Đổi mới mô hình quản lý luật sư trong tình hình mới

Tóm tắt: Bài viết về những kết quả đạt được trong tổ chức và hoạt động của luật sư thời gian qua, đồng thời chỉ ra những hạn chế và đề xuất các giải pháp để đổi mới, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với luật sư.

Abstract: The paper is concerned with gained results in the organization and operation of lawyers in the last time, at the same time, points out shortcomings and proposes solutions for innovation and improvement of state management effect of lawyers.

Trước đây, nghề luật sư chưa được coi trọng, chưa có điều kiện phát triển. Bước vào thời kỳ đổi mới, năm 1987 Pháp lệnh Tổ chức luật sư đã được ban hành, tạo cơ sở pháp lý cho việc phát triển nghề luật sư, cũng như việc quản lý nhà nước về luật sư. Tiếp đó, Pháp lệnh Luật sư năm 2001 đã đánh dấu một thời kỳ mới, thúc đẩy nghề luật sư phát triển theo hướng chuyên nghiệp, đáp ứng yêu cầu của việc xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nếu như năm 1987, cả nước chỉ có 186 luật sư thì sau 14 năm đến năm 2001, con số này đã tăng lên đến 2.100 luật sư; đến năm 2009 là 5.300 luật sư và đến hết năm 2018 là 12.821 luật sư. Phạm vi hoạt động nghề nghiệp của luật sư không chỉ ở lĩnh vực tố tụng tư pháp mà còn từng bước mở rộng sang các lĩnh vực dịch vụ pháp lý đáp ứng nhu cầu của xã hội, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của bị can, bị cáo và các đương sự khác, đồng thời, tạo lập môi trường pháp lý thuận lợi và tin cậy cho các hoạt động đầu tư, kinh doanh, thương mại, dân sự... trong bối cảnh hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng.

1. Tổ chức và hoạt động của luật sư đã đạt được nhiều kết quả quan trọng

Thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 và quy định của Luật Luật sư năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2012), tổ chức và hoạt động của luật sư đã có nhiều tiến bộ quan trọng, thể hiện trên các mặt sau đây: (i) Thẩm quyền tư pháp của luật sư được mở rộng, góp phần bảo đảm quyền bào chữa của bị can, bị cáo; vai trò của luật sư ngày càng được khẳng định trong đời sống chính trị, pháp lý của đất nước. (ii) Các tổ chức hành nghề, tổ chức xã hội nghề nghiệp của luật sư đã được thành lập ở hầu hết các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương[1]. Ở trung ương, Liên đoàn Luật sư Việt Nam được thành lập, đi vào hoạt động có hiệu quả bước đầu. Về cơ bản, Liên đoàn Luật sư Việt Nam và Đoàn luật sư các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương bước đầu phát huy vai trò tự quản, thực hiện đúng nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại Luật Luật sư và các văn bản hướng dẫn thi hành, Điều lệ Liên đoàn Luật sư Việt Nam, đã quan tâm đến công tác bồi dưỡng, đào tạo nghiệp vụ luật sư; kịp thời tập hợp, phản ánh tâm tư, nguyện vọng, ý kiến đóng góp, kiến nghị của luật sư; quan tâm đến công tác bồi dưỡng, đào tạo về nghiệp vụ luật sư. (iii) Đội ngũ luật sư được đào tạo, bồi dưỡng và phát triển nhanh về số lượng; trình độ năng lực, kỹ năng hành nghề được nâng lên[2]. (iv) Cơ chế trách nhiệm của luật sư và việc phát huy vai trò tự quản của các Đoàn luật sư, Liên đoàn Luật sư từng bước được hoàn thiện. (v) Vai trò của luật sư từng bước được khẳng định. Các vụ việc được luật sư tư vấn, tham gia bào chữa và trợ giúp pháp lý ngày càng tăng[3]. Nhiều luật sư đã tích cực tranh tụng, tạo không khí dân chủ tại phiên tòa. (vi) Công tác quản lý nhà nước về luật sư được quan tâm thực hiện và có một số tiến bộ, thẩm quyền của luật sư được mở rộng, các cơ quan tư pháp cũng đã cộng tác tốt để luật sư thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao theo quy định của pháp luật, góp phần đảm bảo quyền được bào chữa của bị can, bị cáo. Vai trò của luật sư từng bước được khẳng định trong đời sống chính trị, pháp lý của đất nước.

