp luật; trong khi đó, đây là những khái niệm có nội hàm rất rộng, cần thiết phải được cụ thể hóa thành từng tiêu chí trên từng lĩnh vực, từng ngành.

Đối với đánh giá tác động về thủ tục hành chính, Điều 10 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính quy định việc đánh giá tác động được thực hiện theo 04 tiêu chí: Sự cần thiết, tính hợp lý, tính hợp pháp và tính hiệu quả của thủ tục hành chính. Bộ Tư pháp cũng đã ban hành Thông tư số 07/2014/TT-BTP ngày 24/02/2014 hướng dẫn việc đánh giá tác động của thủ tục hành chính và rà soát, đánh giá thủ tục hành chính. Đặc biệt, các văn bản này đã có các quy định, hướng dẫn về đánh giá tác động của thủ tục hành chính sau khi được ban hành. Theo đó, hàng năm các cơ quan kiểm soát thủ tục hành chính thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức thực hiện rà soát, đánh giá thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền quản lý và phạm vi giải quyết, trong đó tiếp tục đánh giá lại về sự cần thiết[4] của thủ tục hành chính; tính hợp lý, hợp pháp và chi phí tuân thủ thủ tục hành chính; từ đó, đề xuất các phương án đơn giản hóa thủ tục hành chính (nếu cần thiết).

Mặc dù đã có một số quy định bước đầu về đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng pháp luật nói chung và quy định khá cụ thể về đánh giá tác động của thủ tục hành chính, nhưng kết quả triển khai trong thực tế lại chưa được như mong muốn. Việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội trước khi ban hành luật chưa được chú trọng đúng mức. Nhiều đạo luật vẫn còn chậm được ban hành hoặc được ban hành nhưng khó đi vào cuộc sống do thiếu các điều kiện bảo đảm, thiếu cơ chế kiểm tra, theo dõi, việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội của đạo luật sau khi đã có hiệu lực thi hành. Việc xác định một văn bản quy phạm pháp luật cần được sửa đổi, bổ sung trong một số trường hợp chưa được đánh giá đầy đủ, khách quan, khoa học, nhất là đánh giá tác động kinh tế, xã hội của chính văn bản đó. Đối với thủ tục hành chính, tuy đã có nhiều chỉ đạo quyết liệt từ Chính phủ và sự nỗ lực của các cấp, các ngành, nhưng việc rà soát, đánh giá tác động của chính sách về nội dung thủ tục hành chính vẫn chưa thực chất, còn nặng tính hình thức, nhất là đánh giá tác động sau khi thủ tục hành chính đã được ban hành.

Để kịp thời nắm bắt những hạn chế của chính sách trong thực tiễn thi hành, nhất là về nội dung thủ tục hành chính thì việc đo lường sự hài lòng của người dân khi sử dụng các dịch vụ công/thủ tục hành chính là một công cụ khá khách quan, hiệu quả hiện nay.

2. Đo lường sự hài lòng của người dân khi sử dụng các dịch vụ công là “kênh” quan trọng để đánh giá tác động của chính sách về nội dung thủ tục hành chính

2.1. Quan niệm về sự hài lòng của người dân trong thực hiện các thủ tục hành chính

Quan niệm về sự hài lòng nói chung được tiếp cận chủ yếu trong lĩnh vực kinh doanh với khái niệm trung tâm là sự hài lòng của khách hàng. Quá trình cải cách hành chính với mục tiêu xây dựng nền “hành chính phục vụ”, người dân trở thành người thụ hưởng dịch vụ, là khách hàng của nền hành chính, đã mở ra cách tiếp cận về sự hài lòng ở góc độ rộng hơn, đó là sự hài lòng đối với các dịch vụ hành chính công.

Trên thế giới đã có một số nghiên cứu tiếp cận khái niệm “hài lòng” dưới những góc độ khác nhau. Tài liệu Hội thảo về xây dựng Đề án đo lường sự hài lòng của người dân khi sử dụng các dịch vụ công thuộc lĩnh vực quản lý của Bộ Tư pháp (tháng 11/2019) có trích dẫn một số quan điểm, như: Theo Ferh và Russell (1984), sự hài lòng là sự phản ứng của chủ thể sử dụng dịch vụ đối với việc được đáp ứng những mong muốn mà họ đã định hình từ đầu. Oliver (1997) cho rằng, sự hài lòng là mức độ của trạng thái cảm giác của một người bắt nguồn từ việc so sánh kết quả thu được từ sản phẩm với những kỳ vọng của người đó; nó được xem xét ở ba mức độ: Nếu kết quả nhận được ít hơn mong đợi thì chủ thể sử dụng dịch vụ sẽ cảm thấy không hài lòng, nếu kết quả dịch vụ bằng mức mong đợi thì chủ thể sử dụng dịch vụ sẽ hài lòng và hơn nữa; nếu kết quả dịch vụ nhận được nhiều hơn mong đợi thì chủ thể sử dụng dịch vụ sẽ rất hài lòng và thích thú với dịch vụ đó.