Tổng kết 08 năm thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, Bộ Chính trị đã có đánh giá chung: Việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động tư pháp có nhiều tiến bộ; đã sửa đổi, bổ sung nhiều quy định của pháp luật về hình sự, dân sự, tố tụng tư pháp, thi hành án, luật sư, công chứng, giám định tư pháp theo đúng chủ trương, định hướng lớn nêu trong Chiến lược cải cách tư pháp[4].

2. Một số hạn chế, bất cập trên thực tiễn

Có thể thấy, tổ chức và hoạt động luật sư đã được đổi mới theo định hướng của Đảng, phục vụ có hiệu quả công tác điều tra, truy tố xét xử và đáp ứng được bước đầu yêu cầu của xã hội. Tuy nhiên, trước yêu cầu đẩy mạnh cải cách tư pháp, xây dựng Nhà nước pháp quyền, tổ chức và hoạt động của luật sư ở nước ta đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập, cụ thể:

2.1. Quản lý nhà nước về luật sư, hành nghề luật sư còn hạn chế, vướng mắc nhất định, cả về thể chế và tổ chức thực thi, như:

- Tiêu chuẩn, chất lượng đầu vào của đội ngũ luật sư còn quy định chung, thiếu cụ thể, nhất là tiêu chuẩn liên quan đến ý thức tuân thủ Hiến pháp, pháp luật và tiêu chuẩn có phẩm chất đạo đức tốt, dẫn đến việc hiểu và áp dụng pháp luật không thống nhất, làm giảm sút chất lượng đội ngũ luật sư. Trên thực tế, có một số trường hợp đã từng có hành vi vi phạm pháp luật và bị xử lý kỷ luật, xử lý vi phạm nhiều lần, thậm chí bị tước quân hàm, quân hiệu, cách chức chức danh thẩm phán, kiểm sát viên, điều tra viên do vi phạm nghiêm trọng quy định của ngành, vi phạm có tính chất hệ thống quy định của pháp luật nhưng vẫn có thể trở thành luật sư.

- Việc xây dựng, củng cố, kiện toàn về tổ chức và hoạt động của Đoàn luật sư và hành nghề của đội ngũ luật sư ở một số địa phương chưa được quan tâm đúng mức.

- Một số tổ chức hành nghề luật sư Việt Nam, tổ chức hành nghề luật sư nước ngoài tại Việt Nam còn chưa tuân thủ nghiêm các quy định của Luật Luật sư, tuy nhiên, căn cứ theo quy định của pháp luật hiện hành lại thiếu các biện pháp xử lý đối với các vấn đề phát sinh trên thực tế hoặc biện pháp xử lý chưa đủ mạnh để răn đe các tổ chức hành nghề luật sư thực hiện nghiêm quy định của Luật Luật sư.

- Số lượng luật sư thực sự có trình độ cao, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát triển kinh tế - xã hội, nhất là yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế lại không nhiều. Chất lượng hành nghề luật sư chưa đồng đều; một bộ phận luật sư còn yếu kém về trình độ, kỹ năng hành nghề, vi phạm đạo đức nghề nghiệp; thậm chí có người còn biểu hiện lệch lạc tư tưởng, nhận thức. Số luật sư có uy tín, thông thạo ngoại ngữ, có khả năng tham gia tư vấn trong lĩnh vực tư vấn pháp luật còn ít, chưa đáp ứng nhu cầu.

Trong lĩnh vực tư vấn pháp luật, số lượng luật sư chuyên sâu trong các lĩnh vực đầu tư, kinh doanh, thương mại còn ít, chưa đáp ứng được yêu cầu hội nhập và phát triển của đất nước, nhất là trong đó lĩnh vực thương mại quốc tế. Phần lớn các vụ tranh chấp thương mại có yếu tố nước ngoài, các cơ quan, tổ chức Việt Nam vẫn phải thuê luật sư nước ngoài hỗ trợ pháp lý. Trong khi đó, các tổ chức hành nghề luật sư của nước ngoài đang chiếm thị phần lớn trong cung cấp dịch vụ pháp lý cho các nhà đầu tư nước ngoài tại Việt Nam.

- Có lúc, có nơi, tổ chức xã hội - nghề nghiệp luật sư chưa thực hiện đúng, đầy đủ trách nhiệm tuân thủ yêu cầu của cơ quan quản lý nhà nước, chưa chủ động phối hợp giải quyết những vấn đề của tổ chức, thiếu giám sát chặt chẽ hoạt động của các thành viên của tổ chức xã hội - nghề nghiệp.

- Tại một số địa phương, công tác quản lý nhà nước về luật sư còn chưa bao quát, thậm chí còn bị “buông lỏng” chưa nắm bắt và xử lý kịp thời những phát sinh trong lĩnh vực này. Bên cạnh đó, một số Đoàn luật sư có xu hướng đề cao quá mức vai trò tự quản, chưa xây dựng được mối quan hệ phối hợp giữa Đoàn luật sư và Sở Tư pháp dẫn đến việc quản lý luật sư ở địa phương đó chưa đạt kết quả như mong muốn.

2.2. Vai trò tự quản của Liên đoàn Luật sư Việt Nam, Đoàn luật sư trong quản lý luật sư còn mờ nhạt… Hiện tượng luật sư vi phạm pháp luật, Điều lệ Liên đoàn Luật sư, Quy tắc đạo đức và ứng xử nghề nghiệp luật sư có chiều hướng gia tăng làm giảm sút hình ảnh, uy tín của nghề luật sư trong xã hội nhưng tổ chức luật sư có liên quan chậm xử lý hoặc xử lý chưa nghiêm.

Được thành lập và hoạt động từ năm 2009, tổ chức và hoạt động của Liên đoàn Luật sư Việt Nam vẫn gặp một số khó khăn, hạn chế: Lãnh đạo Liên đoàn vẫn đang hành nghề luật sư nên chưa dành thời gian thích đáng cho hoạt động của Liên đoàn; bộ máy của Liên đoàn hoạt động chưa hiệu quả; cơ sở vật chất và trụ sở làm việc còn khó khăn; trình độ, năng lực của luật sư chưa đồng đều.

Có thể kể đến những nguyên nhân dẫn tới những hạn chế, bất cập nêu trên như: Hành lang pháp lý chưa được hoàn thiện; chưa có cơ chế quản lý phù hợp với tính đặc thù nghề nghiệp luật sư; sự kết hợp giữa quản lý nhà nước và chế độ tự quản của tổ chức xã hội nghề nghiệp của luật sư chưa hiệu quả; vẫn còn tình trạng cơ quan tố tụng, cán bộ tư pháp cản trở quyền hành nghề hợp pháp của luật sư; sự gắn kết, phối hợp giữa Bộ Tư pháp và Liên đoàn Luật sư Việt Nam còn lỏng lẻo, chưa hiệu quả.

3. Tiếp tục đổi mới, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với luật sư đáp ứng yêu cầu của đất nước trong tình hình mới

Để khắc phục những hạn chế, bất cập trên thực tiễn, với mục tiêu tiếp tục nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước đối với luật sư, theo tác giả, trong thời gian tới các cơ quan chức năng cần kiên trì với định hướng:

- Các giải pháp để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, tạo điều kiện cho nghề luật sư phát triển đúng đắn phải được đặt trong khuôn khổ Chiến lược cải cách tư pháp, chiến lược cải cách hành chính; đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế. Việc đổi mới mô hình quản lý phải dựa trên cơ sở tổng kết thực tiễn, có tiếp thu chọn lọc kinh nghiệm các nước trên thế giới phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam và dựa trên các giá trị cốt lõi là phẩm giá của luật sư và vị thế của nghề luật sư, đó là phụng sự xã hội, bảo vệ công lý, bảo vệ pháp luật.