Đối với dịch vụ hành chính công, có thể hiểu sự hài lòng của người dân, tổ chức, doanh nghiệp (khách hàng) trong việc sử dụng dịch vụ công thông qua thực hiện các thủ tục hành chính là trạng thái cảm xúc bên trong của khách hàng, được xác định trên cơ sở đánh giá khách quan của khách hàng về thực tế trải nghiệm, cảm nhận được so với mong đợi của khách hàng trước khi thực hiện các dịch vụ hành chính công do cơ quan hành chính nhà nước cung cấp. Thực hiện thủ tục hành chính bao gồm nhiều công đoạn khác nhau, bắt đầu từ hướng dẫn, tiếp nhận yêu cầu, hồ sơ của người dân cho đến khi trả kết quả thực hiện yêu cầu đó. Vì vậy, đo lường, đánh giá sự hài lòng của người dân (khách hàng) trong quá trình thực hiện thủ tục hành chính cần được tiến hành đầy đủ ở các công đoạn.

2.2. Mô hình đo lường sự hài lòng của khách hàng trong thực hiện các thủ tục hành chính ở Việt Nam

Trong những năm qua, Bộ Nội vụ đã xây dựng và ban hành Quyết định số 1383/QĐ-BNV ngày 28/12/2012 về việc phê duyệt Đề án “Xây dựng phương pháp đo lường sự hài lòng của người dân, tổ chức đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước”; Quyết định số 2640/QĐ-BNV ngày 10/10/2017 phê duyệt Đề án “Đo lường sự hài lòng của người dân, tổ chức đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước giai đoạn 2017 - 2020”. Các đề án do Bộ Nội vụ ban hành đã cung cấp các tiêu chí khung để đánh giá sự hài lòng, trong đó chú trọng vào các nhóm tiêu chí liên quan đến: (i) Tiếp cận dịch vụ hành chính công của cơ quan hành chính nhà nước; (ii) Thủ tục hành chính; (iii) Công chức trực tiếp giải quyết công việc; (iv) Kết quả cung ứng dịch vụ hành chính công; (v) Tiếp nhận, giải quyết góp ý, phản ánh, kiến nghị.

Trên cơ sở các tiêu chí chung do Bộ Nội vụ ban hành, các cơ quan khi thực hiện đo lường sự hài lòng của người dân cần thiết cụ thể hóa các tiêu chí cho sát với lĩnh vực quản lý của mình.

2.3. Một số kết quả thực tế triển khai

Từ năm 2015 đến nay, Bộ Nội vụ tiến hành lựa chọn lĩnh vực và tổ chức đo lường chỉ số hài lòng của người dân, tổ chức đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước và công bố kết quả đo lường hàng năm. Báo cáo gần đây nhất là tháng 05/2019 đối với chỉ số hài lòng về sự phục vụ hành chính năm 2018 (SIPAS 2018). Theo báo cáo SIPAS 2018, có một số tồn tại, hạn chế trong việc cung ứng dịch vụ hành chính công, phục vụ người dân, tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước trong năm 2018, như: Tỷ lệ người dân, tổ chức không hài lòng về sự phục vụ hành chính năm 2018 tăng lên so với năm 2017, từ 1,96% lên 2,08%. Tỷ lệ người dân, tổ chức hài lòng về việc tiếp nhận, xử lý ý kiến góp ý, phản ánh, kiến nghị của cơ quan hành chính nhà nước nói chung trong cả nước năm 2018 thấp hơn so với năm 2017 (74,07% so với 75,34%). 21/63 tỉnh, thành phố có chỉ số hài lòng về sự phục vụ hành chính giảm từ 1 - 12%. Tỷ lệ người dân, tổ chức phản ánh công chức gợi ý nộp thêm tiền ngoài phí/lệ phí ở địa phương có xu hướng tăng lên, với tỉnh có tỷ lệ cao nhất tăng từ 4,30% năm 2017 lên 5,01% năm 2018. Đây là những số liệu, đánh giá rất có giá trị đối với các cơ quan trong việc nghiên cứu, điều chỉnh các chính sách, quy định về thủ tục hành chính.