- Trong quản lý luật sư, phải bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng; bảo đảm nguyên tắc kết hợp hợp lý giữa quản lý nhà nước với thực hiện chế độ tự quản của tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư, phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam.

- Tiếp tục đổi mới mô hình quản lý đối với tổ chức và hoạt động của luật sư cần hướng tới mục tiêu phát triển đội ngũ luật sư cả về số lượng và bảo đảm chất lượng; coi chất lượng là ưu tiên hàng đầu, đáp ứng nhu cầu của xã hội trong thời kỳ phát triển mới của đất nước - thời kỳ phát triển nền kinh tế thị trường hiện đại, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền và chủ động hội nhập quốc tế sâu rộng.

Để thực hiện tốt các định hướng trên, cần thực hiện đồng bộ các giải pháp sau:

- Tiếp tục đổi mới cơ chế lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của luật sư. Với đặc thù trong tổ chức và hoạt động của luật sư (phức tạp, nhạy cảm...), cần phải có phương pháp và nội dung lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng mang tính đặc thù, phù hợp với tính chất, đặc điểm riêng trong tổ chức và hoạt động của luật sư. Theo đó, đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với luật sư cần tập trung vào các vấn đề: (i) Tiếp tục quan tâm hoàn thiện kịp thời, đầy đủ các quan điểm, chủ trương, đường lối chiến lược về quản lý luật sư và hành nghề luật sư phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng giai đoạn, từng thời kỳ. (ii) Thường xuyên lãnh đạo, chỉ đạo việc thể chế hóa, xây dựng và hoàn thiện khuôn khổ thể chế pháp luật về công tác luật sư đáp ứng yêu cầu vừa tạo hành lang pháp lý đầy đủ cho hoạt động hành nghề của luật sư, vừa có công cụ để quản lý có hiệu lực, hiệu quả đối với luật sư. (iii) Bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo thống nhất, tập trung hơn. Theo đó, cần nghiên cứu tổ chức lại tổ chức Đảng trực tiếp lãnh đạo công tác luật sư thành một đầu mối, không nên vừa có Ban cán sự Đảng Bộ Tư pháp, vừa có Đảng đoàn Liên đoàn Luật sư Việt Nam cùng lãnh đạo, chỉ đạo công tác luật sư như hiện nay. Có thể tập trung thẩm quyền này vào Ban cán sự Đảng Bộ Tư pháp, không cần thiết phải có Đảng đoàn Liên đoàn Luật sư. Tương tự như vậy, ở địa phương, nên giao Ban cán sự Đảng các Sở Tư pháp.

- Tiếp tục hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về tổ chức và hoạt động của luật sư. Theo đó, Chính phủ cần chỉ đạo nghiên cứu, rà soát, sửa đổi, bổ sung Luật Luật sư và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến luật sư và hành nghề luật sư theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013 và Chiến lược cải cách tư pháp. Đồng thời, cũng cần quan tâm xây dựng, hoàn thiện cơ chế, chính sách hỗ trợ phát triển luật sư, nghề luật sư trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền và chủ động hội nhập quốc tế sâu rộng. Trong đó, sự hỗ trợ về bố trí trụ sở làm việc và giải quyết kinh phí hoạt động cho Liên đoàn Luật sư và các Đoàn luật sư.

Bộ Tư pháp tăng cường quản lý nhà nước về luật sư và nghề luật sư, tạo điều kiện để đội ngũ luật sư tham gia trợ giúp pháp lý, thực hiện nghĩa vụ theo quy định của Luật Luật sư; phối hợp chặt chẽ với Liên đoàn Luật sư Việt Nam nâng cao hiệu quả công tác tự quản luật sư và hoạt động hành nghề luật sư.

- Xác định đúng đắn mối quan hệ giữa quản lý nhà nước và chế độ tự quản của tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư, tổ chức hành nghề luật sư. Bởi vì, tự quản xã hội là một vấn đề lớn, là xu hướng của thời đại. Tuy nhiên, vấn đề là cần bảo đảm cân bằng hợp lý giữa quản lý nhà nước về công tác luật sư với chế độ tự quản của tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư, tổ chức hành nghề luật sư phù hợp với điều kiện phát triển cụ thể của Việt Nam trong từng thời kỳ. Theo đó, mức độ tự quản đến đâu phụ thuộc vào năng lực tự quản của tổ chức và bối cảnh, điều kiện cụ thể của quản trị quốc gia. Trong giai đoạn như hiện nay ở nước ta, khi mà tổ chức nghề nghiệp của luật sư đang trong quá trình hình thành và mới bước đầu hoàn thiện, nhất là nhiều vấn đề khác có liên quan cũng đang trong quá trình hình thành, chưa đồng bộ như hệ thống pháp luật, cơ chế kiểm soát quyền lực, thì việc thực hiện chế độ tự quản của tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư không thể theo các chuẩn mực phổ biến tại các nước phát triển. Nói cách khác, trong quản lý tổ chức và hoạt động của luật sư ở nước ta, vai trò của Nhà nước, của quản lý nhà nước vẫn phải là chủ yếu, phải được coi trọng hơn so với thực hiện chế độ tự quản, nhiều việc quan trọng vẫn phải do Nhà nước thực hiện, trong đó có quản lý đào tạo nghề luật sư, quản lý nhà nước về tập sự hành nghề luật sư... Việc thực hiện chế độ tự quản của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư cần thực hiện từng bước phù hợp. Ở từng địa phương, vùng miền cũng nên tùy tình hình, điều kiện cụ thể mà thực hiện chế độ tự quản này cho phù hợp.

 Mặt khác, việc kết hợp giữa cơ chế quản lý nhà nước và chế độ tự quản đối với tổ chức và hoạt động của luật sư trước hết phải cần phân định rõ giới hạn tránh nhiệm, nội dung của quản lý nhà nước và quyền tự quản, tự quyết định của tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư, xác định rõ hơn vai trò, trách nhiệm quản lý của các Đoàn luật sư, Liên đoàn Luật sư đối với thành viên của mình; tránh tình trạng lạm quyền hoặc bỏ sót, bỏ trống nhiệm vụ, đùn đẩy trách nhiệm. Đồng thời, phải bảo đảm mối quan hệ hỗ trợ, bổ sung cho nhau, tuyệt đối không được tách rời, thậm chí đối lập nhau. Chính vì vậy, việc xác lập một cơ chế phối hợp giữa cơ quan có thẩm quyền trong quản lý nhà nước, cơ quan tố tụng và tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư có quyền tự quản trong quản lý đối với hoạt động của luật sư là rất cần thiết, để cụ thể hóa trách nhiệm, hình thức, công cụ thực hiện sự phối hợp công tác.

- Phát triển mạnh mẽ đội ngũ luật sư đủ về số lượng, giỏi về chuyên môn, nghiệp vụ, giữ vững bản lĩnh chính trị và đạo đức nghề nghiệp, đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của xã hội trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường, mở rộng dân chủ, tăng tính pháp quyền và hội nhập. Phát triển đa dạng các hình thức hành nghề luật sư, xác định rõ hơn vai trò, trách nhiệm quản lý của các Đoàn Luật sư, Liên đoàn Luật sư đối với thành viên của mình. Để thực hiện được điều này, cần tiếp tục đổi mới mạnh mẽ, toàn diện nội dung, phương pháp đào tạo luật sư bảo đảm nguồn cung cấp luật sư có chất lượng cao, có kỹ năng nghề nghiệp và kiến thức thực tiễn, có phẩm chất, đạo đức trong sáng, có bản lĩnh, dũng cảm đấu tranh vì công lý, bảo vệ pháp luật, tôn trọng và bảo vệ quyền con người, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.