Năm 2016, Bộ Tư pháp đã tiến hành đo lường sự hài lòng của người dân, tổ chức khi sử dụng 03 dịch vụ công thuộc lĩnh vực đăng ký giao dịch bảo đảm, cụ thể là: (i) Đăng ký giao dịch bảo đảm, hợp đồng, văn bản thông báo kê biên tài sản thi hành án; (ii) Cung cấp thông tin về giao dịch bảo đảm; (iii) Thông báo về việc thế chấp phương tiện giao thông theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Kết quả đo lường này là một “kênh” thông tin quan trọng để Bộ Tư pháp kịp thời có chỉ đạo hoàn thiện các quy định về thủ tục hành chính trong lĩnh vực đăng ký giao dịch bảo đảm theo hướng tạo thuận lợi tối đa cho người dân, doanh nghiệp. Theo đó, trong năm 2017, Bộ Tư pháp đã trình Chính phủ ban hành nghị định mới về đăng ký biện pháp bảo đảm (Nghị định số 102/2017/NĐ-CP ngày 01/9/2017) đã khắc phục những vướng mắc, tạo khuôn khổ pháp lý thuận lợi cho công tác này.

3. Một số đề xuất

Từ những phân tích nêu trên, để tăng cường hiệu quả đánh giá tác động của chính sách, nhất là tác động về thủ tục hành chính trong xây dựng pháp luật; phát huy tác dụng từ kết quả đo lường sự hài lòng của người dân khi sử dụng các dịch vụ công, tác giả có một số đề xuất như sau:

Thứ nhất, cần tăng cường nhận thức của các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về vai trò, ý nghĩa của đánh giá tác động chính sách trong xây dựng pháp luật về các nội dung kinh tế, xã hội, giới, thủ tục hành chính, hệ thống pháp luật. Chú trọng đánh giá tác động của chính sách sau khi đã được thực thi thông qua các công cụ đo lường, khảo sát, nhất là đo lường sự hài lòng của người dân khi sử dụng các dịch vụ công.

Thứ hai, cần có quy định cụ thể các tiêu chí, cách thức đánh giá tác động của chính sách đối với các nội dung kinh tế, xã hội, giới, hệ thống pháp luật theo hướng lượng hóa tối đa các tiêu chí; rà soát và tiếp tục hoàn thiện các tiêu chí đánh giá tác động thủ tục hành chính để bảo đảm việc đánh giá được thực chất, khách quan, nhất là đánh giá tác động sau khi thủ tục hành chính đã được ban hành.

Thứ ba, cần minh bạch việc thực hiện một số quy trình đo lường, đánh giá sự hài lòng của người dân khi sử dụng các dịch vụ công.

Để việc kết quả đo lường, đánh giá thực sự khách quan, sát với sự cảm nhận của người dân, tổ chức, cần minh bạch việc thực hiện một số quy trình đo lường, đánh giá sự hài lòng của người dân đối với dịch vụ, theo đó, việc thực hiện đo lường cần được giao cho hoặc phối hợp với các tổ chức độc lập để triển khai thực hiện, nhất là việc thực hiện những nội dung liên quan trực tiếp đến kết quả đo lường, như: Thực hiện khảo sát, điều tra xã hội học, phỏng vấn… để thu thập thông tin về sự cảm nhận của người dân và việc tổng hợp kết quả khảo sát, điều tra, xây dựng báo cáo tổng hợp về kết quả khảo sát, đo lường. Tuy nhiên, nếu việc đo lường lại được minh bạch theo hướng “khoán trắng” cho các tổ chức độc lập mà không có sự phối hợp từ chính các cơ quan, đơn vị liên quan (ban hành hoặc thực thi thủ tục hành chính) cũng sẽ dẫn đến các nguy cơ nội dung, cách thức đo lường không sát với thực trạng, yêu cầu và nội dung của công tác quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực. Do đó, để bảo đảm sự cân bằng giữa yếu tố minh bạch, khách quan chủ quan thì cần có sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị với các tổ chức độc lập để thực hiện đo lường, trong đó, cần lưu ý các tổ chức độc lập cần trực tiếp tham gia ở những khâu có thể ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả đo lường.